孟臥杰

摘要：我國(guó)近年來(lái)頻發(fā)的“環(huán)保類群體事件”表明，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是人民主權(quán)原則的必然要求，是維護(hù)公共利益，保障公民的知情權(quán)、參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需要。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，有助于聚集公民智慧，促進(jìn)最佳城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方案的形成，保證公益和私益的平衡，保障城鄉(xiāng)行政規(guī)劃目標(biāo)正確導(dǎo)向，提升行政規(guī)劃的社會(huì)認(rèn)同度，從根本上防止群體性事件的發(fā)生。當(dāng)前，一些地方政府對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的意義和價(jià)值缺乏足夠認(rèn)識(shí)，公眾參與主體范圍有限，配套制度尚不健全。因此，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)應(yīng)樹(shù)立公眾參與的法治觀念，國(guó)家應(yīng)當(dāng)努力擴(kuò)大公眾參與主體的范圍，逐步健全公眾參與的相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)行政規(guī)劃；公共利益；公眾參與；公民權(quán)利；法治

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）03-0013-05

基金項(xiàng)目：2014年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“‘網(wǎng)絡(luò)揭丑’行為的多重邏輯及其引導(dǎo)與規(guī)制研究”（14BSH116）；江蘇省教育廳2014年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的行政規(guī)劃及相關(guān)問(wèn)題研究”（2014SJB243）階段性成果；并受到江蘇省青藍(lán)工程資助項(xiàng)目、江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PAPD）的資助。

作者簡(jiǎn)介：孟臥杰（1972-），男，湖北紅安人，江蘇警官學(xué)院副教授，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院2013級(jí)博士研究生，研究方向：法治理論與實(shí)踐、憲法與行政法學(xué)。

引言

近年來(lái)，全國(guó)各地不斷出現(xiàn)一些“環(huán)保類群體事件”，如2007年廈門(mén)“PX事件”、2008年上?！按艖腋∈录?、2008年云南“麗江水污染事件”、2009年廣東“番禺反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠事件”、2011年大連“PX事件”、2011年浙江“海寧事件”、2012年四川“什邡反對(duì)興建鉬銅項(xiàng)目事件”、2012年江蘇“啟東事件”、2012年浙江寧波鎮(zhèn)海“PX事件”等。這些“環(huán)保類群體事件”有一個(gè)共同點(diǎn)——都是因?yàn)槌青l(xiāng)行政規(guī)劃而引發(fā)的。除了一次又一次地展示公眾參與的力量之外，這些事件還深刻地揭示了當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，一些地方政府部門(mén)在制定發(fā)展規(guī)劃的時(shí)候害怕公眾參與、回避公眾參與甚至排斥阻撓公眾參與的實(shí)質(zhì)及其帶來(lái)的嚴(yán)重危害。鑒此，本文擬就城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中的公眾參與問(wèn)題加以探討。

一、城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的性質(zhì)與內(nèi)涵

2004年3月，國(guó)務(wù)院制定并實(shí)施《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出建設(shè)法治政府的目標(biāo)；2008年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》。中央“十二五”規(guī)劃綱要（建議）又指出，要“完善城市化布局和形態(tài)”“加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理”，城市規(guī)劃和建設(shè)要注重以人為本、節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保、安全實(shí)用、突出特色、保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)，強(qiáng)化規(guī)劃約束力，加強(qiáng)城市公用設(shè)施建設(shè)，預(yù)防和治理“城市病”；2010年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略舉措……把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與推進(jìn)城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)”?？梢?jiàn)中國(guó)進(jìn)入大規(guī)模城鎮(zhèn)化的腳步已經(jīng)勢(shì)不可擋。城鄉(xiāng)一體化中的行政規(guī)劃法治化水平與城

市發(fā)展有著十分密切的關(guān)系，十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。然而，我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程表明，作為依法行政建設(shè)法治政府工程的重要環(huán)節(jié)、甚至可以說(shuō)是源頭性的環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)一體化中的行政規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)行政規(guī)劃”）法治化工作并沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。

城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，是指各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會(huì)公正與公平的方略和實(shí)踐，具有重要的公共政策屬性。城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的目的是“加強(qiáng)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涵蓋管理、規(guī)劃、建筑、設(shè)計(jì)等眾多學(xué)科。充分的信息、創(chuàng)造性思維、專業(yè)知識(shí)與技術(shù)等是促進(jìn)最佳城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方案形成的必要條件，而要具備這些條件完全依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，代表的是多元利益主體的訴求，這些利益主體往往來(lái)自于各種專業(yè)領(lǐng)域，他們具有豐富的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技術(shù)，并且熟悉基層民眾對(duì)規(guī)劃的實(shí)際需求。政府如果能夠建立起有效的溝通渠道，讓民眾積極發(fā)表自己的意見(jiàn)和看法，然后利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)收集并進(jìn)行篩選，就能獲得更多的信息資源和有價(jià)值的建議，從而最大限度地避免城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的結(jié)果脫離實(shí)際，促進(jìn)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方案的合理化和科學(xué)化。

二、公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的重大意義

公眾參與是指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)。公眾參與是一個(gè)“連續(xù)的、雙向地交換意見(jiàn)的過(guò)程”，其含義包括三方面：首先，“公眾參與”是一種有計(jì)劃的行動(dòng)；其二，通過(guò)政府部門(mén)和開(kāi)發(fā)行動(dòng)負(fù)責(zé)單位與公眾之間的雙向交流，使公民們能參加決策過(guò)程；其三，公眾參與可以防止和化解公民與政府機(jī)構(gòu)及開(kāi)發(fā)單位之間、公民與公民之間的沖突。當(dāng)下在很多地方的城市化過(guò)程中，在一些涉及環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目行業(yè)領(lǐng)域，由于行政規(guī)劃工作沒(méi)有堅(jiān)持科學(xué)民主決策、不符合憲法精神、不符合法定程序、違反公開(kāi)原則、缺乏有效監(jiān)督和約束機(jī)制、行政問(wèn)責(zé)制也沒(méi)有在這一領(lǐng)域落實(shí)……導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷增加、群體性事件時(shí)有發(fā)生，甚至上升為暴力沖突。可見(jiàn)，在城鎮(zhèn)化之路上無(wú)論是已經(jīng)取得了巨大實(shí)踐成效的地方，還是那些正在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的地方，在建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政的過(guò)程中，重視城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中的公眾參與問(wèn)題，都具有強(qiáng)烈的時(shí)代意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是人民主權(quán)原則的必然要求。公眾參與有廣義和狹義之分。從狹義上講，公眾參與即公民在代議制政治中參與投票選舉活動(dòng)，在我國(guó)就是由公眾參與選出基層人大代表的過(guò)程。從廣義上講，公眾參與還必須包括所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的人的參與，要有推動(dòng)決策過(guò)程的行動(dòng)。在我國(guó)現(xiàn)階段，通常所說(shuō)的“公眾”就是指稱“享有參政議政等政治權(quán)利的人民大眾”，在實(shí)際的社會(huì)活動(dòng)中，公眾參與泛指普通民眾為主體參與推動(dòng)社會(huì)決策和活動(dòng)實(shí)施等。作為近代以來(lái)全球范圍內(nèi)民主化浪潮及其所建立的現(xiàn)代民主制度的理論基石，人民主權(quán)原則的“現(xiàn)代民主共和國(guó)的標(biāo)志性地位”也已經(jīng)確立無(wú)疑。在我國(guó)，人民主權(quán)原則，就是要求“人民當(dāng)家作主”參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理。各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，具有強(qiáng)烈的重要公共政策的屬性；而且直接關(guān)系本行政區(qū)劃內(nèi)公民的合法權(quán)利和利益。城鄉(xiāng)公眾參與與自己的切身利益攸關(guān)的行政規(guī)劃既是“人民主權(quán)原則”的直接體現(xiàn)，也是對(duì)自己合法權(quán)益的關(guān)注和維護(hù)。

簡(jiǎn)言之，城鄉(xiāng)公眾參與與自己的切身利益攸關(guān)的行政規(guī)劃是“現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)重要指標(biāo)”，也是“現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)重要職責(zé)”，還是人民主權(quán)原則的需要和要求。 要“防止人民形式上有權(quán)，實(shí)質(zhì)上無(wú)權(quán)”，必須認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

2.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是限制和防范權(quán)力濫用的需要。憲法實(shí)踐運(yùn)動(dòng)以實(shí)行民主政治和法治國(guó)家、保障公民權(quán)利和人民權(quán)力為目的，包括創(chuàng)制憲法（立憲）、實(shí)施憲法（行憲）、維護(hù)憲法（護(hù)憲）、發(fā)展憲法（修憲）等過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，這一運(yùn)動(dòng)的核心價(jià)值目標(biāo)便是規(guī)制公權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利。法治國(guó)家的最基本標(biāo)志就是界分權(quán)力與權(quán)利的比重，尋求公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的良性協(xié)調(diào)發(fā)展，即對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行授權(quán)、限制、制約和監(jiān)督，保證權(quán)力來(lái)源、運(yùn)行的合法性?！爸萍s權(quán)力”（Control power）的方式有兩個(gè)維度，其一，利用權(quán)利對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約（Control power by rights），包括批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉；其二，利用權(quán)力對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約（Control power by power）。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，對(duì)行政主體的行為提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉，是第一種方式。

行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，作出對(duì)行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來(lái)一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)的、關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的部署與安排，實(shí)質(zhì)上就是一種行政權(quán)力的運(yùn)行。前述 “環(huán)保類群體事件”表明，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃?rùn)?quán)力，和其他公權(quán)力一樣符合阿克頓定律，總有自我膨脹的趨勢(shì)，極易對(duì)公民的權(quán)益造成損害。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是限制和防范權(quán)力濫用的需要。

3.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是維護(hù)公共利益的保障。“環(huán)保類群體事件”一次又一次證明：地方政府經(jīng)常假公益之名以擴(kuò)張部門(mén)利益、小集體利益，從而加深了公益與私益之間的沖突。公眾充分有序參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，能更好地界定各項(xiàng)規(guī)劃是否真正體現(xiàn)公共利益，確保公權(quán)力的運(yùn)作處于公眾的監(jiān)督之下，防止由于腐敗造成私益受損，有助于在公益實(shí)現(xiàn)和私益保護(hù)方面找到平衡，保障城鄉(xiāng)行政規(guī)劃目標(biāo)的正確導(dǎo)向。當(dāng)公共利益尚屬于不確定性概念的時(shí)候，“公益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益。這個(gè)不確定的多數(shù)受益人也就符合公共（公眾、社會(huì)大眾）的意義?！贝藭r(shí)，公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是維護(hù)公共利益的保障。

4.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是保障公民知情權(quán)、參政權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的需要。城鄉(xiāng)行政規(guī)劃作為政府行政管理活動(dòng)中的重要一環(huán)，與社會(huì)公眾的生產(chǎn)和生活息息相關(guān)。按照當(dāng)代政治文明的價(jià)值取向要求，“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制定過(guò)程”，因此，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策引入公眾參與是政治文明的體現(xiàn)，通過(guò)聚集公民的智慧和發(fā)揮公民的監(jiān)督作用，能有效促進(jìn)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的科學(xué)化發(fā)展。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是保障公民的知情權(quán)、參政權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的需要。其一，便于聚集公民智慧，促進(jìn)最佳城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方案的形成。其二，保證公益和私益的平衡，保障城鄉(xiāng)行政規(guī)劃目標(biāo)正確導(dǎo)向。其三，有助于提升行政規(guī)劃的社會(huì)認(rèn)同度，從根本上防止群體性事件發(fā)生?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心通過(guò)民意中國(guó)網(wǎng)，對(duì)4916人進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，858%的人表示自己所在城市有過(guò)“短命”建筑。對(duì)于自己所在城市的城市規(guī)劃，501%的人表示不滿意，418%的人表示“一般”，僅80%的人表示滿意。可見(jiàn)，如何取得社會(huì)公眾對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的認(rèn)同，提升城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的滿意度，是當(dāng)前政府實(shí)施城鄉(xiāng)行政規(guī)劃必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。正如托馬斯認(rèn)為：“由于受到藐視的公民可能拒絕服從那些沒(méi)有征求他們意見(jiàn)和征得他們同意的政策，所以政策的執(zhí)行還可能導(dǎo)致失敗的結(jié)局。”公眾如果對(duì)與自己相關(guān)的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃一無(wú)所知，他們?cè)趦?nèi)心將無(wú)法接受，近年來(lái)發(fā)生的與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃有關(guān)的群體性上訪、突發(fā)性事件便是例證，這些現(xiàn)象的發(fā)生與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的決策過(guò)程沒(méi)有公開(kāi)，沒(méi)有充分考慮和吸收公眾意見(jiàn)緊密相關(guān)。相反，政府如果能加強(qiáng)與社會(huì)公眾的溝通，廣泛聽(tīng)取民意，協(xié)調(diào)處理好城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中的各種利益關(guān)系，就會(huì)取得像天津市民對(duì)中心城區(qū)“一主兩副”等六大規(guī)劃設(shè)計(jì)方案滿意率高達(dá)98%的良好效果。這是因?yàn)?，政府在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策過(guò)程中滿足了網(wǎng)民參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的意愿，網(wǎng)民由此感到自身的權(quán)利和尊嚴(yán)受到了尊重，在內(nèi)心獲得滿足感的同時(shí)，也對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃產(chǎn)生認(rèn)同感，從而減少了城鄉(xiāng)行政規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的阻力，促進(jìn)了社會(huì)和諧。

三、公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)困境

近年來(lái)一些地方政府的重大決策乃至“民心工程”因?yàn)樵庥龉姷种贫黄确艞?，無(wú)論是“廈門(mén)PX化工項(xiàng)目決策”的流產(chǎn)、“番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠”的擱淺，還是四川“什邡反對(duì)興建鉬銅項(xiàng)目事件”的停建……都反映出決策者在推行決策科學(xué)化、民主化時(shí)必須接受公眾參與，也反映出現(xiàn)實(shí)中公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃所面臨的困境。

1.一些地方政府部門(mén)對(duì)公眾參與的意義和價(jià)值缺乏足夠認(rèn)識(shí)?？v觀各地發(fā)生的“環(huán)保類群體事件”過(guò)程，因擔(dān)心項(xiàng)目造成的環(huán)境污染，當(dāng)?shù)鼐用瘢ɡ﹃P(guān)系公眾）發(fā)起集體反對(duì)行動(dòng)，政府布置警力驅(qū)趕人群導(dǎo)致有群眾受傷，輿論熱潮席卷網(wǎng)絡(luò)，最后，各級(jí)政府官員才承認(rèn)當(dāng)初和群眾之間的溝通不足。政府部門(mén)似乎總是在事件爆發(fā)之后的處理中才不得不顧及民意，很顯然，他們對(duì)自己習(xí)慣性忽略民意的后果缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，在維穩(wěn)思路下的急躁處置似乎也是這種慣性所致。而在有的地方，雖然對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的項(xiàng)目進(jìn)行了信息公布，但對(duì)于公眾發(fā)出的批評(píng)和建議卻并不認(rèn)真對(duì)待，更不能很好地吸收到城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的決策中去，使得公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃流于形式。久而久之，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的編制和實(shí)施被視為城市規(guī)劃和管理部門(mén)的內(nèi)部工作，許多本應(yīng)向公眾公開(kāi)的規(guī)劃信息被視為規(guī)劃秘密，使得社會(huì)公眾對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的信息了解極其有限，無(wú)法及時(shí)有效地通過(guò)溝通渠道表達(dá)自己的意見(jiàn)和訴求。更有甚者，部分城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策部門(mén)的“官本位”思想依然十分嚴(yán)重，他們認(rèn)識(shí)不到自身?yè)碛械臋?quán)力來(lái)自于人民，反而錯(cuò)誤地認(rèn)為公眾對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的了解應(yīng)當(dāng)源于他們?cè)O(shè)計(jì)的最終成果，是一種被動(dòng)的接受，于是，他們把那些維護(hù)自己合法權(quán)益、積極了解和關(guān)注相關(guān)規(guī)劃的公民視為“刁民”，視公眾的民意表達(dá)為一些烏合之眾的言論，不愿接納甚至視為“洪水猛獸”。

2.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的主體范圍有限。當(dāng)前，受經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育發(fā)展不平衡的影響，我國(guó)公眾參與主體的范圍和素質(zhì)不容樂(lè)觀，影響著民意的有效表達(dá)和對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的實(shí)際參與。一方面，公民參與能力和參與渠道以及參與程序的缺失，導(dǎo)致對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的意見(jiàn)表達(dá)還不是絕大多數(shù)公眾意見(jiàn)的表達(dá)，表達(dá)意見(jiàn)的公眾不能代表絕大多數(shù)公眾的利益訴求；另一方面，參與能力和參與意識(shí)的先天不足，導(dǎo)致對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的民意表達(dá)缺乏理性，或無(wú)法實(shí)質(zhì)性參與。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)媒體管理尚不健全，一些缺乏社會(huì)責(zé)任感的網(wǎng)民受利益驅(qū)動(dòng)或者出于自我宣泄，會(huì)利用網(wǎng)民“仇官”“仇富”的心理，發(fā)表一些偏激言論，促成一邊倒的網(wǎng)絡(luò)輿論，嚴(yán)重綁架民意，造成對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的公眾參與和民意表達(dá)缺乏理性而偏離正軌。

3.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃所需的配套制度尚不健全。近年來(lái)，社會(huì)公眾自由平等參與討論社會(huì)問(wèn)題的平臺(tái)和渠道越來(lái)越廣泛，普通公民參與討論公共事務(wù)的熱情日益高漲。但由于公眾參與由于欠缺相應(yīng)的制度保障，導(dǎo)致這種參與常處于無(wú)序化、非理性化的狀態(tài)。首先，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)公眾參與主體的地位和身份沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)行政規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)?！捌渌绞健敝杏心男┍攘忻鞯摹罢撟C會(huì)”和“聽(tīng)證會(huì)”更科學(xué)、更有效尚不明確。同時(shí)，公眾的地位僅限于接受咨詢，而不是主體式參與，對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃并無(wú)決策權(quán)。簡(jiǎn)言之，這種公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的模式充其量?jī)H僅是一種“民意收集”，雖然“對(duì)于政府正確、科學(xué)、理性地做出行政規(guī)劃決策具有積極作用，其主要原因在于提供了多種渠道的、多樣的咨詢供做出決策的機(jī)構(gòu)和人員參考”，但是并不能對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。

其次，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關(guān)于城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息公開(kāi)的制度不完善，無(wú)法滿足公眾參與主體對(duì)具體規(guī)劃信息的期待。一是信息公開(kāi)范圍過(guò)于狹窄，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，公開(kāi)的范圍是“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃”“經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖”“依法變更后的規(guī)劃條件”“監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果”，而其他諸多關(guān)涉城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的信息由于法律規(guī)定欠缺往往處于保密狀態(tài)。二是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)于信息公開(kāi)的時(shí)間采用的是“及時(shí)”“送審前”等提法，有的甚至沒(méi)有公開(kāi)的時(shí)間規(guī)定，公眾由于沒(méi)有充足的時(shí)間考慮和評(píng)判，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的質(zhì)量不高。三是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)于信息公開(kāi)的方式和地域范圍欠缺規(guī)定，導(dǎo)致公眾無(wú)法有效獲取城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的相關(guān)信息。

第三，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關(guān)于城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的聽(tīng)證制度不健全，直接影響公眾參與的實(shí)際效果?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的第26條、第46條和第50條規(guī)定了聽(tīng)證制度，但對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的法律地位沒(méi)有給予規(guī)定，并且這些聽(tīng)證制度規(guī)定欠缺可操作性。比如，對(duì)于是否采取“聽(tīng)證會(huì)”，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定的可選擇的模式，即“采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)”，實(shí)踐中一些行政規(guī)劃部門(mén)考慮到聽(tīng)證會(huì)的繁瑣而沒(méi)有選擇召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，從而導(dǎo)致公眾尤其是利害關(guān)系人的聽(tīng)證權(quán)利得不到有效保障。另外，關(guān)于適用聽(tīng)證的事項(xiàng)的范圍較窄，僅僅包涵城鄉(xiāng)行政規(guī)劃草案、規(guī)劃實(shí)施狀況的評(píng)估、經(jīng)修改的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖。關(guān)于聽(tīng)證參與權(quán)利人范圍規(guī)定模糊，給行政規(guī)劃部門(mén)選擇聽(tīng)證參與權(quán)利人留下的自由空間很大，造成城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中一些利害關(guān)系人因?yàn)閱适?tīng)證參與權(quán)而無(wú)法獲取本應(yīng)當(dāng)屬于自身的某些利益。

四、提高公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃有效性的對(duì)策思考

如果在公共決策過(guò)程中，地方官員習(xí)慣于在“長(zhǎng)官意志”支配下“拍腦袋”定項(xiàng)目，就會(huì)為群眾的“不明真相”“不了解、不理解、不支持”埋下隱患，誤解和不信任就有可能成為群體性事件的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。 我國(guó)目前城鎮(zhèn)化中的行政規(guī)劃法治化問(wèn)題研究尚未得到應(yīng)有的重視，公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃有效性的對(duì)策尚待進(jìn)一步優(yōu)化，當(dāng)下最需要也能夠?qū)嵤┑脑谟谟^念的樹(shù)立、主體的逐步擴(kuò)大和配套制度的逐步完善。

1.城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)應(yīng)樹(shù)立公眾參與的法治觀念。在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議閉幕會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江強(qiáng)調(diào)指出：要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，充分發(fā)揮法治在國(guó)家和社會(huì)治理中的重要作用。城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)摒棄“官本位”思想，樹(shù)立正確的權(quán)力觀，充分尊重公眾的參與權(quán)。這就要求城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)承認(rèn)公眾參與在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策中的主體地位，積極引導(dǎo)和推進(jìn)公眾參與，充分尊重公民的合法參與權(quán)，吸納民意中的合理意見(jiàn)。

城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化的要求，把規(guī)范化、法治化和民主化有機(jī)結(jié)合，“各項(xiàng)政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位，各項(xiàng)制度安排都應(yīng)當(dāng)充分保障人民當(dāng)家做主”；樹(shù)立依法治國(guó)的觀念，貫徹依法行政的要求。有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，以有利于提高經(jīng)濟(jì)效益和行政效率。首先，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹(shù)立現(xiàn)代城鄉(xiāng)行政規(guī)劃理念，即“規(guī)劃必須從為人的規(guī)劃走向與人的規(guī)劃”。這種“與人的規(guī)劃”是一種“交往型規(guī)劃”，要求改變過(guò)去單純自上而下的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方式，采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策通過(guò)廣泛的社會(huì)參與的交往行為得以形成和付諸實(shí)踐。其次，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)辯證地看待公眾參與的行為，不能片面地將反對(duì)意見(jiàn)和批評(píng)聲音當(dāng)做一種破壞性力量，視為“洪水猛獸”而不敢或不愿親近，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到公眾參與的重大意義。最后，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹(shù)立主動(dòng)溝通的意識(shí)，提高溝通能力。城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)及其公務(wù)人員必須主動(dòng)與公眾溝通，了解民意，有效吸納民意，為城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策獲得社會(huì)認(rèn)同奠定基礎(chǔ)。還必須不斷改善自身的溝通能力，高效地獲取并反饋城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息，與公眾形成良性互動(dòng)。

2.逐步擴(kuò)大公眾參與主體的范圍。優(yōu)化公眾參與，必須消除“鴻溝”，逐步擴(kuò)大民意表達(dá)主體，同時(shí)還要普及城鄉(xiāng)行政規(guī)劃知識(shí)，提升公眾參與的有效性。公民掌握一定程度城鄉(xiāng)行政規(guī)劃知識(shí)是其通過(guò)各種平臺(tái)和途徑合理發(fā)表意見(jiàn)和看法的基礎(chǔ)，因此，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式加強(qiáng)規(guī)劃的宣傳教育工作。比如，編寫(xiě)印發(fā)通俗易懂的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方面科普讀物、制作城鄉(xiāng)行政規(guī)劃電視宣傳片、在政府規(guī)劃部門(mén)網(wǎng)站上公布規(guī)劃部門(mén)的工作內(nèi)容與職責(zé)和具體的規(guī)劃內(nèi)容、派專人開(kāi)設(shè)專題講座、利用報(bào)刊專版和社區(qū)板報(bào)欄等方式，有針對(duì)性地宣傳規(guī)劃知識(shí)，讓公眾真正理解規(guī)劃，從而提升網(wǎng)絡(luò)民意參與的有效性。另外，可以借鑒西方有效做法，引導(dǎo)一些公共機(jī)構(gòu)實(shí)施“參與援助”。比如，在蘇格蘭的城市規(guī)劃中，有一個(gè)叫做“規(guī)劃援助”的咨詢性機(jī)構(gòu)，隸屬英格蘭規(guī)劃局，職能主要在于為公眾參與城市規(guī)劃提供專業(yè)意見(jiàn)和幫助，使公眾參與得以順利進(jìn)行。

3.健全公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的相關(guān)制度。戚建剛教授在考察我國(guó)行政法治的發(fā)展?fàn)顩r，并反思地方政府治理群體性事件的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之后認(rèn)為，“壓制型治理模式”在實(shí)踐操作中已呈現(xiàn)諸多合法性危機(jī)，建立一種新的群體性事件的“回應(yīng)型”治理模式勢(shì)在必行。他把這種“回應(yīng)型”治理模式概括為“以相對(duì)人有序參與為手段，以‘平衡論’作為理論基礎(chǔ)，將維護(hù)社會(huì)‘韌性穩(wěn)定’作為終極目標(biāo)”；并指出“該模式的關(guān)鍵是建構(gòu)相對(duì)人有序參與群體性事件處理過(guò)程的程序制度”。 實(shí)際上，公眾參與社會(huì)管理的運(yùn)行機(jī)制相關(guān)要素?zé)o非就是信息、渠道、程序、反饋、監(jiān)督和再參與等環(huán)節(jié)以及這些環(huán)節(jié)的相互制約。因此，公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的相關(guān)制度可以從以下幾個(gè)方面逐步健全和優(yōu)化。

第一，完善城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的信息公開(kāi)制度，構(gòu)建公開(kāi)透明的信息環(huán)境，消除信息的不對(duì)稱。公民知情權(quán)是其實(shí)現(xiàn)批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等監(jiān)督權(quán)的前提，也是其參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的必然要求。 “政府信息的公開(kāi)作為有效公眾參與的基礎(chǔ)性前提，深刻地影響著公眾利益認(rèn)知能力、參與者行動(dòng)能力、組織能力和學(xué)習(xí)能力?！币虼耍晟频某青l(xiāng)行政規(guī)劃信息公開(kāi)制度是公眾參與有效性的基礎(chǔ)。一是擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息范圍。只有在民意表達(dá)主體充分了解城鄉(xiāng)行政規(guī)劃立項(xiàng)的相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，才能保證其對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃提出的建議具有可行性、科學(xué)性與合理性。應(yīng)當(dāng)減少城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息保密狀態(tài)的范圍，規(guī)定除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私外的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息都應(yīng)當(dāng)予以對(duì)外公開(kāi)。二是明確信息公開(kāi)的時(shí)間，避免使用“及時(shí)”“送審前”等這些抽象時(shí)間概念，以便公眾在充分考慮和權(quán)衡的基礎(chǔ)上，科學(xué)地進(jìn)行民意表達(dá)。三是明確信息公開(kāi)的方式和地域范圍，保障公眾參與主體及時(shí)、全面獲悉相關(guān)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息，采用諸如在報(bào)紙上刊登、在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布和郵寄相關(guān)信息，尤其注意采取有效方式在利害關(guān)系區(qū)域發(fā)布相關(guān)信息。

第二，健全城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的配套制度，選擇恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式。事實(shí)上，要提升公眾參與的有效性，Acland認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)要點(diǎn)：一是參與者數(shù)量（numbers），當(dāng)然是越多越好；二是可及性（accessibility），即容易獲取信息和機(jī)會(huì)參與；三是互動(dòng)性（interactivity），參與必須得到及時(shí)的回應(yīng)；四是有效性（effectiveness），這是保證公眾今后繼續(xù)參與的前提。政府部門(mén)在做出規(guī)劃決策之前，可以選擇恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式，綜合考慮公眾的參與熱情和社會(huì)管理質(zhì)量?jī)蓚€(gè)因素，努力實(shí)現(xiàn)公眾的參與熱情和社會(huì)管理質(zhì)量要求之間的有機(jī)平衡。今天，新媒體的出現(xiàn)和迅猛發(fā)展，也為公眾參與提供了便捷，在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中引入網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證會(huì)將提升公眾參與的有效性。聽(tīng)證會(huì)采取的模式可以是：首先，由公眾通過(guò)便利的方式選舉聽(tīng)證會(huì)代表。代表產(chǎn)生程序上，可由城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)通過(guò)各種方式公布聽(tīng)證代表的報(bào)名和產(chǎn)生辦法，公眾通過(guò)各種平臺(tái)報(bào)名、提交相關(guān)報(bào)名材料并就具體規(guī)劃項(xiàng)目闡述自己的主要觀點(diǎn)，公眾根據(jù)申請(qǐng)人的材料及其觀點(diǎn)進(jìn)行投票選舉。然后，由選舉產(chǎn)生的聽(tīng)證代表征求并搜集公眾意見(jiàn)。接著，舉行各種形式的聽(tīng)證會(huì)，在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門(mén)網(wǎng)站上對(duì)其進(jìn)行視頻或文字直播。最后，將聽(tīng)證會(huì)提出的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃意見(jiàn)進(jìn)行分類后通過(guò)官方網(wǎng)站、召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)紙、公告等形式公布。

結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)行政規(guī)劃作為政府決策的重要組成部分，與行政區(qū)域內(nèi)公民的生存和發(fā)展息息相關(guān)。從廈門(mén)PX項(xiàng)目事件等一系列“環(huán)保類群體事件”中都可以發(fā)現(xiàn)，公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的討論呈現(xiàn)出勢(shì)不可擋的趨勢(shì)。與其“項(xiàng)目在未與民眾溝通好的情況下強(qiáng)行開(kāi)工，導(dǎo)致激烈的抗議活動(dòng)后不得不宣告停建”，不如“充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中公眾參與的價(jià)值、回應(yīng)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中的民意表達(dá)，并發(fā)揮其積極性和有效性”。政府部門(mén)在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃工作中必須認(rèn)真對(duì)待這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：不重視公眾參與，不能充分發(fā)揮公眾對(duì)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的積極作用，帶來(lái)的后果將非常嚴(yán)重。

當(dāng)然，將公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃納入到法治軌道內(nèi)，形成理性的制度化參與，在我國(guó)將是一個(gè)長(zhǎng)期而漸進(jìn)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，既需要政府理念的更新，也需要公眾素質(zhì)的提升，還需要制度的完善。其中，尤為重要的是，政府要樹(shù)立“問(wèn)政于民、聽(tīng)政于民、議政于民”的理念，打造公眾參與平臺(tái)，積極負(fù)責(zé)地回應(yīng)民意。只有這樣，才能促成政府與民眾的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

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【責(zé)任編輯：孫巍】