唐昊

從2014年11月起，中央黨校舉辦縣委書(shū)記研修班，計(jì)劃到2017年底將全國(guó)縣委書(shū)記輪訓(xùn)一遍。2015年1月12日，習(xí)近平更與第一期縣委書(shū)記研修班的200名學(xué)員座談。習(xí)近平指出，在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)?？h委是我們黨執(zhí)政興國(guó)的“一線指揮部”，縣委書(shū)記就是“一線總指揮”。

這次總書(shū)記首次直接和縣委書(shū)記們談話，引來(lái)熱議，被認(rèn)為是非常規(guī)的舉動(dòng)。但回顧歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，上述做法才是中國(guó)政治治理的常規(guī)。習(xí)近平接見(jiàn)各地縣委書(shū)記，正是中央強(qiáng)化對(duì)地方管理的微妙信號(hào)，也被外界視為是解決“地方集權(quán)”問(wèn)題的一次重要嘗試。

中央直管縣的傳統(tǒng)，從秦漢郡縣制時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)始。明清承秦漢制，縣官也由中央政府直接選派。在大多數(shù)朝代，縣官都是必須面見(jiàn)最高執(zhí)政者本人后才可派出，以避免不合格的官員掌管地方，危害社稷。

朝廷直接任命縣官，將權(quán)力觸角直接延伸到縣一級(jí)，是中國(guó)2000多年的中央集權(quán)在技術(shù)層面不斷圓熟的體現(xiàn)。所謂中央集權(quán)有兩層含義，一是將社會(huì)的權(quán)力集中到政府手里，二是將地方的權(quán)力集中到中央手里。縣官與其他官員不一樣的地方在于，只有縣官是管民的官，其他官員都是管官的官。也就是說(shuō)，縣官選任好壞既關(guān)系到國(guó)家能否從社會(huì)集權(quán)，也關(guān)系到中央能否從地方集權(quán)，能同時(shí)滿足兩類集權(quán)的關(guān)節(jié)點(diǎn)地位，決定了縣官的重要性。

此外，中央集權(quán)還在技術(shù)層面對(duì)于地方官員之間的關(guān)系做了安排：作為同是中央派出的官員，縣官與巡撫、總督之間的關(guān)系雖是上下級(jí)，但上級(jí)并無(wú)直接任免下級(jí)的權(quán)力，以免下級(jí)服從上級(jí)多過(guò)服從中央。因此，即使上級(jí)對(duì)下級(jí)再不滿，也只能通過(guò)彈劾的方式向中央告狀。設(shè)計(jì)如此精巧、手段如此豐富、傳統(tǒng)如此強(qiáng)大，以至于在中國(guó)歷史上，雖然權(quán)力集中的形態(tài)不斷被打破，但總在被打破之后換一種方式重新聚集。直到晚清時(shí)期中央權(quán)力不斷流失到地方官員手中，形成了歷史上罕見(jiàn)的“地方集權(quán)”模式，才形成了對(duì)中央集權(quán)這個(gè)長(zhǎng)久傳統(tǒng)的真正挑戰(zhàn)。

清末，朝廷外戰(zhàn)失敗、內(nèi)戰(zhàn)蜂起，財(cái)政上捉襟見(jiàn)肘，不得不要求地方官員自行籌款和練兵。地方官員由此掌握了財(cái)政大權(quán)。特別是太平天國(guó)戰(zhàn)亂之后，朝廷規(guī)定以省為單位，各督撫籌款上解，實(shí)際上等于承認(rèn)了各省督撫對(duì)布政使、鹽運(yùn)使等官員財(cái)政職權(quán)的干預(yù)，使得中央集權(quán)一直力圖維持的皇帝直接任命縣官等人事布局不再發(fā)揮作用?？h官、知府都成為總督的屬員，而藩、運(yùn)、糧、關(guān)等機(jī)構(gòu)的財(cái)政系統(tǒng)也盡歸總督。事權(quán)的下移與財(cái)權(quán)的下移相結(jié)合，最終使得地方勢(shì)力強(qiáng)大而成分權(quán)之勢(shì)。而練兵之舉甚至使得本屬于全國(guó)性公共品的軍隊(duì)（新軍），也開(kāi)始由地方提供。

與此同時(shí)，腐敗也升級(jí)成為地方官員利益分配的準(zhǔn)制度化方式，并因此而形成了官員的利益共同體。這個(gè)時(shí)候的腐敗就不是一般的官員個(gè)人腐敗了，而是意味著可怕的政治失控。也就是說(shuō)，在國(guó)家已經(jīng)沒(méi)有能力控制地方權(quán)貴和直接管理各級(jí)地方官的情況下，下級(jí)地方官更加依附于上級(jí)地方官，上下級(jí)官員之間甚至建立了利益輸送的潛規(guī)則，完全背離國(guó)家法律而不受懲罰。這些權(quán)貴集團(tuán)們?yōu)樽陨淼睦娑Y(jié)盟，由此形成了“地方集權(quán)”的官僚體系，架空了中央政府的權(quán)威。

在地方失控的背景下，武昌新軍起義發(fā)生了。本來(lái)清政府有能力快速平息這場(chǎng)尚未發(fā)展成為革命的下級(jí)軍官嘩變事件。但隨后卻是各地官員紛紛“咸與維新”、“聯(lián)省獨(dú)立”，這才形成了南北對(duì)峙的局面，最后由袁世凱促成清帝退位。所以，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，清朝并非直接亡于民眾的革命，而是亡于從地方官員到內(nèi)閣漢臣的反戈一擊。從晚清的歷史中，可以清楚地看到中國(guó)的中央集權(quán)體制如何一步步演變?yōu)椤暗胤郊瘷?quán)”體制的：為解決政治危機(jī)與財(cái)政壓力等具體問(wèn)題，中央不得不一再將權(quán)力、最后將任免下級(jí)的人事權(quán)賦予地方官員。當(dāng)?shù)胤焦賳T上下級(jí)之間形成更加緊密的依附關(guān)系后，地方官員本身就會(huì)成為一個(gè)權(quán)力集團(tuán)。

1949年之后的中央地方關(guān)系汲取了這一教訓(xùn)，大一統(tǒng)和權(quán)力集中的局面重新建立。

和歷史不同，此時(shí)的中央政府并不是通過(guò)制度化的方式進(jìn)行行政集權(quán)，而是通過(guò)黨組織的內(nèi)部規(guī)程而進(jìn)行半制度化的中央集權(quán)。例如，對(duì)于地方治理至關(guān)重要的縣級(jí)一把手，并非是縣長(zhǎng)，而是縣委書(shū)記。而縣委書(shū)記是上級(jí)黨委直接任命的。作為其上級(jí)的省、市一把手，作為其下級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至村的一把手都是這樣產(chǎn)生的。這樣，中國(guó)共產(chǎn)黨就以黨組織透入地方管理的方式，重新將權(quán)力集中于中央。

黨組織通過(guò)控制地方一把手人事任免權(quán)的方式，控制了地方管理，這在中國(guó)歷史上是個(gè)創(chuàng)新。但隨著社會(huì)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，也出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)。

首先就是主官權(quán)力過(guò)大導(dǎo)致地方治理結(jié)構(gòu)失衡。下級(jí)主官（書(shū)記）的任免權(quán)力直接來(lái)自上級(jí)主官（書(shū)記），導(dǎo)致了以往中央直管地方體制下很少出現(xiàn)的問(wèn)題，就是各級(jí)地方主官享有絕對(duì)權(quán)力。民間順口溜說(shuō)，“一把手絕對(duì)真理、二把手相對(duì)真理、三把手服從真理、其他把手沒(méi)有真理?！睉蛑o中展現(xiàn)了一些地方官場(chǎng)的真實(shí)生態(tài)。確實(shí)，一把手對(duì)于其治下的人、財(cái)、物、事具有絕對(duì)的拍板權(quán)。有的腐敗分子動(dòng)輒以招商引資的名義，把價(jià)值幾千萬(wàn)的土地以幾十萬(wàn)甚至零地價(jià)批給開(kāi)發(fā)商。四川一位落馬縣委書(shū)記說(shuō)，在他擔(dān)任縣委書(shū)記的4年間，從來(lái)沒(méi)有人在他拍板時(shí)提不同意見(jiàn)，“我有絕對(duì)權(quán)力，這種權(quán)力用不用，什么時(shí)候用，怎么用，都是我說(shuō)了算”。河南省某縣原縣委書(shū)記也略顯夸張地說(shuō)：“在位時(shí)，我做的決定，99.99%都不會(huì)有人反對(duì)，我反對(duì)的，其他人也不敢贊成?！敝劣趲啄昵斑|寧西豐縣委書(shū)記，曾派多名干警到北京抓捕報(bào)社記者，解釋只能是為所欲為慣了，權(quán)令智昏。

在中國(guó)，一把手的權(quán)力到底有多大？沒(méi)有人能夠說(shuō)得清。但其中最關(guān)鍵的還是對(duì)下級(jí)的人事任免權(quán)。目前中國(guó)在地方官員體系內(nèi)形成的“省管干部”、“市管干部”等人事權(quán)限，使得省委書(shū)記對(duì)于市委書(shū)記、市委書(shū)記對(duì)于縣委書(shū)記、縣委書(shū)記對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記，都握有某種意義上來(lái)說(shuō)已經(jīng)是不容分說(shuō)的權(quán)力。這在一些地方導(dǎo)致官員依附體系的形成，對(duì)中央權(quán)威是一種潛在的傷害。這也是古代中央集權(quán)極力避免上級(jí)地方官對(duì)下級(jí)擁有直接人事任免權(quán)的主要原因。

在地方治理方面，黨對(duì)地方黨組織的制約與黨本身的制度化水平直接相關(guān)，當(dāng)黨內(nèi)的組織紀(jì)律完備且可以嚴(yán)格執(zhí)行時(shí)，中央對(duì)地方的控制就是有力的，否則黨的權(quán)威的下降將直接導(dǎo)致地方治理的失控。改革開(kāi)放以來(lái)，在某些時(shí)期，由于黨本身的制度化水平不足，導(dǎo)致其組織能力有所下降，對(duì)干部黨員的監(jiān)督更是缺乏必要的制度支持。全國(guó)有2000多個(gè)縣（含縣級(jí)市、市轄區(qū)）、近300個(gè)地級(jí)市、30多個(gè)?。ê陛犑小⒆灾螀^(qū)），如果執(zhí)政黨本身的黨內(nèi)制度化水平不高，對(duì)于地方書(shū)記的制約和監(jiān)督弱化，就必然帶來(lái)地方勢(shì)力坐大。

而站在地方的角度，作為主政一方的官員，各級(jí)地方書(shū)記突破現(xiàn)有的高風(fēng)險(xiǎn)政治困境的出路其實(shí)非常狹窄。無(wú)論是向上靠攏中央，還是向下接近民眾，都不容易—現(xiàn)在的情況逐漸演變?yōu)椋涸S多地方官員自己成為利益主體，并且發(fā)展出一套復(fù)雜的利益網(wǎng)絡(luò)。這樣的地方官員既不對(duì)中央負(fù)責(zé)，也不對(duì)民眾負(fù)責(zé)，只對(duì)自己的利益負(fù)責(zé)。如果把這種現(xiàn)象僅僅看作是一般的腐敗，那未免將地方權(quán)力結(jié)構(gòu)看簡(jiǎn)單了：“地方集權(quán)”不完全簡(jiǎn)單等同于一般的官僚腐敗，更不等同于地方自治。當(dāng)?shù)胤降臋?quán)力既不歸屬中央，也不歸屬當(dāng)?shù)厝嗣瘢菤w屬于一個(gè)地方官僚利益集團(tuán)時(shí)，對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，這意味著一種治理上失控的風(fēng)險(xiǎn)。

解決地方治理層面的失控風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從歷史上看，主要有兩種方式，一是加強(qiáng)中央集權(quán)，二是放開(kāi)地方自治。目前中國(guó)通過(guò)反腐風(fēng)暴，清除官僚肌體中的毒瘤，刮骨療傷，得到了民眾的擁護(hù)。但治標(biāo)之后要治本，除了推動(dòng)反腐制度建設(shè)，還要從制度上強(qiáng)化中央對(duì)地方的人事權(quán)掌控。所以十八大之后的這一輪反腐敗風(fēng)暴的后續(xù)動(dòng)作，必然是人事制度的改革。

同時(shí)我們應(yīng)當(dāng)看到，在日益復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)中，中央直管2000多個(gè)縣、近300個(gè)地級(jí)市的困難程度不言而喻，集權(quán)式治理在技術(shù)層面會(huì)面臨越來(lái)越大的困難。更重要的是，“放亂收死”這套戲碼在中央和地方之間的上演已非只一日，如何不陷入2000多年來(lái)央地關(guān)系的舊窠臼中去，行政分權(quán)和集權(quán)的治亂循環(huán)怪圈如何避免，都是需要決策層予以充分重視和考慮的重大課題。

當(dāng)然，將地方權(quán)力再次集中于中央政府手中，畢竟優(yōu)于“地方集權(quán)”體制下地方治理完全失控的局面。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，中國(guó)還會(huì)出現(xiàn)更優(yōu)的選擇，即地方，特別是縣級(jí)管理的民主化。也就是說(shuō)，隨著權(quán)力更加徹底的下放而不是向上集中，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)的民主管理，解決地方良性治理的問(wèn)題。

對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，縣級(jí)管理的民主化情境下，地方治理的成功將有效地激發(fā)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，解決由于地方集權(quán)、治理失效而引發(fā)的一系列已瀕于危險(xiǎn)邊緣的社會(huì)問(wèn)題;同時(shí)，地方管理的風(fēng)險(xiǎn)也能得到更加有效的控制，從而對(duì)中央權(quán)威形成有效保障。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，推進(jìn)地方的民主化水平，才是解決“地方集權(quán)”問(wèn)題的最佳選擇。