摘 要：黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國做出了戰(zhàn)略部署。全面推進依法治國的關鍵是依法治權(quán)，而依法治權(quán)就是對公權(quán)力進行有效的規(guī)范、制約和監(jiān)督。

關 鍵 詞：依法治國；依法治權(quán)；公權(quán)力

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）08-0043-05

收稿日期：2015-05-20

作者簡介：趙莉莎（1983—），女，山東臨沂人，中共臨沂市委黨校基礎理論教研部講師，山東大學政治學理論專業(yè)碩士，研究方向為政治學。

黨的十八屆四中全會描繪了全面推進依法治國的宏偉藍圖。全面依法治國，離不開對公權(quán)力的有效制約、監(jiān)督和規(guī)范。從這個意義上說，全面推進依法治國的重點和難點就在于如何有效地授權(quán)、用權(quán)和控權(quán)，而依法治國的關鍵在于依法治權(quán)。所謂依法治權(quán)，就是指把國家公權(quán)力置于法律之下，使其受到法律的制約，防止其被濫用。

《韓非子·有度》載：“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。全面推進依法治國的核心在于規(guī)范公權(quán)力的實施主體，因此，黨中央反復強調(diào)：“建設法治政府，就是為了使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，做到依法治官、依法治權(quán)，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護法律。”[1]也就是說，依法治國，必須從依法治理“公權(quán)力”開始。

公權(quán)力是在公共管理過程中由政府官員及其相關部門掌握并行使的，用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權(quán)力，它包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，還包括執(zhí)政黨的權(quán)力、武裝力量的權(quán)力等等。為了保證公權(quán)力的順利而有效實施，法律賦予了其強制力，這就使得公權(quán)力占有一定的優(yōu)勢地位，也決定了依法治權(quán)在依法治國中的重要地位。在現(xiàn)實生活中，只有掌權(quán)者有機會隨心所欲濫用權(quán)力甚至操縱公權(quán)力為私利服務；或者借助公權(quán)力凌駕于法律之上，對社會法治產(chǎn)生極大的破壞力。因此，制約公權(quán)力即依法治權(quán)，直接關系到全面推進依法治國的進程。

我國《憲法》明確規(guī)定：國家的一切權(quán)力屬于人民，通過人民代表大會等法定途徑，賦予國家機關和公職人員來行使公權(quán)力。但無論形式如何轉(zhuǎn)換，人民都是公權(quán)力的所有者，因此為了保證公權(quán)力的合法有效行使，必須堅持依法治權(quán)?？v觀我國改革開放和現(xiàn)代化建設的過程可以看到，各種問題的存在，如經(jīng)濟犯罪增多、腐敗現(xiàn)象增加等，在很大程度上都是由于法律法規(guī)沒有得到很好的貫徹執(zhí)行，或是由于未履行法定職責造成的。從根本上說，是沒有有效治理公權(quán)力的結(jié)果。所以，在新的歷史時期，要全面深化改革，全面建成小康社會，真正實現(xiàn)依法治權(quán)，就必須全面推進依法治國。建設社會主義法治國家的核心在于實現(xiàn)依法治權(quán)，依法治權(quán)應包括三個層面：依法授權(quán)、依法用權(quán)和依法控權(quán)。

一、依法治權(quán)的前提是依法授權(quán)

依法治權(quán)要求權(quán)力的來源合法。權(quán)力法定，權(quán)自法出，是依法治權(quán)的基礎，換言之，就是權(quán)力的獲得必須符合法律規(guī)定，履行法定程序。依法授權(quán)是現(xiàn)代社會執(zhí)政黨權(quán)力運作的一般規(guī)律，也是依法治權(quán)的前提和根本保障。在現(xiàn)代社會，行政管理的有效實施是以行政權(quán)力的合法性為前提的，也就是說，若使執(zhí)政更加科學、規(guī)范和有效，就必須按照法定程序獲得和行使權(quán)力。

依法授權(quán)，就必須按照黨的十八大報告的要求，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。黨的領導與人民當家作主具有根本的一致性。人民當家作主是社會主義的本質(zhì)要求，黨的宗旨是全心全意為人民服務，黨的領導從本質(zhì)上講就是支持人民自己當家作主，因為只有人民真正當家作主，才能保證和提高黨的領導的合法性。依法治國是堅持黨的領導的重要內(nèi)容之一，也是在新的歷史條件下保證人民當家作主順利實現(xiàn)的有效途徑，是黨的領導與人民當家作主的聯(lián)接點。只有堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國三者的統(tǒng)一，才能從根本上保證依法授權(quán)的真正實現(xiàn)。具體來說，要做到依法授權(quán)，必須從以下兩點入手：

⒈充分發(fā)揚民主。民主是社會主義社會的核心和本質(zhì)，也是執(zhí)政黨長期合法執(zhí)政的必然要求?？v觀歷史，黨的執(zhí)政地位是在黨領導人民長期浴血奮戰(zhàn)，實現(xiàn)翻身解放、當家作主的過程中取得的。黨的執(zhí)政地位的取得，完全來自于人民的擁護和支持，所以，從根本上說，黨的執(zhí)政地位是人民賦予的，這也是黨執(zhí)政的法理依據(jù)和黨執(zhí)政合法性取得的根本所在。建國后，黨面臨的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了根本的變化，要求黨應當進一步發(fā)揚和維護人民民主，高度重視權(quán)力來源的合法性，以保證人民能夠全面、真正地行使管理國家和社會事務的權(quán)利。當前，授權(quán)主要是按照法定程序進行選舉實現(xiàn)的，相比較來說，選舉是目前最有效、最合法的授權(quán)形式。

完善和發(fā)揚社會主義民主，首先，必須堅持和完善人民代表大會制度，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法及授權(quán)工作中的主導作用，切實保障權(quán)自法出、權(quán)力法定，保障一切權(quán)力源于人民、用于人民并接受人民的監(jiān)督。其次，勇于學習，善于借鑒。既要大膽吸收一切有益于我們的政治文明成果，又要摒棄對民主無益的陳規(guī)陋習。要完善現(xiàn)行的選舉制度，對現(xiàn)行選舉辦法進行創(chuàng)新性探索和改革，注重選舉在技術(shù)層面上的科學性和程序上的嚴謹性，重視群眾對結(jié)果的滿意度，防止出現(xiàn)“熱鬧一通，民主架空”的現(xiàn)象。在搞好基層直選的基礎上，逐步穩(wěn)妥地擴大和提高直選的范圍和層次。再次，必須充分發(fā)揚和改善黨內(nèi)民主，視黨內(nèi)民主為黨的生命，切實改變黨內(nèi)民主相對滯后于社會民主的狀況，以黨內(nèi)民主的完善來帶動和促進社會主義民主的發(fā)展。這既是黨應盡的職責，也是黨順應時代發(fā)展潮流的必然要求，更是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的本質(zhì)要求。因此，必須“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！盵2]

⒉進一步改革干部選拔任用制度。領導干部是公權(quán)力的具體實施者，依法授權(quán)必須堅持選才、用人程序的合法性。一方面，要嚴格貫徹《黨政領導干部選拔任用工作條例》，按照法定的程序選拔黨政領導干部，將依法授權(quán)落實到領導干部選拔任用的具體工作中。另一方面，要堅持群眾公認的原則。就是關注群眾在干部選任工作中的意愿，相信群眾、尊重群眾，確保群眾對干部選任的知情權(quán)、參與權(quán)以及對工作過程和最后結(jié)果的監(jiān)督權(quán)，保證選拔出來的干部既符合崗位需求，又滿足群眾意愿。完善組織領導、群眾參與的選才用人機制，維護依法授權(quán)的權(quán)威性，保證權(quán)力取得的合法性，進而為權(quán)力的使用提供正當性依據(jù)。

二、依法治權(quán)的核心是依法用權(quán)

依法獲得權(quán)力之后，權(quán)力主體面臨的最大問題是如何使用權(quán)力。全面推進依法治國，就是要把黨和政府行使的一切權(quán)力納入法律規(guī)定和程序之中，絕不允許有任何超越憲法和法律的例外權(quán)力。對于普通公民來說，從作為享有權(quán)利的主體而言，法無禁止皆可為；但對行使公權(quán)力的主體而言，則要按照黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的要求“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”。就是說，對于公民個體而言，只要法律法規(guī)沒有禁止的都可以去做；但就黨和政府來說，行使的一切權(quán)力必須以法律的規(guī)定和程序為唯一的依據(jù)，否則便可視作權(quán)力濫用和違規(guī)。只有這樣，才能將公權(quán)力納入法治的軌道，防止發(fā)生決策失誤和濫用權(quán)力的現(xiàn)象，進而維護人民群眾的切身利益。

⒈依法用權(quán)就是必須從全局出發(fā)，規(guī)范黨和國家權(quán)力機關與政府之間的關系。對于執(zhí)政黨來說，黨的領導主要是政治、思想和組織領導，即確定路線、方針，通過法定程序?qū)⑵渖仙秊閲覜Q策，指引國家的發(fā)展方向，實現(xiàn)黨對國家和社會的領導。在整個國家的權(quán)力架構(gòu)中，黨不能具體行使國家權(quán)力，或者代替政權(quán)機關發(fā)號施令，管理各種具體事務，更不能將自己變成國家權(quán)力。從政黨政治的一般規(guī)律來看，就是要依靠法治途徑實現(xiàn)黨政關系的規(guī)范化、科學化和制度化；就是要通過法定程序，實現(xiàn)黨的政治、思想和組織領導，把依法治國的精神具體體現(xiàn)在黨的領導中，貫徹到政府工作中，尊重和維護法律的權(quán)威。

⒉對于政府而言，依法用權(quán)就是凡是有行政權(quán)力適用的地方，都要用法律對其進行規(guī)制。由于認識上的片面性，以致于部分行政機關隨意將“國家權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化”，導致政府越位、缺位、錯位的現(xiàn)象時有發(fā)生。對此，必須運用法律手段對行政權(quán)力進行約束和規(guī)范。依法行使權(quán)力必須按照《決定》的要求，嚴格依法行使行政權(quán)力，勇于負責，敢于擔當，堅決糾正各種行政不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政行為，堅決懲處失職、瀆職行為；行政機關不得法外設定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織、團體合法權(quán)益或者增加其義務的決定；推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設租尋租空間，促使各層級的黨政機關各司其職、各盡其能、各負其責，充分發(fā)揮好中央和地方各自的積極性。此外，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，強化服務意識。因為政府依法獲得和行使權(quán)力的根本目的是為了創(chuàng)造更好的社會環(huán)境，使人民享受到改革發(fā)展帶來的最大紅利，所以，必須進一步轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設服務型政府。

⒊對于司法機關而言，依法用權(quán)就是要維護法律的權(quán)威，保證公正司法，提高司法的公信力。社會主義國家必然要以公平正義為最高價值取向，所以，從根本上說，公正就是法治的生命線。司法權(quán)是公權(quán)力的重要組成部分，就司法機關而言，司法公正可以保證整個社會的良好秩序和風氣，并對整個社會的公平公正起到重要的引領作用。保證司法公正，既是增強全社會法治信仰的前提和基礎，又是依法用權(quán)最關鍵的一環(huán)。因此，維護司法公正，提高司法的公信力，應做到：首先，任何部門和領導干部都不能以任何理由來干預司法活動，任何人都不能以各種手段擾亂正常的司法活動；必須健全司法人員履行法定職責保護機制，切實保障司法人員工作不受干擾。其次，優(yōu)化司法職權(quán)配置，統(tǒng)籌、整合司法資源，對各司法機關的職責做出明確劃分，以保證司法機關各司其職，既相互配合，又相互制約，堅決消除司法職能交叉重疊、職責權(quán)限不清等現(xiàn)象。再次，要堅持嚴格司法，堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩，客觀、公正、文明辦案，堅決抵制各種“潛規(guī)則”，糾正司法領域的不正之風，反對粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法；嚴厲打擊司法領域的各種腐敗犯罪行為，對司法腐敗持“零容忍”的態(tài)度，維護司法權(quán)的嚴肅性、客觀性。這樣，才能保證司法的公正，才能維護憲法和法律的權(quán)威。

⒋對于領導干部個人而言，依法用權(quán)就是必須加強自我約束。領導干部是公權(quán)力實施的主體，依法用權(quán)，要求領導干部必須加強自我約束，一言一行都要符合法律規(guī)范。因此，領導干部應樹立“有為才有位、無功即是過”的觀念，明確權(quán)力從哪里來，法定的職責是什么，積極進取，勤政為民，常念法治的“緊箍咒”，自覺在法律的約束下用權(quán)，堅決抵制腐敗的侵蝕，“關緊欲望的閘門，繃緊交友的底線”，把法治的理念貫徹到個人工作、生活的各個方面。

三、依法治權(quán)的保障是依法控權(quán)

法國思想家孟德斯鳩認為，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，并且會把權(quán)力用到有界限的地方才會停止，這是一條亙古不變的官場鐵律。英國的阿克頓勛爵也認為，權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。實踐證明，不受監(jiān)督和約束的權(quán)力，往往會嚴重腐蝕掌權(quán)者的心靈，并會放大一個人的欲望和缺陷，從而導致腐敗。當前，在我國權(quán)力監(jiān)督制約機制仍不完備，或者說還存在許多薄弱環(huán)節(jié)的情況下，必須構(gòu)建起一整套結(jié)構(gòu)嚴密、配置科學的權(quán)力制約機制和監(jiān)督機制，把權(quán)力關進制度的籠子，提高依法控權(quán)的實效性。

權(quán)利不同于權(quán)力，權(quán)利是自然具備的，權(quán)力則是后天形成的且來源于權(quán)利，權(quán)利高于權(quán)力，因此，權(quán)力應服從、服務于權(quán)利，并在維護權(quán)利的同時受到法律規(guī)范的制約。在國家政治生活中，人民的權(quán)利至上，人民的權(quán)利就是授予權(quán)力；黨和政府則是權(quán)力的被授予者和執(zhí)行者。在實踐中，如果黨和政府的權(quán)力得不到有效制約和監(jiān)督，就會導致其權(quán)力的無限放大與膨脹進而產(chǎn)生嚴重的腐敗現(xiàn)象，使人民的權(quán)利受到損害。因此，必須從我國社會主義初級階段的實際出發(fā)，大力加強社會主義民主政治建設，加大人民權(quán)利對黨和政府權(quán)力的制約監(jiān)督力度，這是遏制腐敗和糾正各種不正之風的治本之策。具體來說，依法控權(quán)應包括依法監(jiān)督和依法追責兩個方面：

⒈依法控權(quán)，加強對權(quán)力行使者（國家權(quán)力機關及其工作人員）的制約和監(jiān)督。因此要加強人民對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。監(jiān)督就是人民依法監(jiān)察和督促被授權(quán)者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)使用手中的權(quán)力。而“制約”則是控制、約束和制止被授權(quán)者手中的權(quán)力，因而它比監(jiān)督的力度更大，含義也更深刻。黨的十八屆四中全會強調(diào)加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，一方面是高度重視權(quán)力來源的合法性，另一方面表明人民有權(quán)依法收回或撤銷授予的權(quán)力。為此，必須全面推進政務公開，通過政務公開來保障人民的知情權(quán)，進而強化人民對公權(quán)力的監(jiān)督和制約作用。此外，還要高度重視和完善審計制度，充分發(fā)揮審計工作對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督作用。

⒉依法控權(quán)，強化責任追究機制。真正實行重大決策終身追責制及責任倒查機制，防止出現(xiàn)所謂的“三拍干部”，切實維護公權(quán)力的權(quán)威性；落實以庭審為中心的司法審判體制，讓審理者裁判，讓裁判者負責，一旦出現(xiàn)問題，就要嚴格追究責任；落實領導職務任期制，因為權(quán)力的行使是有界限的，這種界限既包括空間上的，也包括時間上的，控權(quán)必須包括時間界限的控制，即進行任期控制任期屆滿權(quán)力依法收回，重新按法定程序授予。如果在權(quán)力行使過程中有違法違規(guī)行為，則應取消授權(quán)并嚴肅追究法律責任。

無論是依法授權(quán)、依法用權(quán)，還是依法控權(quán)，都必須堅持法律至上原則，健全監(jiān)督制度?！稇椃ā肥菄业母敬蠓ǎ婪ㄖ螜?quán)就要堅持依憲治權(quán)，堅決維護我國《憲法》的尊嚴。一切公權(quán)力的行使、都必須以我國《憲法》為根本的行為準則，對于違反我國《憲法》的行為必須嚴格制止，嚴肅追責。

當然強調(diào)依法治權(quán)并不等同于法律萬能，因為，法律也具有一定的局限性。美國著名政治學家亨廷頓曾指出：“法律條款的增多，產(chǎn)生腐敗的可能性也會增大。事實上，腐敗的可能性變成現(xiàn)實性主要取決于：這些法律條文在公民中受到普遍擁護的程度；是否可以輕易地違反法律而不被察覺；以及違法所能帶來的好處?！盵4]所以，單純依靠法律的規(guī)范作用并不能達到善治的目的，因此，必須加強道德建設，尤其是黨政機關工作人員的職業(yè)道德建設。只有將依法治權(quán)與以德治權(quán)結(jié)合，強化道德對法治的支撐、促進作用，法制才能得到更好的貫徹執(zhí)行。

綜上所述，依法授權(quán)、依法用權(quán)和依法控權(quán)是一個有機的整體，共同構(gòu)成了依法治權(quán)的基礎，因此，必須在實踐中將其科學地結(jié)合起來，綜合運用，并在實踐中不斷予以豐富和完善。只有堅持不懈地朝這方面努力，才能將全面推進依法治國的各項要求落到實處，不斷開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面。

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（責任編輯：牟春野）