調(diào)查說明

調(diào)查時間：2015年4月25日—5月12日

調(diào)查方式：（1）通過人民論壇網(wǎng)、人民網(wǎng)、強國論壇、網(wǎng)易等平臺發(fā)布網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查；（2）通過人民論壇全國理論調(diào)研點面向黨政干部群體和普通民眾隨機發(fā)放紙質(zhì)問卷，回收有效問卷2339份；（3）電話訪談等

調(diào)查樣本：8896份（網(wǎng)絡(luò)問卷6557份，紙質(zhì)問卷2339份）

調(diào)查結(jié)果

●71.7%的受訪者在與干部打交道辦事時經(jīng)常有“為官不為”的切身體驗。

●五成以上受訪者認(rèn)為“膽小怕事‘不敢為’”是“為官不為”的真正原因。

●七成以上受訪者認(rèn)為基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象。“為官不為”現(xiàn)象更多地發(fā)生在“縣級部門”（47.1%），其次是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門”（23.5%）。

●近八成受訪者認(rèn)為40-59歲最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象。

●八成以上受訪者認(rèn)為“加強督查問責(zé)，督促‘為官善為’”等制度建設(shè)是治理“為官不為”更有效的方法。

71.7%的受訪者“經(jīng)常感受到”官員“不作為”

“打太極”、“和稀泥”、“做樣子”位列“為官不為”表現(xiàn)前三

當(dāng)問及“您與干部打交道辦事時是否有過‘為官不為’的切身體驗”時，71.7%的受訪者選擇了“經(jīng)常感受到”，26%的受訪者選擇了“偶爾”，僅有2.3%的受訪者選擇了“沒有感受過”?？梢姡盀楣俨粸椤钡摹皯姓爆F(xiàn)象仍具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，官場舊秩序的陋習(xí)依然存在。

在“什么樣的干部行為稱得上‘為官不為’”的調(diào)查中，“推卸責(zé)任，善于‘打太極’”、“欺上瞞下，遇事‘和稀泥’”、“求穩(wěn)怕亂，忙于‘做樣子’”位列前三。在現(xiàn)實生活中，不少公眾都遇到過這幾類干部。一些掌握行政審批權(quán)的職能部門的干部，借嚴(yán)格執(zhí)行“八項規(guī)定”之名，禮不敢收、飯不敢吃，但該做的事也不認(rèn)真做，對職責(zé)范圍內(nèi)之事推諉扯皮，變著法子找借口繞道走、“打太極”，門好進(jìn)了、臉好看了，但事仍然難辦成。此前曾有媒體報道某基層單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委一年內(nèi)查辦案件的數(shù)量為零，對腐敗現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼，欺上瞞下“和稀泥”，絞盡腦汁不辦事、少辦事。也有的干部習(xí)慣“一張報紙一包煙，悠哉游哉過一天”，習(xí)慣聽匯報、走過場，不愛下基層，忙于“做樣子”，僅在一些表面工作上下力氣，領(lǐng)導(dǎo)看得到的就為，領(lǐng)導(dǎo)看不到的則不為。這些都是干部不愿擔(dān)當(dāng)、不敢作為的典型表現(xiàn)，長此以往既有損干群關(guān)系，也將為改革發(fā)展帶來無窮后患。

五成以上受訪者認(rèn)為“不敢為”是造成當(dāng)前干部“為官不為”的真正原因

公眾與干部群體認(rèn)知高度一致，進(jìn)一步細(xì)究原因復(fù)雜

在“您認(rèn)為哪個是造成當(dāng)前‘為官不為’的真正原因”的公眾調(diào)查中，51.8%的受訪者選擇了“由于自身不干凈、怕觸碰利益、怕得罪人等，膽小怕事‘不敢為’”；而在針對干部的問卷調(diào)查中，過半受訪者也選擇了此選項，對于“為官不為”的真實原因，公眾與干部群體認(rèn)知高度一致。然而進(jìn)一步細(xì)究“不敢為”的原因時，我們在調(diào)查采訪中發(fā)現(xiàn)，公眾普遍認(rèn)為是由于官員自身不干凈而不敢為。這也在一定程度上反映出在受訪者心中，當(dāng)前的政策形勢與反腐力度對官員的震懾作用較大。有受訪者表示，一些“屁股”不干凈的官員，覺得只要干事就會出風(fēng)頭，就會引起媒體的關(guān)注和公眾的監(jiān)督，長此以往，華麗的政績“皮袍”下的“虱子”總會露出來。在某種意義上講，“為官不為”成了“不干凈”官員的一道護(hù)身符。指望他們干事創(chuàng)業(yè)、為人民服務(wù)，不亞于問道于盲。

而干部在闡述“不敢為”的原因時，認(rèn)為因素較為復(fù)雜。一位匿名為“象山居”的干部表示，很多干部之所以“不作為”，主要是“不敢干”。這可能基于三個方面的原因：一是受社會氛圍的影響?，F(xiàn)在的干部處在一個更大的“風(fēng)口”。如果說以前群眾有“仇官、仇富”的心理，現(xiàn)在的腐敗案件數(shù)量更多、涉案金額更大，更加放大了群眾的“仇官”心態(tài)。特別是在“互聯(lián)網(wǎng)”時代，有些工作在公眾的“放大鏡”下，一經(jīng)媒體輪番炒作，往往呈現(xiàn)“一邊倒”現(xiàn)象，常使干部有口難辯。在這種社會氛圍下，有的干部如驚弓之鳥，擔(dān)心引火燒身，“寧愿少干事不干事，保證不出事”。二是受個人心態(tài)的影響?，F(xiàn)在的作風(fēng)建設(shè)其實就是一種糾錯，糾正那些大家習(xí)以為常、但實質(zhì)上錯誤的東西。對這個糾錯期，干部有一個適應(yīng)的過程。有的干部適應(yīng)快些，有的干部適應(yīng)慢些。不適應(yīng)這個變化，就會出現(xiàn)“狗咬刺猬——無法下口”的問題，就會等待、觀望、不動手。三是受體制機制的影響。如重大決策終身責(zé)任追究機制，雖然解決了少數(shù)“三拍”干部的“濫作為”，但也把干部的責(zé)任推到了至高點。從領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生命周期看，基層干部處于成長期，對一些重大政策決策，往往無法準(zhǔn)確預(yù)估責(zé)任風(fēng)險。這種情形下，有的干部把“不出事”作為最大原則，不愿意冒風(fēng)險。

選擇“由于感覺規(guī)矩多了不好干事，激勵機制少等，失去好處‘不作為’”、“由于遇到‘天花板’，抱怨‘多干多錯’等，慵懶散漫‘不想為’”以及“由于政治規(guī)矩破而未立，轉(zhuǎn)型調(diào)整不適應(yīng)等，職能缺位‘不會為’”的受訪者占比分別為19.2%、15.7%、10.2%。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分官員為自保而“不愿為”，因為官員作為是需要付出成本的，尤其是對不良問題的改革往往觸及多方利益，感覺規(guī)矩多了不好干事，激勵機制少以及遇到“天花板”等，透露出不作為官員心中的既定立場和利益結(jié)構(gòu)與中央政策取向的不一致，決定了其執(zhí)行政策態(tài)度不積極，從而在行動上表現(xiàn)為消極觀望、有選擇性執(zhí)行或強烈抵觸。有干部表示，“做好沒人知，做不好自己買單，還不如不做”。

選擇“不會為”的受訪者較少，但這種心態(tài)也確實存在?，F(xiàn)在中央釋放的政策信息是“不唯GDP論英雄”、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和全面發(fā)展，這無疑增加了政府施政的難度。實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型并非輕而易舉，需要相當(dāng)長的探索期。在一種新的經(jīng)驗?zāi)Ｊ缴形闯尚偷那闆r下，由于缺乏應(yīng)對和解決新問題的能力和辦法，官員不再熱衷跑馬圈地的項目，表現(xiàn)在行動上即淺嘗輒止或敷衍了事。這種“不作為”可以看作是一時“不知如何作為”的反映。

在對基層干部的采訪中，我們發(fā)現(xiàn)他們對“為官不為”也有一些苦衷和困惑，如基層干部工資水平滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，付出與收入不成正比；基層干部權(quán)責(zé)不對等；缺乏必要的容錯機制——改革是有風(fēng)險的，“摸著石頭過河”，有可能“摸”對也有可能“摸”錯，失敗了就會被“一棍子打死”等等。

七成以上受訪者認(rèn)為基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”

“為官不為”現(xiàn)象更多地發(fā)生在“縣級部門”（47.1%），其次是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門”（23.5%）

在官員懶政、怠政不斷被爆出“新花樣”和持續(xù)受到關(guān)注的背景下，究竟“為官不為”現(xiàn)象在我國哪一個行政層級較為嚴(yán)重？明確這一點，有利于相關(guān)部門更為準(zhǔn)確、更加有針對性地開出“藥方”。調(diào)查顯示，據(jù)受訪者的觀察和了解，“為官不為”現(xiàn)象更多地發(fā)生在“縣級部門”（47.1%）；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門”排在第二位（ 23.5%）；選擇“地市級部門”的受訪者占比為22.0%；相比之下，僅有7.4%的受訪者選擇了“省級部門”。由此可見，七成以上的受訪者認(rèn)為 “為官不為”在縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層干部身上表現(xiàn)得尤為突出。

值得注意的是，我們對基層干部的調(diào)查采訪也反映出相似的結(jié)果。有受訪者認(rèn)為，單從數(shù)量上或概率論的角度來說，越到基層，“不作為”的現(xiàn)象相對越多，基層群眾反響也就越大。另有不愿意透露姓名的基層干部稱，從政權(quán)層級來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“不作為”的現(xiàn)象較多。其工作條件差、工資待遇低、任務(wù)壓力大，同時還存在權(quán)責(zé)不對等的問題。從干部職級來看，縣處級副職及以下的干部群體，肩上責(zé)任不重、自我要求不高、擔(dān)當(dāng)意識不強，其職業(yè)自豪感較差。

李克強在批評庸政懶政時，曾專門提到中央的政策到了基層可以被一個處長卡掉。中央改革能否落地、政策措施能否到位，與基層干部的擔(dān)當(dāng)與作為密切相關(guān)。然而，當(dāng)前一些地方基層干部群體中出現(xiàn)的“不作為”現(xiàn)象已經(jīng)給中央政令的落實造成影響，出現(xiàn)了“最后一公里”難題，基層干部群體中存在的“為官不為”現(xiàn)象亟待引起重視。

近八成受訪者認(rèn)為40-59歲最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象

選擇30-39歲和20-29歲年齡段的受訪者僅占8.7%和1.5%

一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于受到年齡限制，認(rèn)為自己在職務(wù)上沒有晉升的空間，從而不思進(jìn)取，行動懈怠，滿足于當(dāng)“混事官”。具體而言，這類官員主要以“天花板”干部和退居“二線”的干部為主。人民論壇問卷調(diào)查中心的一項調(diào)查顯示， 70%的受訪者認(rèn)為45-55歲的干部最容易遭遇“天花板”現(xiàn)象。在“‘天花板’官員最大的危害”這一調(diào)查中，得票最高的為“混日子，得過且過，帶壞官場風(fēng)氣”，這也與“為官不為”的官員群體表現(xiàn)不謀而合。

一些升遷無望的官員，會出現(xiàn)自暴自棄、自由散漫，甚至抓緊機會貪污腐敗等心態(tài)。一些年齡較大的干部游離于組織管理之外，沒有開拓能力而坐等論資排輩，思想懈怠，政治上不思進(jìn)取，更容易混日子；有的擺老資格，對領(lǐng)導(dǎo)交辦的各項任務(wù)不理不睬，沒有起到表率作用，一定程度上也影響了年輕同志的工作積極性。有受訪干部表示，一般來說，40-59歲的基層官員群體中有很大一部分覺得自己不會再被重用了，工作上也不會那么竭盡心力了。在這種心態(tài)下，便出現(xiàn)了“慢慢熬”的思想苗頭。他們從以前的勤奮敬業(yè)、廉潔奉公轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笙順?、碌碌無為，逐漸步入不想干事的“不作為”行列。

受訪者認(rèn)為加強監(jiān)督問責(zé)等制度建設(shè)比思想教育更有效

由于不作為問題的隱蔽性較強，且難以找到證據(jù)，因此治理起來就更加困難，卻又刻不容緩。本次調(diào)查中，82.2%的受訪者認(rèn)為“加強督查問責(zé)，督促‘為官善為’”、“加強制度建設(shè)，約束‘為官作為’”、“完善考核體系，規(guī)范‘為官奮為’”是治理“為官不為”更有效的方法，選擇“加強思想教育，引導(dǎo)‘為官有為’”的占比為13.9%。

要使干部為官有為，重點還是要讓“敢擔(dān)當(dāng)”的作風(fēng)回歸本位，這就需要治標(biāo)與治本等多方面的制度保障。要注意抓早抓小抓苗頭，對“為官不為”的“小毛病”，要防微杜漸，督促干部多干事、干成事。同時加大問責(zé)力度，倒逼干部廉潔從政、奮發(fā)有為。在對基層干部的采訪中，也有多數(shù)受訪者提到了完善獎懲機制。對一心為公敢于干事的，即使出現(xiàn)失誤也要給予適當(dāng)包容，使他們卸下包袱、輕裝上陣；選拔重用作風(fēng)實、力度大、成效好的干部，同時及時問責(zé)不作為、慢作為、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?，加大懲治力度，形成正確導(dǎo)向；制定能調(diào)動各層次、各年齡段干部積極性的措施，使廣大公務(wù)員都有奔頭，從上到下推動全面深化改革進(jìn)程。對此，有專家指出，從長遠(yuǎn)來看，還是要改革我國的公務(wù)員人事管理制度，包括干部選拔任用制度、公務(wù)員職業(yè)化發(fā)展制度、薪酬福利制度等。

（執(zhí)筆：人民論壇記者 王卓怡 常妍 制圖：孟憲強）

責(zé)編/王慧 杜鳳嬌 美編/李祥峰