劉麗

【摘要】居住證制度有效解決了我國(guó)人口流動(dòng)難題，同時(shí)為保障流動(dòng)人口福利和權(quán)利提供依據(jù)。但是，由于居住證制度在我國(guó)仍處于初級(jí)階段，這就使得其在基本公共服務(wù)均等化方面仍然存在一些局限。文章將以居住證制度的相關(guān)內(nèi)容為基礎(chǔ)，來(lái)揭示居住證面臨的問(wèn)題，同時(shí)探索相應(yīng)的解決措施，以此來(lái)為我國(guó)的居住證制度發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】居住證 民生問(wèn)題 制度發(fā)展 完善措施

【中圖分類號(hào)】F292 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化改革進(jìn)程的不斷加快，城市與農(nóng)村之間、西部與東部之間、國(guó)內(nèi)與國(guó)外之間流動(dòng)的人口數(shù)量在不斷擴(kuò)大。據(jù)第六次人口普查顯示，我國(guó)流動(dòng)人口在2010年的流動(dòng)數(shù)量為2.2億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?6%①，其中主要有三大流動(dòng)趨勢(shì)：第一，流動(dòng)人口總量增加;第二，新生代農(nóng)民工成為流動(dòng)人口的主體;第三，家庭式流動(dòng)和長(zhǎng)期居住趨勢(shì)越來(lái)越明顯。為了保障城市人民的生活和外來(lái)人口的福利，我國(guó)從最開(kāi)始的禁止人口流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)如今的頒發(fā)居住證來(lái)承認(rèn)人口流動(dòng)，這一轉(zhuǎn)變，不僅標(biāo)志著我國(guó)政策在不斷完善，同時(shí)也象征著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)正在飛速發(fā)展。但是，縱觀各省市的居住證制度，公共服務(wù)和規(guī)章制度仍然存在一些不足，管理者對(duì)于居住證制度的未來(lái)發(fā)展也缺乏思考。因此，在本文中，筆者將對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。

居住證概述

居住證的含義和特征。居住證這一詞匯是中國(guó)土生土長(zhǎng)的概念，它主要是借鑒西方的“綠卡”制度而創(chuàng)立的一種關(guān)于規(guī)范城市流動(dòng)人口和移民的制度，并最終將成為中國(guó)的“綠卡”制度②。居住證制度有效解決了我國(guó)人口流動(dòng)難題，同時(shí)為保障流動(dòng)人口福利和權(quán)利提供依據(jù)。其特征有以下幾個(gè)方面：

人口全覆蓋。居住證制度的適用對(duì)象為某一行政區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)人口，這些流動(dòng)人口主要指的是非本轄區(qū)戶籍的流動(dòng)人口。各地區(qū)居住證制度對(duì)流動(dòng)人口的定義和居住證的使用范圍都做出了明確的規(guī)定，這些規(guī)定主要包括兩個(gè)方面，即對(duì)居住地的規(guī)定和對(duì)戶籍的規(guī)定。

功能多樣化。這一點(diǎn)主要指兩方面的功能：一是服務(wù)功能，二是管理功能。一般情況下，流動(dòng)人口可憑借居住證享有與當(dāng)?shù)厝丝谕瑯拥木蜆I(yè)、保險(xiǎn)、生育、教育、衛(wèi)生防疫等相關(guān)待遇;此外，各地可通過(guò)居住證制度及時(shí)了解當(dāng)?shù)厝丝诰幼　⒘魅牒土鞒銮闆r，為政府決策和管理提供方便。

管理屬地化。我國(guó)各地居住證制度需要遵循以下幾點(diǎn)原則：政府主導(dǎo)、公安負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、屬地管理。也就是說(shuō)，居住證的辦理和發(fā)放任務(wù)歸社區(qū)負(fù)責(zé)，而居住證的管理和審核則歸公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，除此之外，各勞動(dòng)、衛(wèi)生、工商、計(jì)生等部門分別擔(dān)負(fù)相應(yīng)的職責(zé)，以此來(lái)保證居住證的日常管理。

手段信息化。各地居住證制度都采取計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的管理方式，將整個(gè)部門的人口信息資源統(tǒng)一到一起進(jìn)行管理，并建立居住證信息管理系統(tǒng)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的綜合管理和動(dòng)態(tài)管理。

待遇差別化。居住證分為臨時(shí)居住證、長(zhǎng)期居住證和人才居住證三種。根據(jù)居住證種類的不同，所享有的社會(huì)福利也不盡相同。

居住證發(fā)展歷程。中共中央十六屆二中全會(huì)第一次提出戶籍改革方案③，居住證自此誕生，并逐漸取代暫住證成為中國(guó)戶籍管理的一項(xiàng)基本制度。從居住證發(fā)展至今的情況來(lái)看，大致分為兩個(gè)階段：

第一階段（1999～2006年），這一階段為試點(diǎn)探索階段。北京市率先提出“人才居住證”概念，并在全國(guó)范圍內(nèi)率先提出居住證制度，此后，上海、廣州、深圳等城市紛紛效仿。這些率先提出居住證制度的城市為我國(guó)后續(xù)的戶籍改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

第二階段（2007年～至今），這一階段為真正確立推行階段。2007年，中共中央明確提出了實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度，2010年，國(guó)務(wù)院又再一次提出加快中小城市戶籍改革的政策，至此，長(zhǎng)春、重慶、湖南、成都、蘇州、大連等城市陸續(xù)出臺(tái)了居住證制度，居住證制度在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛鋪開(kāi)。

居住證制度規(guī)范形式。目前，我國(guó)還沒(méi)有制定出專門性的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范居住證的管理方式，因此，有關(guān)居住證的問(wèn)題都是以地方性規(guī)范為主，并按照立法形式的不同分成不同的形式，現(xiàn)存的居住證規(guī)范形式主要有兩種：第一，由地方性人大對(duì)居住證進(jìn)行地方性確認(rèn)，如廣州、浙江等地;第二，由地方性政府對(duì)居住證予以確認(rèn)，這也是當(dāng)今居住證確認(rèn)的主要方式，如成都、上海等地。

我國(guó)居住證的主要內(nèi)容

基本原則。權(quán)益保障原則。保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益是居住證制度的宗旨④，在設(shè)定居住證制度時(shí)，政府需要明確流動(dòng)人口的各項(xiàng)合法權(quán)益，并為解決流動(dòng)人口合法權(quán)益問(wèn)題提供依據(jù)。分類管理原則。各地為了掌握人口流動(dòng)的狀況、時(shí)間和技術(shù)技能等情況，將居住證分類進(jìn)行管理，例如，上海將居住證分為人才居住證和普通居住證兩種，而浙江嘉興則將居住證分為臨時(shí)居住證、普通居住證和技術(shù)員工居住證三種，此外，一些地區(qū)還根據(jù)不同的居住證類別來(lái)設(shè)置不同的權(quán)限。地域差異原則。我國(guó)目前尚未出臺(tái)統(tǒng)一的居住證管理規(guī)范，因此，各地區(qū)都根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)對(duì)居住證進(jìn)行差異化管理。

適用對(duì)象。居住證的適用對(duì)象主要指的是該地區(qū)的流動(dòng)人口，這些流動(dòng)人口具備的特征是：不具有本地區(qū)的戶籍;長(zhǎng)期居住在本地區(qū)。

適用條件。居住證申請(qǐng)是具有一定條件的，也就是說(shuō)，只有符合一定條件的流動(dòng)人口才能夠申請(qǐng)辦理居住證，例如，許多城市規(guī)定，只有當(dāng)流動(dòng)人口在一個(gè)城市居住一定時(shí)間之后，才能夠申請(qǐng)居住證。此外，還需要提供相關(guān)的學(xué)歷、職業(yè)技能、納稅、居住情況等信息，這些因素都是衡量一個(gè)人能力的重要因素，因此能夠作為一個(gè)人在城市立足的重要條件。

相關(guān)權(quán)利。推行居住證制度的目標(biāo)就是為了保障流動(dòng)人口的合法待遇和福利，因此，持證人在生育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等方面都享有一定的權(quán)利。居住證的福利制度具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

基礎(chǔ)性。居住證所規(guī)定的福利都是流動(dòng)人口的基本權(quán)利，如受教育權(quán)、就醫(yī)權(quán)等。原則性。居住證制度需要對(duì)流動(dòng)人口待遇及流動(dòng)人口待遇的實(shí)現(xiàn)作出相應(yīng)的原則規(guī)定，這是居住證保障流動(dòng)人口利益的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。差異性。不同地區(qū)的居住證存在差異性，同一地區(qū)的不同居住證之間也存在差異性，例如，持有人才居住證的流動(dòng)人口往往享有與本市居民大致同等的福利，而持有普通居住證的流動(dòng)人口則享有相對(duì)來(lái)說(shuō)較弱的福利?？蓴U(kuò)展性。居住證在規(guī)定流動(dòng)人口福利的同時(shí)，也可根據(jù)具體情況擴(kuò)展流動(dòng)人口的其他權(quán)益。

法律責(zé)任。為了保障居住證制度能夠順利實(shí)施，各地區(qū)都相應(yīng)出臺(tái)了專門性的法律法規(guī)作為居住證制度的根本保障。從各地的法律法規(guī)來(lái)看，大部分城市都規(guī)定了相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，當(dāng)流動(dòng)人口觸犯法律法規(guī)時(shí)，相關(guān)部門會(huì)依法追究其行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

我國(guó)居住證制度的現(xiàn)狀

在居住證實(shí)施前期，我國(guó)主要是以引進(jìn)人才為目的而頒布的“人才工作證”制度，當(dāng)時(shí)申請(qǐng)的條件為：申請(qǐng)者必須具有高學(xué)歷，并且還需具備能夠在城市內(nèi)保障生存的基本技能⑤。為了吸引高學(xué)歷人才，各個(gè)城市人才居住證的福利待遇都比較高，基本上與本市居民福利相同，只是在轉(zhuǎn)為常住戶口方面比較難，如北京、福建等省市就采取“人才居住證”制度。但是，上海在設(shè)定居住證制度時(shí)，將“引進(jìn)人才”調(diào)整成流動(dòng)人口，這就取消了對(duì)于人才的限制，此外，上海市還規(guī)定：凡是住滿一定年限的流動(dòng)人口都可轉(zhuǎn)為常住人口。這就將居住證的管理轉(zhuǎn)移到服務(wù)方面，大大促進(jìn)了居住證的改革。雖然各省市對(duì)轉(zhuǎn)戶的規(guī)定各不相同，但是其規(guī)定的福利待遇大體相同，基本上都涉及了教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等基本服務(wù)項(xiàng)目。此外，部分省市還根據(jù)流動(dòng)人口的居住時(shí)間長(zhǎng)短將居住證劃分為短期居住證、長(zhǎng)期居住證等，這些都是對(duì)于居住證制度的革新。

各省市居住證概況。目前，我國(guó)大陸地區(qū)已經(jīng)有20多個(gè)城市實(shí)施了普通居住證制度，對(duì)于像北京、天津這樣的城市來(lái)講，則實(shí)施的是人才居住證制度，此外，還有一些城市的居住證制度正在研究階段。根據(jù)已存在的居住證制度城市來(lái)看，大體存在以下幾個(gè)共同點(diǎn)：一是基本上都分為一般居住證和臨時(shí)居住證;二是主要傾向于對(duì)地方發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人才;三是增加了一些固定住所、固定職業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)的期限條件;四是居住證的“含金量”與居住證所涵蓋的社會(huì)福利相等;五是出臺(tái)了相應(yīng)的落戶規(guī)定。

各地區(qū)居住證所附加的公共服務(wù)。從各省市出臺(tái)的居住證制度來(lái)看，其賦予了流動(dòng)人口更多的社會(huì)福利，主要包括生育、醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、就業(yè)等內(nèi)容，這些福利都是一個(gè)公民的基本社會(huì)福利。除此之外，大部分城市還提供了證照辦理、交通優(yōu)惠等便民措施，甚至，一些城市還提供相應(yīng)的法律援助。由此可見(jiàn)，各地區(qū)的居住證制度都以保障流動(dòng)人口的基本權(quán)益為宗旨，并為流動(dòng)人口提供更多的基礎(chǔ)性公共服務(wù)。

居住證面臨的問(wèn)題

居住證制度的實(shí)施雖然為流動(dòng)人口帶來(lái)了巨大的福利，但是，居住證制度是在二元結(jié)構(gòu)背景下實(shí)施的，且中央和地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)等方面分配不均衡，基層政府的權(quán)利分配也不夠?qū)ΨQ⑥，這就導(dǎo)致公共用品的財(cái)力提供明顯不足。因此，當(dāng)今的居住證制度還存在一定的缺陷。例如，北京的居住證制度明確規(guī)定：非本市戶籍的流動(dòng)人口子女不可在北京高考。這一規(guī)定曾引起北漂一族的強(qiáng)烈不滿。上海的轉(zhuǎn)移戶口條件也曾因?yàn)闂l件苛刻而導(dǎo)致叫好不叫座。此外，由于我國(guó)尚未頒發(fā)統(tǒng)一的居住證相關(guān)法規(guī)，這就導(dǎo)致居住證因各地分別實(shí)施而造成了人口流動(dòng)障礙，這樣做的結(jié)果將不利于全國(guó)的人才合理流動(dòng)，從而不利于居住證的長(zhǎng)期發(fā)展。因此，居住證要想發(fā)揮出其工作效益，就要想盡辦法解決上述問(wèn)題。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)居住證的可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門一定要對(duì)居住證制度中存在的成本問(wèn)題、標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、法律問(wèn)題和技術(shù)問(wèn)題等進(jìn)行細(xì)致分析，并通過(guò)創(chuàng)新化發(fā)展思路來(lái)探討相應(yīng)問(wèn)題的解決方式。

居住證制度的完善和發(fā)展

因地制宜、階梯性實(shí)施。居住證制度不僅僅是處理流動(dòng)人口的制度，它也是政府關(guān)注民生的體現(xiàn)，同時(shí)也是城鎮(zhèn)化發(fā)展、戶籍改革的題中之意，因此，居住證制度的發(fā)展完善一定要采取創(chuàng)新思維來(lái)實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，地區(qū)與地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差甚大，對(duì)流動(dòng)人口的要求也各不相同，所以各省市在創(chuàng)新居住證制度時(shí)，一定要根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)狀況來(lái)進(jìn)行改革，做到因地制宜的創(chuàng)新發(fā)展。

設(shè)立時(shí)間門檻、循序漸進(jìn)。在我國(guó)現(xiàn)階段，城市戶籍制度仍然是控制人口發(fā)展的主要措施，因此，不必完全放開(kāi)戶籍制度。此外，雖然戶籍制度能夠保障社會(huì)人口的福利，但是其本身并不能徹底解決流動(dòng)人口問(wèn)題，因此各地區(qū)仍然需要居住證制度作為輔助措施。由于人才對(duì)于城市的貢獻(xiàn)是與其所在的時(shí)間相輔相成的，因此，各地區(qū)在設(shè)定居住證制度時(shí)可以根據(jù)時(shí)間設(shè)立“門檻”，這樣就可以為流動(dòng)人口提供相應(yīng)的合理申請(qǐng)途徑。此外，設(shè)立時(shí)間門檻還可以完善外來(lái)人口登記制度，是外來(lái)人口申請(qǐng)居住證的有利依據(jù)。

順應(yīng)城市化進(jìn)程。我國(guó)目前仍處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，故而戶籍制度仍然發(fā)揮著它的功效。在此階段，居住證制度的提出不僅可以為城市發(fā)展增添動(dòng)力，同時(shí)還可以為流動(dòng)人口提供必要的福利，并最終促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)發(fā)展。因此，戶籍改革制度應(yīng)與城市化進(jìn)程相一致，只有這樣，才能夠保存戶籍制度的功能，并為城市的發(fā)展增加穩(wěn)定性。

權(quán)利義務(wù)對(duì)等。在當(dāng)今城市的承受能力尚不充足的情況下，居住證制度的實(shí)施應(yīng)該遵循“權(quán)利與義務(wù)”對(duì)等的原則，也就是根據(jù)流動(dòng)人口對(duì)城市貢獻(xiàn)的大小來(lái)劃分福利權(quán)限，這樣能夠有助于推動(dòng)人才合理流動(dòng)，同時(shí)能夠幫助建立戶籍制度框架。權(quán)利是一個(gè)人生活在城市所享有的福利待遇，主要有教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、居留權(quán)、保險(xiǎn)權(quán)等，而義務(wù)則是一個(gè)人所能夠做出的貢獻(xiàn)，其包括維護(hù)社會(huì)安全、遵守城市規(guī)章制度等。

減少戶口的含金量，以便消減阻力。戶籍制度的改革實(shí)際上就是其逐漸被市場(chǎng)化的過(guò)程，也就是說(shuō)，戶籍的“含金量”越小，其社會(huì)化程度就越高，戶籍改革也就越容易。因此，縮小戶口的含金量才是戶籍改革的中心。我國(guó)的戶籍制度改革應(yīng)該逐漸消除戶口的福利含義，并逐漸將戶口的差異性福利取消，使多數(shù)的福利交給市場(chǎng)處理。同時(shí)應(yīng)真正做到，將人們所享受的福利與人們的勞動(dòng)和付出相聯(lián)系，而不是與戶籍身份相聯(lián)系。

采取競(jìng)爭(zhēng)手段推進(jìn)公共服務(wù)。政府之間應(yīng)該采取競(jìng)爭(zhēng)的手段來(lái)吸引人才進(jìn)入，同時(shí)以此來(lái)為流動(dòng)人口提供所需的社會(huì)公共服務(wù)，并促進(jìn)政府積極實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利目標(biāo)。在未來(lái)的社會(huì)當(dāng)中，各地區(qū)居住證的含金量和所提供的社會(huì)福利含量將是人才選擇城市的首要因素，因此，中央應(yīng)該適當(dāng)放寬政策，賦予地方相應(yīng)的權(quán)利，使地方能夠根據(jù)自身的狀況來(lái)提升居住證制度的相應(yīng)福利，以此來(lái)作為留住人才的依據(jù)。

創(chuàng)新配套制度。居住證制度是我國(guó)國(guó)家制度的一個(gè)部分，因此，它與我國(guó)其他各項(xiàng)制度都存在著密切的聯(lián)系，它的順利實(shí)施不僅能夠促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展，同時(shí)還可以促進(jìn)相關(guān)制度的革新。一個(gè)國(guó)家的人口流動(dòng)有許多因素，因此，國(guó)家在設(shè)定居住證制度時(shí)，一定要從宏觀角度對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，并從大局著手引導(dǎo)人口的流動(dòng)。此外，為了避免人口流動(dòng)為城市帶來(lái)資源壓力，政府還應(yīng)該根據(jù)自身的情況設(shè)置相應(yīng)的配套制度，以此來(lái)保證城市、人口、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

居住證制度在我國(guó)仍然處于初始階段，因此至今尚未發(fā)展完善，但是，國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明，它是解決城市人口流動(dòng)問(wèn)題的必然選擇，也是戶籍制度改革的必要組成部分。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，居住證制度改革一定要注意權(quán)衡各方利益，并以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理制度為目標(biāo)，因地制宜、循序漸進(jìn)地進(jìn)行居住證制度的改革，以此來(lái)推動(dòng)城市不斷向前發(fā)展。

（作者單位：南京政治學(xué)院上海校區(qū)部隊(duì)政治工作系）

【注釋】

①劉同輝，丁振文，毛大立等：“上海市居住證積分指標(biāo)體系研究”，《社會(huì)科學(xué)》，2014年第10期。

②劉志軍，華驍?shù)龋骸熬幼∽C制度的現(xiàn)狀與前瞻”，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2012年第32期。

③李麗梅，陳映芳等：“中國(guó)城市戶口和居住證制度下的公民身份等級(jí)分層”，《南京社會(huì)科學(xué)》，2015年第2期。

④張獻(xiàn)：“居住證功能分析—兼論湖南居住證的實(shí)施”，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期。

⑤李穎紅：“論居住證制度的確立及完善—以《安徽省流動(dòng)人口居住登記辦法》為依托”，《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第6期。

⑥康嵐：“新‘土客’關(guān)系中的外群印象與差異化接納—兼談完善居住證積分制的民意基礎(chǔ)”，《城市發(fā)展研究》，2015年第22期。

責(zé)編/張蕾