李學(xué)軍

【摘要】作為國(guó)家“守夜人”角色的政府在社會(huì)發(fā)展中的職能作用應(yīng)該怎樣發(fā)揮，發(fā)揮到什么程度，一直是一個(gè)世界性的課題。隨著中國(guó)改革的不斷深入，國(guó)家已深刻認(rèn)識(shí)到政府職能轉(zhuǎn)變的必要性與緊迫性，并通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)促進(jìn)這一轉(zhuǎn)變的進(jìn)行。文章在分析簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)行政公職人員要求的基礎(chǔ)上，提出了在這一背景下角色變遷與倫理建設(shè)的內(nèi)涵及策略。

【關(guān)鍵詞】簡(jiǎn)政放權(quán) 行政公職人員 角色變遷 倫理建設(shè)

【中圖分類號(hào)】D63 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“角色”是現(xiàn)代社會(huì)普遍的現(xiàn)象①，一個(gè)相對(duì)固定了的社會(huì)角色不僅要擁有社會(huì)公認(rèn)的符合普通標(biāo)準(zhǔn)的倫理道德，還要擁有與其角色相對(duì)應(yīng)的特殊倫理道德，如果說(shuō)普通倫理道德是以“正確”與“善美”作為判別的底線，那么角色倫理道德還必須包含與其職業(yè)相關(guān)的“原則”與“責(zé)任”，并以堅(jiān)持原則和內(nèi)化責(zé)任作為自己的職業(yè)追求，塑造自己的角色形象，升華自己的角色品質(zhì)。作為現(xiàn)代社會(huì)的行政公職人員，其角色倫理與社會(huì)政體所設(shè)定的位置及義務(wù)有關(guān);作為中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的行政公職人員，其角色倫理自然要符合國(guó)家的法制要求及政府職能要求，要符合人民的利益要求及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，更要在符合簡(jiǎn)政放權(quán)的新形勢(shì)下，自身角色轉(zhuǎn)變所促使的新的倫理道德要求。作為我國(guó)改革新時(shí)期的行政公職人員，如何在角色轉(zhuǎn)型中認(rèn)識(shí)并建設(shè)符合時(shí)代要求的職業(yè)倫理道德，對(duì)國(guó)家建設(shè)、社會(huì)發(fā)展及個(gè)體理想追求均具有十分重要的意義。

簡(jiǎn)政放權(quán)及其對(duì)行政公職人員的要求

隨著中國(guó)改革的不斷深入，國(guó)家已深刻認(rèn)識(shí)到政府職能轉(zhuǎn)變的必要性與緊迫性，并通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)促進(jìn)這一轉(zhuǎn)變的進(jìn)行。同時(shí)，它也將影響到全社會(huì)的方方面面，其中必然包括行政公職人員的角色轉(zhuǎn)變及倫理重構(gòu)。

簡(jiǎn)政放權(quán)的內(nèi)涵。簡(jiǎn)政放權(quán)就是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)及人員、下放權(quán)力于社會(huì)和市場(chǎng)②，是針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府職能內(nèi)容過(guò)于龐雜、范圍太過(guò)寬泛、權(quán)利過(guò)度集中、管制方式簡(jiǎn)單、效率普遍不高等狀態(tài)的改革，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)這一改革過(guò)程可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和工作機(jī)制的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府、從管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變③。簡(jiǎn)政放權(quán)是改革的目的，也是改革的手段，只有簡(jiǎn)政放權(quán)，政府管理效能才能走向精簡(jiǎn)化、高效化、分權(quán)化、市場(chǎng)化、服務(wù)化和國(guó)際化;而要打造一支精干政府的行政隊(duì)伍，就必須革除政府機(jī)構(gòu)臃腫、行政人員冗余以及行政效率低下的弊端，只有進(jìn)行簡(jiǎn)政與放權(quán)，才能打造社會(huì)需要、人民滿意的“精干政府”。

簡(jiǎn)政放權(quán)的意義。簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)于行政改革來(lái)說(shuō)，其結(jié)果就是形成一個(gè)“精干政府”。簡(jiǎn)政放權(quán)的根本目標(biāo)也正在于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，以降低政府運(yùn)作的成本，提高政府行政效率，科學(xué)發(fā)揮政府職能，理順各種作用關(guān)系?！熬烧痹凇熬?jiǎn)”政府的同時(shí)，必然是對(duì)社會(huì)的“充實(shí)”，即形成“大社會(huì)、小政府”的現(xiàn)代化國(guó)家管理機(jī)制?！靶≌辈⒉槐硎菊芰Φ慕档?，結(jié)果恰恰是相反的。首先，政府職能定位更加科學(xué)。政府簡(jiǎn)政放權(quán)后的職能轉(zhuǎn)變點(diǎn)就在于通過(guò)行政制度安排與服務(wù)來(lái)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的作用，而不是控制市場(chǎng)和承包社會(huì)。政府的管制少了，市場(chǎng)機(jī)制及社會(huì)能動(dòng)力量就大了。其次，行政方式更加廉潔高效。行政方式的高效不僅在于避免了審批程序的繁瑣，更在于市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)力量的作用發(fā)揮，而且政府插手的事務(wù)少了，權(quán)力與職務(wù)腐敗也就失去了存在的土壤。再次，行政結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。簡(jiǎn)政放權(quán)意味著政府管制事項(xiàng)的減少，將該由市場(chǎng)配置資源的事情放給市場(chǎng)決定，適合社會(huì)組織承接的職能交由社會(huì)組織承擔(dān)，不僅節(jié)約了納稅人的錢，而且還會(huì)形成人民滿意的服務(wù)性政府，意義是非常大的。

簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)行政公職人員的要求。簡(jiǎn)政放權(quán)作為一種改革，需要從兩個(gè)層面著手，一是徹底打破權(quán)力與部門、部門與利益、權(quán)力與個(gè)人、個(gè)人與利益的固有格局;二是市場(chǎng)與社會(huì)對(duì)政府下放權(quán)力的承接與運(yùn)用。兩個(gè)層面的改革所帶來(lái)的必然是對(duì)權(quán)力、責(zé)任及利益格局的調(diào)整與重構(gòu)，并觸動(dòng)一些部門或個(gè)人的利益，尤其是對(duì)政府部門及官員的“繁政”、“攬權(quán)”格局將會(huì)造成極大沖擊。也就是說(shuō)，在市場(chǎng)和社會(huì)為簡(jiǎn)政放權(quán)深感興奮的同時(shí)，許多行政部門及公職人員所感到的卻是不適或失落。但大勢(shì)所趨、時(shí)不待我，歷史的螺旋式上升發(fā)展趨向不可阻擋，作為這次改革中的任何當(dāng)事部門及個(gè)人都必須做好準(zhǔn)備、迎頭趕上，都必須通過(guò)換裝轉(zhuǎn)場(chǎng)進(jìn)入到新的角色之中。正如李克強(qiáng)總理所指出的那樣，“市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事”④。那么政府如何管好它應(yīng)該管的事？這就涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變問(wèn)題，通過(guò)對(duì)政府運(yùn)行機(jī)制的再造來(lái)合理配置責(zé)權(quán)，優(yōu)化管理流程，提高管理效率。而所有這些改變，最終都要落實(shí)在行政公職人員的角色轉(zhuǎn)變上，并以新的倫理道德建設(shè)來(lái)為新的角色演示注入思想與活力。

簡(jiǎn)政放權(quán)背景下行政公職人員的角色變遷

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的“官吏”或“公人”類似于今天的行政公職人員，盡管時(shí)代已完全不同，但當(dāng)代中國(guó)行政公職人員的心理仍會(huì)有一些傳統(tǒng)社會(huì)的意識(shí)遺留，傾向于把行政職位當(dāng)作一種“身份”而非一種“職業(yè)”。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)背景下行政公職人員的角色變遷絕不僅僅是制度的改革，而且是角色意識(shí)的變遷，從一定角度看，角色意識(shí)的變遷似乎更為重要。

專業(yè)角色。與封建社會(huì)的身份制不同，現(xiàn)代社會(huì)的行政管理實(shí)際上已是一種職業(yè)行為⑤。我國(guó)目前所實(shí)行的公務(wù)員制度其實(shí)就是對(duì)行政管理職業(yè)性質(zhì)的認(rèn)同，2005年4月27日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，就是對(duì)行政公職人員職業(yè)化的法律性確定。但是，受制于改革的設(shè)計(jì)與程度安排，這并不等于行政公職人員已經(jīng)完成了自己的角色轉(zhuǎn)變，或者說(shuō)無(wú)論在理論上，還是在實(shí)際上，抑或在心理上，行政公職人員并沒(méi)有真正形成自己特定的職業(yè)角色意識(shí)，也談不上對(duì)這一職業(yè)角色所具有的專業(yè)要求的深刻認(rèn)識(shí)。由于對(duì)行政人員身份的認(rèn)知已成為一種根深蒂固的社會(huì)意識(shí)，官僚主義、官本位意識(shí)、權(quán)力貪腐、行政效率低下等行政痼疾并沒(méi)有消除，公務(wù)員制實(shí)際上并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。而這次改革則不同，由職能轉(zhuǎn)變到權(quán)力下放，由政府簡(jiǎn)政到機(jī)制再造，從根本上拆除了繁政、攬權(quán)、腐敗及低效的基礎(chǔ)，使每個(gè)公職人員都必須進(jìn)入專業(yè)性的職業(yè)崗位，投入到特定的專業(yè)角色中去，并以自己的崗位專業(yè)進(jìn)行對(duì)應(yīng)管理，從而大大提高了管理效率。

公共角色。美國(guó)社會(huì)學(xué)家弗里德曼認(rèn)為，國(guó)家是由公眾個(gè)體所組成的集體，而不是超越公眾之上的東西。既然國(guó)家是由公眾個(gè)體組成，那么國(guó)家就不可能脫離公眾而存在。國(guó)家的管理者—政府，僅是公眾中選出的代表，以公眾的意志去代為行使對(duì)國(guó)家的管理權(quán)。因此從本質(zhì)上說(shuō)，政府只是管理國(guó)家的工具，其職能只是提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，以滿足社會(huì)公共需要⑥。那么，作為政府權(quán)力的具體行使者，行政公職人員所扮演的角色也就是“公共角色”。公共角色重在“公共”二字，這就決定了他們的職業(yè)內(nèi)容是公共的，他們的服務(wù)對(duì)象是公眾，他們的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為公眾所定并要達(dá)到公眾要求，最終實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化。當(dāng)然，他自己也是公眾之一，他所做的工作也完全有益于自己，因?yàn)樗诠娛聵I(yè)上付出了勞動(dòng)，所以公眾也會(huì)通過(guò)納稅給與他應(yīng)得的報(bào)酬。如果公職人員對(duì)手中行政權(quán)力的來(lái)源認(rèn)識(shí)錯(cuò)位（認(rèn)為是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提拔所賜），就會(huì)否定自己的公共角色認(rèn)同，那么濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、不作為或亂作為等不良行為就會(huì)發(fā)生。所以，行政公職人員對(duì)公共角色的認(rèn)同與轉(zhuǎn)變非常關(guān)鍵。

服務(wù)角色。服務(wù)角色是現(xiàn)代社會(huì)行政公職人員的職業(yè)理念與崗位要求，但這種服務(wù)不同于社會(huì)一般性的商業(yè)服務(wù)，它要與公眾角色相融合。從社會(huì)學(xué)的角度講，社會(huì)角色根據(jù)追求目標(biāo)的不同，可劃分為表現(xiàn)性角色和功利性角色，表現(xiàn)性角色應(yīng)以社會(huì)制度為依據(jù)，表現(xiàn)社會(huì)的行為規(guī)范，維持社會(huì)的和諧秩序，張揚(yáng)社會(huì)的價(jià)值觀念與思想道德，并不以追求經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)際利益為目標(biāo)⑦。行政公職人員顯然屬于表現(xiàn)性角色，經(jīng)濟(jì)效益及實(shí)際利益并不是他的職業(yè)性質(zhì)。所以，行政公職人員應(yīng)以公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)履行自己的職務(wù)。首先，要為人民服務(wù)。為人民服務(wù)就是為人民辦事，做人民的公仆。只有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，行政人員才能合理用權(quán)、有效用權(quán)，才能大公無(wú)私，心系百姓，使人民百分之百滿意。其次，要追求公共利益最大化。國(guó)家利益、社會(huì)利益說(shuō)到底，還是公眾利益，而不是某一集團(tuán)或某一個(gè)人的利益。行政公職人員只有基于這一信仰，才能將公眾利益作為最大追求，從而實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化。再次，要堅(jiān)持公正、廉潔、高效的原則。因?yàn)樾姓毴藛T的公眾服務(wù)角色定位準(zhǔn)確，便不會(huì)參入個(gè)體私利，就能以公正、廉潔、高效的態(tài)度做好公眾工作。

制度角色。俗話說(shuō)：“法未授權(quán)不可為”，這句話對(duì)行政公職人員的行為標(biāo)準(zhǔn)非常適用，這也從另一個(gè)角度說(shuō)明了國(guó)家公務(wù)員職業(yè)角色的特殊性，那就是—規(guī)范。行政公職人員的角色屬于規(guī)定性角色，國(guó)家、政府及社會(huì)對(duì)其權(quán)利、義務(wù)和行為都有明確規(guī)定，這就要求公務(wù)員在執(zhí)行國(guó)家公務(wù)時(shí)按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格操作，不能自作主張，也不能自由發(fā)揮，更不能違反制度要求。也就是說(shuō)，行政公職人員必須依法履行公共職責(zé)，必須養(yǎng)成制度化、規(guī)范化的職業(yè)行為習(xí)慣，處處要以制度角色嚴(yán)格要求自己的行為及道德倫理，甚至他本身就是國(guó)家制度的理解者、執(zhí)行者、宣揚(yáng)者及捍衛(wèi)者。行政公職人員之所以要成為制度角色，說(shuō)到底還是與他的公共角色有關(guān)。公眾的要求就是國(guó)家的規(guī)范，公眾的標(biāo)準(zhǔn)就是國(guó)家的制度，越是公眾的，就越是嚴(yán)格的，而國(guó)家公務(wù)人員一方面是為公眾服務(wù)的，另一方面他又代表著公眾，所以才必須成為制度角色，必須在行使公職時(shí)能堅(jiān)持原則，正確處理崗位事務(wù)，并追求盡善盡美。

簡(jiǎn)政放權(quán)背景下行政公職人員的倫理建設(shè)

美國(guó)學(xué)者特里說(shuō)，在目前健全行政體系的實(shí)踐中，人們對(duì)法律建設(shè)、制度建設(shè)及行政管理的方式方法關(guān)注較多，行政人員的角色與倫理則成了盲點(diǎn)⑧ 。因此，在行政公職人員角色變遷的過(guò)程中，更應(yīng)注重對(duì)其角色倫理的塑造與追求。具體有：

以“原則”為標(biāo)準(zhǔn)的道德倫理。以“原則”為標(biāo)準(zhǔn)是指行政公職人員在履行公職時(shí)應(yīng)堅(jiān)持原則、按章辦事。行政公職人員作為制度角色，依照法制規(guī)定履行公職、規(guī)范行為，均是堅(jiān)持原則的一種表現(xiàn)，是一種職業(yè)角色的標(biāo)準(zhǔn)化行為。如果這種標(biāo)準(zhǔn)化行為僅僅是因?yàn)榉山ㄔO(shè)、制度建設(shè)及行政管理的方式方法在起作用，那么這種作用便不會(huì)持久，時(shí)不時(shí)會(huì)在有機(jī)可乘或有利可圖時(shí)將原則丟棄甚至將原則踐踏;如果將堅(jiān)持原則上升為行政公職人員的倫理意識(shí)及倫理原則，那么以原則為標(biāo)準(zhǔn)的公職履行行為就是一種體認(rèn)，是一種行為自覺(jué)，無(wú)論公務(wù)人員處于何種境地，他都要視原則為精神，將堅(jiān)持原則視為應(yīng)然。堅(jiān)持原則是對(duì)官僚主義、官本位思想的告別，是對(duì)“唯領(lǐng)導(dǎo)馬首是瞻”的否定，也是對(duì)傳統(tǒng)官場(chǎng)文化的批判。以“原則”為標(biāo)準(zhǔn)的道德倫理是在提高角色認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)角色制度歸屬感的內(nèi)化與升華。

以“責(zé)任”為根本的道德倫理。責(zé)任心是伴隨角色感而自然存在的一種心理意識(shí)，但問(wèn)題就在于角色感不同，責(zé)任心的質(zhì)地也就不一樣，這是其一。其二，責(zé)任心不僅是外在法律、制度及角色行為要求所帶來(lái)的壓力，而是一種精神意識(shí)使然的內(nèi)在動(dòng)力，并通過(guò)動(dòng)力激發(fā)而形成的自覺(jué)行為。以責(zé)任心為根本的道德倫理建設(shè)就是要達(dá)到這樣兩個(gè)目的：一是通過(guò)職業(yè)角色性質(zhì)轉(zhuǎn)變責(zé)任心，二是通過(guò)職業(yè)角色意識(shí)增強(qiáng)責(zé)任感。通過(guò)職業(yè)角色性質(zhì)轉(zhuǎn)變責(zé)任心非常關(guān)鍵，行政公職人員的職業(yè)角色就是專業(yè)角色、公眾角色、服務(wù)角色與制度角色的總和，這決定了他們的角色性質(zhì)不是權(quán)力地位，而是專業(yè)崗位;不是權(quán)力的化身，而是公眾的代表;不是享受權(quán)力，而是為民服務(wù);不是權(quán)力意志，而是制度至上。行政公職人員只有真正完成了角色轉(zhuǎn)型，才能在思想深處形成角色倫理，并化作行為自覺(jué)。

以“正確”為判斷的道德倫理?，F(xiàn)代化社會(huì)的行政公職人員對(duì)角色的認(rèn)同必須化成行為的規(guī)范，如此才能做好自己的崗位工作，完成自己的角色任務(wù)。行政公職人員行政行為的規(guī)范有賴于他們對(duì)“正確”的判斷力，為此，就必須擁有什么才是“正確”的標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)官場(chǎng)文化中，下屬、官員或一般辦事員的“正確”標(biāo)準(zhǔn)自古以來(lái)就是一種潛規(guī)則：上級(jí)或領(lǐng)導(dǎo)意圖就是標(biāo)準(zhǔn)，只要按照上級(jí)的布置或領(lǐng)導(dǎo)的安排來(lái)辦事，就不會(huì)有錯(cuò);上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)滿意了，自己也就圓滿完成了任務(wù)，還會(huì)得到一定的褒獎(jiǎng)。簡(jiǎn)政放權(quán)背景下的行政行為標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)制定者都完全不同，公職人員的工作如何，行為是否正確，要看老百姓的滿意程度;而且當(dāng)老百姓轉(zhuǎn)而成為標(biāo)準(zhǔn)的制定者時(shí)，作為行政公職人員在為百姓服務(wù)時(shí)就很容易實(shí)現(xiàn)行為與意識(shí)的對(duì)接，其行為規(guī)范的正確標(biāo)準(zhǔn)也就很容易升華為道德倫理。

以“善美”為境界的道德倫理。道德倫理建設(shè)可分為三個(gè)層次：一是作為普通人的基本道德操守，二是作為職業(yè)角色的特定道德操守，三是作為人生境界的高級(jí)道德操守。行政公職人員在簡(jiǎn)政放權(quán)背景下的角色轉(zhuǎn)換使之在達(dá)到前兩點(diǎn)要求的同時(shí)，還應(yīng)追求第三點(diǎn)，以形成以“善美”為至高境界的道德倫理?，F(xiàn)代化社會(huì)的良性運(yùn)行對(duì)政府的要求越來(lái)越趨于服務(wù)性、高水平、形象化三個(gè)維度，服務(wù)是職能轉(zhuǎn)變的方向;高水平是服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo);形象化則有助于公眾在心理情感上的接受。政府形象是所有行政公職人員形象的集成，而公職人員的形象又必須由行政職業(yè)的風(fēng)范及至善至美的道德倫理共同促成。行政公職人員高尚的道德倫理不僅是自我生活的需要，也是百姓們所仿行的表率，必將對(duì)良好社會(huì)氛圍的形成起到不可替代的作用，這也和行政公職人員的公眾角色實(shí)現(xiàn)了非常恰當(dāng)?shù)膶?duì)接。

在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家公務(wù)人員職業(yè)角色的有效變遷，進(jìn)而建設(shè)良好的職業(yè)道德倫理，制度的改革與監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施便是外部力量，是必須的條件保障;只有切實(shí)推進(jìn)制度改革，才能從根本上轉(zhuǎn)變行政公職人員的角色意識(shí)與職業(yè)倫理，使政府成為一個(gè)精干、節(jié)約、廉潔、高效、令公眾滿意的政府。反之，通過(guò)對(duì)行政公職人員的角色教育及職業(yè)倫理建設(shè)，又可以助推這項(xiàng)改革的進(jìn)程，使政府功能在市場(chǎng)化及國(guó)際化發(fā)展中更強(qiáng)大、更先進(jìn)也更現(xiàn)代。

（作者單位：重慶警察學(xué)院）

【注釋】

①李萍：“論公職人員的角色與道德義務(wù)”，《學(xué)習(xí)與探索》，2008年第3期。

②于新東：“簡(jiǎn)政放權(quán)是深化改革的總開關(guān)”，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2013年第10期。

②④“簡(jiǎn)政放權(quán)核心目標(biāo)是打造精干政府”，光明網(wǎng)，2014年10月9日。

⑤⑦⑧ 孫政：“公務(wù)員職業(yè)角色定位與行政倫理建設(shè)”，《遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第5期。

⑥劉笑菊：“公共行政視域中行政人員的角色定位”，《攀登》，2012年第1期。

責(zé)編 /張蕾