張國清

【摘要】懲治懶政怠政是中國政治改革的重要組成部分。一些公務(wù)員在其位卻不謀其政，阻礙各項(xiàng)工作的開展，損害公務(wù)員隊(duì)伍和政府聲譽(yù)。懶政怠政必定誤國殃民，必須追究不作為、亂作為公務(wù)員的法律責(zé)任和政治責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】 懶政 怠政 腐敗 責(zé)任追究 【中圖分類號】D262.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

根據(jù)國家公務(wù)員局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，中國公務(wù)員總數(shù)呈逐年增長態(tài)勢，2011年突破700萬，達(dá)到702.1萬，2013年達(dá)到717.1萬人，2014年將超過720萬。他們在公共行政和公共服務(wù)中扮演著核心角色，是中國特色社會主義建設(shè)的主導(dǎo)性力量。隨著以習(xí)近平同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出并實(shí)施“四個全面”戰(zhàn)略布局，廣大公務(wù)員將面臨更強(qiáng)的工作壓力，承擔(dān)更多的工作任務(wù)。他們總體上工作熱情飽滿，希望努力工作，默默奉獻(xiàn)，為中國全面建成小康社會施展才華，實(shí)現(xiàn)自己的人生價值。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，在這支隊(duì)伍中，也存在著部分公務(wù)員不作為和亂作為的懶政、怠政現(xiàn)象。他們在其位卻不謀其政，阻礙公共部門各項(xiàng)工作的開展，損害著公務(wù)員隊(duì)伍的聲譽(yù)。說重一點(diǎn)，他們就是在誤國殃民，是另一種腐敗。他們成為“害群之馬”，已經(jīng)到非清除不可的時候了。

懶政怠政的原因

一些公務(wù)員只對上負(fù)責(zé)；技術(shù)性、專業(yè)性比較強(qiáng)的工作崗位難以受到監(jiān)督；存在“誰都能管又誰都不愿意管”的責(zé)任空白地帶；隊(duì)伍人員固化，“進(jìn)去不易，出去也難”；為了謀求物質(zhì)利益不愿做沒有私利的事情

懶政怠政非一朝一夕形成，它既涉及當(dāng)下中國的公務(wù)員制度、公務(wù)員崗位設(shè)置、行政風(fēng)險等客觀原因，又涉及公務(wù)員的專業(yè)知識、技能和素質(zhì)?？偟脕砜?，造成懶政怠政的原因大致有以下幾種：

第一，公務(wù)員服務(wù)對象、工作目的發(fā)生了扭曲。在現(xiàn)有公務(wù)員制度中，公務(wù)員行為存在只對上負(fù)責(zé)或主要地只對上負(fù)責(zé)的情形，其服務(wù)對象、工作目的發(fā)生了扭曲。部分公務(wù)員在工作中不為民服務(wù)，不是去完成人民需要他完成的工作，而是上級委托給他、授權(quán)給他和交代給他的任務(wù)。對于這些任務(wù)是否值得去做，是否應(yīng)該落實(shí)，則取決于他是否想要得到上級的反饋回應(yīng)，取決于從上級那里得到的期望預(yù)期，取決于上級可能對其做出的評價評估。當(dāng)他認(rèn)為他所做的工作，在他的上級看來不是很重要、意義不大時，或者不能給他提供晉升渠道、相應(yīng)獎賞時，他就喪失了工作的積極性。

公務(wù)員的工作本來應(yīng)該是為人民服務(wù)的，他的工作是以人民為服務(wù)對象，如果只是對上負(fù)責(zé)，有些公務(wù)員自己就會認(rèn)為只要能讓上級滿意，少干活或不干活也理所應(yīng)當(dāng)。因?yàn)橛行┕珓?wù)員的工作缺乏來自人民的直接評估和有效監(jiān)督，或者人民的評估和監(jiān)督對公務(wù)員的個人發(fā)展起不了決定性作用，有些公務(wù)員便對群眾的需求熟視無睹，而轉(zhuǎn)向阿諛奉承上級領(lǐng)導(dǎo)，其工作以得到上級青睞為目的，甚至欺上瞞下，不干實(shí)事，只要得到上級主管的認(rèn)可就算成功。公務(wù)員工作的對象、工作的目標(biāo)和他工作要實(shí)現(xiàn)的價值產(chǎn)生了錯位，這是造成懶政怠政的關(guān)鍵原因之一。

第二，技術(shù)性、專業(yè)性比較強(qiáng)的公務(wù)員工作崗位難以受到監(jiān)管。公務(wù)員的工作分為兩種類型，一種是普通崗位，大多數(shù)人都能了解崗位的職責(zé)和工作；另一種是技術(shù)性、專業(yè)性比較強(qiáng)的崗位，工作性質(zhì)相對獨(dú)立，工作績效主要依靠公務(wù)員的職業(yè)道德，外部一時難以監(jiān)管，縱使公務(wù)員工作懈怠或產(chǎn)生工作差錯，也難以很快被人察覺。在這些崗位上的公務(wù)員工作怎么做，做了多少，有沒有在做，主要是依靠其個人自主性和自覺性。這些崗位的性質(zhì)造成了考評的困難，非專業(yè)性公務(wù)員很難對他們進(jìn)行監(jiān)管和監(jiān)督，所以，他們是否在真正按照規(guī)章制度要求盡職盡力地去完成一項(xiàng)工作，其工作的難度、深度和具體情況等，民眾大多不得而知，難以評估。考評的困難和崗位的獨(dú)立性導(dǎo)致一些公務(wù)員任憑自己的性子拖沓、懈怠，不及時完成任務(wù)，或者胡作非為。由于技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)公務(wù)員的不可替代性，即使其上級也無可奈何，對這部分公務(wù)員的約束微乎其微。

第三，公務(wù)員的職責(zé)、權(quán)限、義務(wù)不明晰，存在交叉重疊，容易產(chǎn)生誰都能管又誰都不愿意管的責(zé)任空白地帶。目前，部分政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然重疊，崗位職能重復(fù)，人員過于臃腫，公務(wù)員之間還是沒有劃定清晰的職責(zé)范圍，相互之間沒有明晰的權(quán)限和義務(wù)。由于“多頭管理、多頭負(fù)責(zé)”，且人多事少，公務(wù)員之間相互推諉，互相扯皮，誰都不愿意主動去管理、主動去負(fù)責(zé)。一件事情在誰都可以做的情況下，其結(jié)果不是大家都在做，而是大家都不做，都寄希望別人，于是無人去做，事情便一拖再拖，甚至不了了之。這既導(dǎo)致效率低下，也培養(yǎng)了一大批懶惰懈怠的公務(wù)員。

第四，公務(wù)員隊(duì)伍人員固化，考評機(jī)制失靈，形成進(jìn)去不易，出去也難的局面?！?0%的人干了80%的活，另外80%的人只干20%的活”?！拌F飯碗”觀念依然根深蒂固，沒有有效淘汰機(jī)制和晉升機(jī)制，公務(wù)員隊(duì)伍是一個只進(jìn)不出的半封閉系統(tǒng)，流動性非常低，公務(wù)員隊(duì)伍基本固化。一方面，即使發(fā)現(xiàn)不稱職、無能的、懶惰的公務(wù)員，在現(xiàn)有機(jī)制下很難辭退他們；另一方面，晉升機(jī)制不健全，渠道過于狹窄，打擊了公務(wù)員的工作積極性。工作是否努力，是否有成效，與其晉升沒有直接掛鉤的關(guān)系，得到晉升的往往不是因?yàn)槠涔ぷ髋蚬ぷ鞒煽儍?yōu)秀，而是因?yàn)樵S多其他因素，如工作年限、人情關(guān)系等，與工作成績或個人才干關(guān)聯(lián)度不高。固化的機(jī)制，養(yǎng)成了部分公務(wù)員消極怠工、拖延的工作狀態(tài)和工作習(xí)慣。

第五，公務(wù)員隊(duì)伍與社會交往關(guān)系異化，懶政怠政的背后往往隱藏著以權(quán)謀私或錢權(quán)交易。公務(wù)員隊(duì)伍直接面向社會，與社會時刻發(fā)生著密切的聯(lián)系。本來，公務(wù)員工作是盡義務(wù)的，是為社會服務(wù)的，不計(jì)個人利害的。但是，部分公務(wù)員在社會交往過程中，其關(guān)系發(fā)生了異化。他們不再為社會提供無償服務(wù)，反而從社會上謀求私利，獲取灰色收入。一些公務(wù)員為了謀求物質(zhì)利益而利用公權(quán)尋租，不愿做沒有私利的事情，只愿意做有獎賞、有回報的事情，樂意接受親朋好友的請托。

第六，部分公務(wù)員沒有發(fā)現(xiàn)自己的社會價值和人生意義。相當(dāng)部分公務(wù)員消極怠工的原因是，他們沒有在自己平凡的工作崗位上發(fā)現(xiàn)自己的社會價值和人生意義，失去了工作的積極性。盡管他們沒有謀求額外利益，但他們認(rèn)為自己的工作都是在為社會、為別人做嫁衣裳，于己無益。他們不求有功，但求無過。他們不愿意為別人勞動，不愿意履行職責(zé)，得過且過，消極對待自己的工作。

令懶怠者無處隱身的治理措施

建立健全公開的監(jiān)督機(jī)制，讓不作為的公務(wù)員“無處可藏”；建立公平的公務(wù)員錄用、晉升和淘汰制度，名不副實(shí)的公務(wù)員要堅(jiān)決辭退；堅(jiān)決打擊因公謀私的貪污腐敗現(xiàn)象；適當(dāng)改善公務(wù)員工作條件，提高收入水平

首先，在公務(wù)員管理上，建立健全公開的監(jiān)督機(jī)制、立體公平的評估機(jī)制和必要的淘汰機(jī)制，建立一種中長期的橫向與縱向相結(jié)合的評價制度和晉升制度。長期以來，社會和政府已經(jīng)多次要求建立健全公開的監(jiān)督機(jī)制，一些政府機(jī)關(guān)也做出了相應(yīng)改變，如公務(wù)員信息公開、問責(zé)、曬工資福利。這些做法值得肯定，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要繼續(xù)加強(qiáng)群眾監(jiān)督，將良好的公務(wù)員監(jiān)管措施制度化、長期化，在全社會形成共識，讓不作為和亂作為的公務(wù)員“無處可藏”。同時，注重建立合理、科學(xué)、民主、橫向與縱向相結(jié)合的評價制度、獎懲制度和晉升制度，公務(wù)員在自上而下的行政等級關(guān)系中不自覺地就會只聽從上級命令，而不主動為人民服務(wù)，所以評價不應(yīng)只來自于上級，也要注重其服務(wù)對象的評價，將縱向評估和橫向評估結(jié)合，作為公務(wù)員淘汰和晉升的重要指標(biāo)。

其次，建立公平的公務(wù)員錄用、晉升和淘汰制度，解決易進(jìn)難退和只升難降問題。對工作不力、沒有完成自己職責(zé)范圍內(nèi)工作的公務(wù)員實(shí)行嚴(yán)格明確的懲罰，一旦發(fā)現(xiàn)名不副實(shí)的公務(wù)員要堅(jiān)決辭退，不能有任何妥協(xié)余地。公務(wù)員的晉升要公開化、民主化。嚴(yán)格制度建立后需要嚴(yán)格執(zhí)行，嚴(yán)格落實(shí)，任何人不得有特殊照顧或特殊對待。公平不僅是良序社會的根本原則，也應(yīng)成為衡量公務(wù)員工作的準(zhǔn)繩，讓大家有公平的工作和競爭環(huán)境，激發(fā)工作熱情，提高工作效率。

第三，堅(jiān)決打擊因公謀私的貪污腐敗現(xiàn)象，純化干部隊(duì)伍。批評甚至辭退只做有利于自己的工作、對無利于自己的工作敷衍了事或冷漠忽視的公務(wù)員，肅整或查辦用公職獲取金錢利益的公務(wù)員，堅(jiān)決遏制以公謀私的不良風(fēng)氣。向全社會告之，公務(wù)員工作是免費(fèi)的工作，是義務(wù)為人民服務(wù)的工作，不是為私人利益服務(wù)的工作。任何公務(wù)員皆不得選擇性地向他人輸送利益、收取額外錢財或好處，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，涉事雙方都將受到法律法規(guī)的嚴(yán)厲處罰。

第四，適當(dāng)改善公務(wù)員工作條件，整體上提高他們的收入水平，讓他們過上體面的生活。在杜絕懶政怠政、打擊灰色收入時，也要根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和人民生活的水平，改善公務(wù)員生活狀況和工作條件。他們的實(shí)際收入，不應(yīng)落后于中國居民平均收入水平。公務(wù)員階層屬于中等階層，他們應(yīng)當(dāng)擁有體面的生活?！皞}廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，良好的生活保障會提高公務(wù)員工作的積極性，一定程度上防止其以權(quán)謀私，減少工作上的不作為和亂作為。

最后，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的思想政治教育和職業(yè)教育，全面提升公務(wù)員的素質(zhì)。對公務(wù)員的思想政治教育工作任何時候都不能忽視，而且需要落到實(shí)處，幫助公務(wù)員確立正確的世界觀、人生觀、價值觀，全心全意為人民服務(wù)，在工作中實(shí)現(xiàn)自己的價值。加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍能力建設(shè)，對公務(wù)員開展定期和不定期職業(yè)培訓(xùn)，全面提高公務(wù)員素質(zhì)，使其更好地服務(wù)人民，服務(wù)國家，更加地為中國社會主義事業(yè)作貢獻(xiàn)。

總而言之，懶政怠政也是一種腐敗。懲治懶政怠政，必須追究不作為、亂作為公務(wù)員的法律責(zé)任和政治責(zé)任，這是中國政治改革的重要組成部分。懲治懶怠者，是中國政治改革即將邁出的重要一步。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政治學(xué)研究所所長）