劉水

【摘要】我國目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，面對公共危機(jī)不斷增多的壓力，如何提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的管理能力，將對我國經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展起至關(guān)重要的作用。在公共危機(jī)的管理中，公共財(cái)政的支持將對管理的效果起著關(guān)鍵的作用，因此，文章從加強(qiáng)公共財(cái)政保障機(jī)制的角度進(jìn)行研究，以期對我國危機(jī)管理的發(fā)展提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政保障 公共危機(jī)管理 國外經(jīng)驗(yàn) 策略

【中圖分類號】F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，公共危機(jī)事件也屢見不鮮，成為嚴(yán)重威脅到整個(gè)社會的生態(tài)秩序的危機(jī)性事件。由于公共危機(jī)事件具有突發(fā)性、緊迫性、資源短缺、破壞性、不確定性等特征，一旦發(fā)生便會造成嚴(yán)重的社會影響，政府對此類事件必須及時(shí)做出應(yīng)對。我國社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后，各種社會矛盾凸顯，公共危機(jī)事件增多，這對政府的公共危機(jī)管理能力提出挑戰(zhàn)。公共財(cái)政的支持對于政府化解公共危機(jī)事件十分重要，為此，本文試圖從政府財(cái)政保障角度來探討我國公共危機(jī)管理的發(fā)展與不足，并分析國外的公共危機(jī)財(cái)政保障機(jī)制，以期對我國的公共危機(jī)管理有所啟示。

我國應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制概況

首先，面對公共危機(jī)事件，我國已經(jīng)建立起基本的公共財(cái)政保障體系。財(cái)政部門在財(cái)政預(yù)算中已經(jīng)編制專門的用于公共危機(jī)的預(yù)備費(fèi)，用于保障公共危機(jī)時(shí)期國家的安全、人民的生存權(quán)以及社會的穩(wěn)定。我國在2004年出臺了《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，對財(cái)政部門在突發(fā)公共危機(jī)事件中的職責(zé)做出具體規(guī)定，同時(shí)督促各級財(cái)政部門盡快制定應(yīng)對公共危機(jī)事件的財(cái)政預(yù)案。為了更好地落實(shí)公共危機(jī)財(cái)政保障機(jī)制，我國在法律、制度等方面也出臺相關(guān)配合政策。國家還加大了對應(yīng)對危機(jī)的財(cái)政投入力度；加大投入健全公共危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)；建立專業(yè)的應(yīng)對危機(jī)機(jī)構(gòu)。2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》更是為我國應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)提供了法律依據(jù)。

其次，我國用于公共危機(jī)的財(cái)政資金來源途徑多樣化。在不斷的公共危機(jī)實(shí)踐中，財(cái)政部門也不斷積累了更多的應(yīng)對公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新財(cái)政管理方式，以更好地應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件，減少它所帶來的負(fù)面影響。目前，我國應(yīng)對公共危機(jī)事件的資金主要來自公共財(cái)政資金、商業(yè)保險(xiǎn)賠付金、社會捐助金。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，將有更多的民間力量投入到公共危機(jī)事件應(yīng)對中，并成為解決公共危機(jī)的資金來源之一。

最后，為了完善應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制，我國還建立起相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，確保在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，公共危機(jī)保障資金能夠快速到位。此外，財(cái)政部門也有責(zé)任創(chuàng)新自身管理體制來與應(yīng)急管理部門配合，破除部門間在公共危機(jī)事件應(yīng)對中的溝通壁壘，提升處理公共危機(jī)事件的效率。

2008年的汶川地震是對我國應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)的一次考驗(yàn)。在汶川地震中，財(cái)政部門為地震撥款開通“綠色通道”，第一次便撥付5.612億人民幣投入搶險(xiǎn)救災(zāi)，之后又根據(jù)災(zāi)情追加6000多萬元。四川省各級財(cái)政部門相互配合，共計(jì)向?yàn)?zāi)區(qū)調(diào)撥25億資金，除此之外，還有大量帳篷、食品、飲用水、棉被等物資被迅速運(yùn)往災(zāi)區(qū)，及時(shí)而充足的財(cái)政保障為汶川地震救援的迅速開展提供了物質(zhì)支持。這也證明了我國在公共危機(jī)事件中的財(cái)政保障能力。

我國公共危機(jī)財(cái)政保障機(jī)制存在的不足

在汶川地震等公共危機(jī)事件處理實(shí)踐中，公共財(cái)政保障機(jī)制對危機(jī)的處理和解決起到極其重要的作用。但在危機(jī)事件處理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和反思中，也可以看出我國應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制還存在不足之處。

一是資金投入總量不足，這削弱了財(cái)政保障能力。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，財(cái)政收入也大大增加，但目前很大一部分公共財(cái)政都投入到地方基礎(chǔ)建設(shè)之中，用于民生的財(cái)政資金相對不足，而這其中用于公共危機(jī)事件的財(cái)政保障資金所占比例更少。我國在《預(yù)算法》中規(guī)定，要求提取1%～3%的財(cái)政預(yù)算作為公共危機(jī)管理的預(yù)備費(fèi)，而在實(shí)際預(yù)備費(fèi)預(yù)算中，各級政府都在規(guī)定范圍內(nèi)按較低比例提取，如2005年中央本級提取的預(yù)備費(fèi)占總預(yù)算的1.23%，2006年為1.05%。近幾年，國家愈加重視突發(fā)公共危機(jī)事件的處理，預(yù)備費(fèi)的提取比例有所提高，2008年為2.65%，2010年為2.49%，盡管如此，在具體的公共危機(jī)事件處理中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)需求與預(yù)算差距還較大。

二是公共財(cái)政支出的不合理削弱了保障效果。進(jìn)入轉(zhuǎn)型期所帶來的各方利益矛盾沖突導(dǎo)致我國公共危機(jī)事件頻發(fā)，財(cái)政保障資金也因此大幅增長，各級政府的財(cái)政壓力陡增。在公共危機(jī)事件處理過程中，政府發(fā)現(xiàn)可以通過建立社會基本防御體系來緩解公共危機(jī)事件發(fā)生后的財(cái)政壓力。但從目前的財(cái)政體制來看，我國要求各級財(cái)政部門在預(yù)算支出中編制防御性財(cái)政支出，導(dǎo)致這部分預(yù)算資金與實(shí)際支出額度都偏低，不能真正滿足公共危機(jī)事件處理中的財(cái)政資金需求。加之我國的行政程序繁瑣，在具體的資金撥付過程中還存在截留擠占現(xiàn)象，這使得用于公共危機(jī)事件事前預(yù)防的資金投入嚴(yán)重不足，待危機(jī)事件發(fā)生后，政府的財(cái)政壓力凸顯。

三是財(cái)政保障金的監(jiān)督制度不完善。我國在公共危機(jī)處理方面是分災(zāi)種處理，各個(gè)部門各自為政，這種多頭管理的方式導(dǎo)致管理混亂，資金分配散亂，資金的使用效率在各種程序中被拖慢降低，行政成本增加，財(cái)政保障金在解決公共危機(jī)事件中的作用大大降低。而且由于缺乏有力的監(jiān)督，在公共危機(jī)事件中，當(dāng)財(cái)政進(jìn)行資金撥付后常常出現(xiàn)亂花錢現(xiàn)象，在資金層層下?lián)苓^程中，出現(xiàn)資金截留挪用、違規(guī)使用行為，嚴(yán)重阻礙公共危機(jī)事件處理。

國外應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制模式分析

發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，也較早意識到公共危機(jī)管理的重要性。因此，他們在危機(jī)管理機(jī)制上有著較為完善的體系，其中用于公共危機(jī)事件管理的資金投入也十分充足，這得益于其較為完善的財(cái)政保障機(jī)制。

美國公共危機(jī)管理中的財(cái)政保障機(jī)制?！?·11”事件為美國的公共危機(jī)管理敲響警鐘，之后美國進(jìn)行了一系列改革力阻此類事件的發(fā)展。在這一過程中，美國不僅重視財(cái)政資金的投入，還進(jìn)行了一系列組織架構(gòu)上的改革，形成了完善的公共危機(jī)管理體系，提升了美國政府應(yīng)對公共危機(jī)事件的處理能力。

首先，美國將國土安全辦公室升級為美國國土安全部，并賦予其統(tǒng)一指揮的權(quán)力，美國國土安全部能夠調(diào)動(dòng)美國情報(bào)局、警備隊(duì)、海關(guān)署、移民局等資源，突出其在公共危機(jī)管理中的指揮地位。美國國土安全部負(fù)責(zé)公共危機(jī)事件中的預(yù)警、指揮、響應(yīng)和救援四類工作，這有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)一開展救援，減少危機(jī)事件帶來的損失。在國土安全部內(nèi)部又設(shè)有獨(dú)立的20個(gè)機(jī)構(gòu)，這讓國土安全部內(nèi)部分工明確，同時(shí)又能夠相互協(xié)調(diào)聯(lián)系。這一部門為美國公共危機(jī)事件管理工作的開展奠定了基礎(chǔ)。

其次，美國對聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行改革，將工作重心轉(zhuǎn)移到預(yù)防和解決大規(guī)模犯罪活動(dòng)和恐怖活動(dòng)上，它的主要任務(wù)便是保護(hù)美國國家及其公民的安全。為了更好的開展工作，聯(lián)邦調(diào)查局還與中情局等部門進(jìn)行合作，提升自身預(yù)防和打擊恐怖活動(dòng)的能力。美國政府還賦予聯(lián)邦調(diào)查局國外調(diào)查權(quán)，成立反間諜組織，保障國家安全，預(yù)防公共危機(jī)事件發(fā)生。

再次，美國還對移民局和社保局進(jìn)行整改。在“9·11”事件后，美國對移民局和社保局進(jìn)行整改，對駕照領(lǐng)取、信用卡申請等進(jìn)行了更加嚴(yán)格的審查，主要是為了防止國外恐怖分子進(jìn)入美國，并利用各種手段騙領(lǐng)社會保障號，偽造身份進(jìn)行恐怖襲擊活動(dòng)。

最后美國還成立了美軍北方司令部，提升國家的國防能力。這一全國性軍事部門除了負(fù)責(zé)美國國內(nèi)安全外，還將負(fù)責(zé)范圍擴(kuò)大到南至墨西哥，北至北極地區(qū)，既負(fù)責(zé)恐怖活動(dòng)，也負(fù)責(zé)自然災(zāi)害事件。除了建立完善的政府應(yīng)對部門外，美國公共危機(jī)事件的快速處理還得益于民間組織、志愿者的援助。

日本公共危機(jī)管理中的財(cái)政保障機(jī)制。為了應(yīng)對公共危機(jī)事件，日本早期便出臺了一系列法律法規(guī)，如《災(zāi)害對策基本法》、《大規(guī)模地震對策特別措施法》等，這些法律有著明確的具體實(shí)施措施，尤其是在應(yīng)對地震等自然災(zāi)害方面，日本在立法過程中力求措施的可操作性，如日本為了應(yīng)對多發(fā)的地震災(zāi)害，便在法律中具體規(guī)定了民居建設(shè)流程圖，以此減少地震對人員和房屋的損害。近幾年，面對新的局勢變化，日本進(jìn)一步提升了公共危機(jī)管理應(yīng)對級別，相繼出臺了《在發(fā)生大規(guī)模恐怖活動(dòng)危險(xiǎn)時(shí)政府的應(yīng)對措施》、《武力攻擊事態(tài)對應(yīng)法案》、《安全保障會議設(shè)置法修正案》等法律法規(guī)，為日本的公共危機(jī)管理奠定了法律基礎(chǔ)。

與完善的法律法規(guī)相對應(yīng)的，日本建立了多層次的危機(jī)管理組織體系。其中內(nèi)閣首相是公共危機(jī)事件處理的最高負(fù)責(zé)人。日本將自然災(zāi)害、國家領(lǐng)土安全、社會綜合治安等事項(xiàng)都納入到公共危機(jī)管理之中。日本建立了危機(jī)管理中心作為統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其他政府部門也常設(shè)危機(jī)管理組織，下設(shè)危機(jī)分級、分類管理處，當(dāng)相應(yīng)的公共危機(jī)事件發(fā)生后，立馬啟動(dòng)相應(yīng)部門進(jìn)行處理。

完備的法律和部門設(shè)置讓日本在公共危機(jī)事件中反應(yīng)迅速，如2003年5月日本宮城縣發(fā)生的7.0級大地震后，造成人員傷亡100多萬，多條鐵路干線停運(yùn)，但第二天這些受災(zāi)地區(qū)的供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施便得到恢復(fù)。

國外公共危機(jī)應(yīng)對的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。盡管國情有所不同，但美日兩國在應(yīng)對公共危機(jī)進(jìn)行財(cái)政保障方面的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

一是美日兩國為了確保公共危機(jī)管理中財(cái)政資金保障的到位而建立了相應(yīng)的法律體系。美國日本都從法律上確認(rèn)為公共危機(jī)事件提供財(cái)政保障的重要性，而隨著公共危機(jī)事件新情況的出現(xiàn)，美國和日本都及時(shí)補(bǔ)充和完善法律法規(guī)。此外，兩國在立法過程中都十分注重法律實(shí)施細(xì)則的擬定，確保法律具有可執(zhí)行性。

二是在公共危機(jī)管理中，注重財(cái)政部門與其他部門的協(xié)同合作。日本在2003年非典疫情應(yīng)對中，就極為重視各個(gè)部門的合作應(yīng)對，首先是加強(qiáng)機(jī)場檢查，培訓(xùn)機(jī)場人員進(jìn)行模擬救治演習(xí)，確定收治非典病人的特定醫(yī)院，各級政府都加大對醫(yī)院的財(cái)力、物力投入，確保醫(yī)院能夠進(jìn)行救治，社會民間組織也在政府號召下編寫非典宣傳冊等。這些部門的協(xié)同配合讓日本順利渡過了非典疫情時(shí)期。在這一過程中，不難看出各個(gè)部門的協(xié)作需要財(cái)政部門的支持。

三是形成以公共財(cái)政為主、社會力量為輔的共同應(yīng)對危機(jī)模式。公共危機(jī)具有突發(fā)性、不確定性等特征，政府的預(yù)防體系不可能面面俱到，這就需要號召社會力量積極參與，這樣的應(yīng)對體系更加有效，以便在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)迅速組織起來發(fā)揮作用。如美國針對性的制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)工商業(yè)界、民間團(tuán)體等社會力量參與到公共危機(jī)事件應(yīng)對中，日本還給民間團(tuán)體撥款補(bǔ)貼資助其進(jìn)行應(yīng)急演練。

加強(qiáng)我國應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制的策略

完善公共危機(jī)財(cái)政保障體制的法律體系。在立法方面，政府應(yīng)該明確建立應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政保障法律的最終目的，是為了能夠有效的預(yù)防、控制和解決突發(fā)公共事件，并最大程度上降低它所帶來的社會危害，保障國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。在這一目標(biāo)指導(dǎo)下，我國應(yīng)該在憲法層面上來確立公共危機(jī)財(cái)政保障法律的基本原則，如在公共危機(jī)中，公民有權(quán)在受到損害時(shí)獲得國家公共財(cái)政的救助，同時(shí)公民也有義務(wù)參與公共危機(jī)事件的解決；憲法還可以就應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政預(yù)算做出規(guī)定，明確財(cái)政分擔(dān)的比例。憲法的有關(guān)規(guī)定對公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)具有總領(lǐng)性和指導(dǎo)性的作用，要想它得到貫徹實(shí)施，還必須制定具體的法律法規(guī)，在具體的財(cái)政保障性法律制定中，應(yīng)該明確財(cái)政保障金來源、預(yù)算制度、保障資金監(jiān)督制度等幾個(gè)方面的問題，確保政策的貫徹落實(shí)。

建立我國公共財(cái)政保障機(jī)制。公共危機(jī)管理的財(cái)政保障機(jī)制應(yīng)該包括預(yù)警、運(yùn)行、應(yīng)急、監(jiān)督、跟蹤五大系統(tǒng)。在預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)方面，財(cái)政部門應(yīng)該對預(yù)警的范圍、等級差別、危機(jī)預(yù)判、緊迫性程度等有所明確，這樣財(cái)政部門才能夠根據(jù)情況做出相應(yīng)的財(cái)政計(jì)劃，使得撥付資金及時(shí)用于解決公共危機(jī)事件。在公共危機(jī)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制建設(shè)中，需要根據(jù)危機(jī)事件的種類組建不同的管理系統(tǒng)。公共危機(jī)的突發(fā)性和不確定性，要求運(yùn)行機(jī)制必須建立一個(gè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)，使之在短時(shí)期內(nèi)就公共危機(jī)管理做出安排和統(tǒng)籌。公共財(cái)政的善后追蹤機(jī)制主要包括災(zāi)后重建、資金補(bǔ)償?shù)轿灰约柏?zé)任追查幾個(gè)方面的內(nèi)容。各個(gè)機(jī)制的相互配合和協(xié)調(diào)，才能夠讓財(cái)政保障在公共危機(jī)管理中發(fā)揮更大的作用。

建設(shè)公共危機(jī)救濟(jì)物資保障機(jī)制。完善的救濟(jì)物資保障機(jī)制能夠大大減輕公共危機(jī)事件中政府的財(cái)政壓力，但若每一地區(qū)都進(jìn)行救濟(jì)物資保障機(jī)制建設(shè)，又必然會給地方政府帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)，且有重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的問題。因此，在公共危機(jī)救濟(jì)物資保障機(jī)制建設(shè)上，可以采取地區(qū)協(xié)同合作的策略。首先，中央政府可以對救濟(jì)物資建設(shè)做全面規(guī)劃，防止地方政府出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象；其次，地方政府要對專項(xiàng)救援物資和地區(qū)性物資儲備進(jìn)行管理；最后，國家應(yīng)該鼓勵(lì)社會力量參與到救濟(jì)物資保障機(jī)制建設(shè)中來，發(fā)揮民間力量，讓物資迅速到達(dá)公共危機(jī)事件影響地區(qū)。

加強(qiáng)對財(cái)政保障金的監(jiān)管。在我國的公共危機(jī)事件管理中，政府撥付的財(cái)政保障金被截留、挪用、貪污的新聞屢見不鮮，這讓公共危機(jī)管理雪上加霜，為此我國應(yīng)該建立一套財(cái)政保障金監(jiān)管機(jī)制，確保資金的使用效率。首先可以建立起財(cái)政保障金的績效評估體系，這主要是為了規(guī)范財(cái)政保障金的預(yù)算、撥付、使用程序的規(guī)范，并據(jù)此評估結(jié)果，確保保證資金使用的合法、合理，政府還可以鼓勵(lì)外部力量，如媒體等對用于解決公共危機(jī)的保障金使用進(jìn)行監(jiān)督。其次，政府也應(yīng)重視財(cái)政資金審計(jì)工作的開展，審查保障資金的去向、使用額度等，對于多余的撥付金額應(yīng)回收，對于貪污腐敗現(xiàn)象要及時(shí)處理，追究責(zé)任。為了保障審計(jì)的公正性和透明性，可以邀請第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對財(cái)政保障金的使用進(jìn)行審查。最后，政府可以建立“危機(jī)—保障”預(yù)算制度，加強(qiáng)對保障金使用過程的管理。政府應(yīng)該根據(jù)不同的公共危機(jī)事件制定不同的財(cái)政保障方案，如對那些影響范圍大、持續(xù)時(shí)間長的公共危機(jī)事件，應(yīng)由高一級政府來對財(cái)政保障金進(jìn)行調(diào)配和統(tǒng)籌規(guī)劃；對于那些小范圍內(nèi)的危機(jī)事件，可由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門提供財(cái)政保障支持。在危機(jī)事件爆發(fā)后，政府部門應(yīng)該立即啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，根據(jù)事件特征來制定多種方案，權(quán)衡利弊，選擇最優(yōu)方案，這不僅能夠?qū)⑽C(jī)事件的負(fù)面影響降到最低，還能夠提高財(cái)政保障金的利用效率。

（作者單位：山東管理學(xué)院工商學(xué)院；本文系2015山東省重大財(cái)經(jīng)課題“促進(jìn)‘大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新’問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：ZDCJ-2015-29）

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）