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農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)機(jī)制構(gòu)建問題探析

2015-09-10 02:40:34王敏聶應(yīng)德
理論導(dǎo)刊 2015年4期

王敏 聶應(yīng)德

摘要:農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村生產(chǎn)生活的重要保障,而農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給有賴于健全的需求偏好表達(dá)機(jī)制的建立。公共選擇理論直接民主制中的“用手投票”“用腳投票”以及代議制民主中的利益集團(tuán)理論等為農(nóng)民表達(dá)公共產(chǎn)品需求個(gè)人偏好和集體偏好提供了有益指導(dǎo)。目前,由于種種原因,這些理論在我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)實(shí)踐過程中存在著文本與現(xiàn)實(shí)的悖離。文章基于相關(guān)分析,在借鑒其理論基礎(chǔ)上,提出要建立“農(nóng)民參與、政府主導(dǎo)、非政府組織協(xié)助”三維一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)機(jī)制。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共產(chǎn)品;需求偏好表達(dá)機(jī)制;“用手投票”;“用腳投票”;機(jī)制建構(gòu)

中圖分類號(hào):F32文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-7408(2015)04-0071-05

作者簡(jiǎn)介:王敏(1987-),男,陜西商洛人,西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師,政府經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士,助教,研究方向:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與基層政府治理;聶應(yīng)德(1958-),男,四川鄰水人,西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向:公共管理。

一、問題的提出

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指滿足農(nóng)村公共需要,市場(chǎng)不能提供或不能完全由市場(chǎng)提供,具有一定的非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品或服務(wù),既包括純公共產(chǎn)品也包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品。[1]按此理解,農(nóng)村公共產(chǎn)品具有雙重性:一是具有公共產(chǎn)品的共性即非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,二是又要滿足農(nóng)村生產(chǎn)、生活的需要。因此,農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利推進(jìn)、農(nóng)民生活質(zhì)量的改善、農(nóng)村的和諧安定有序發(fā)展等具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

從公共產(chǎn)品供給實(shí)際情況看,既往我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給使農(nóng)村生產(chǎn)生活落后面貌有了明顯改善,但是也存在諸多問題,突出表現(xiàn)為:供給總量不足,結(jié)構(gòu)失衡;供不合求,使用效率不高等。深究其因,一定程度上是由于我國(guó)農(nóng)村居民不能通過有效的渠道表達(dá)對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好,致使農(nóng)民儼然成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中被動(dòng)的接受者和需求中的冷漠表達(dá)者。此外,要進(jìn)一步落實(shí)十八屆三中全會(huì)“緊緊圍繞更好保障和改善民生,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制,確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”[2]的要求,加快和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就成了各級(jí)地方和基層政府不可回避的重大議題,而這些公共產(chǎn)品的充分、有效供給很大程度上又取決于農(nóng)村居民在公共產(chǎn)品供給過程中偏好表達(dá)機(jī)制的形成。

近年來(lái),在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下,國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題進(jìn)行了熱烈的探討,從研究的現(xiàn)狀來(lái)看,已有的研究更多是圍繞效率和公平兩大視角展開的,以農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀、問題為依據(jù),重點(diǎn)從宏觀的維度,探討了農(nóng)村公共產(chǎn)品供求制度安排、制度變化與供求平衡之間的關(guān)系,而對(duì)農(nóng)村居民在公共產(chǎn)品供給過程中需求偏好表達(dá)機(jī)制的研究則相對(duì)不足,運(yùn)用公共選擇理論探討需求偏好表達(dá)的則極少。這里僅就農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中與此相關(guān)的、存在的問題略作梳理分析。

對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)與供給結(jié)構(gòu)失衡關(guān)系的研究。王衛(wèi)星(2014)認(rèn)為,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在結(jié)構(gòu)性失衡和產(chǎn)品投入——使用效率不高的問題,不僅僅是因?yàn)檗r(nóng)村公共產(chǎn)品(服務(wù))標(biāo)準(zhǔn)化的缺失,還因?yàn)槿狈ν晟频谋磉_(dá)溝通機(jī)制。[3]邸煥雙(2014)也指出,我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱、農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制的不完善等,造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供不應(yīng)求與供不合求并存的情況,既不能很好的滿足農(nóng)民的生產(chǎn)、生活需要,也大大影響了農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)。[4]

對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好的現(xiàn)狀的研究。李義波(2004)以湖北省荊州市J鎮(zhèn)為研究個(gè)案,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)基本性公共產(chǎn)品的需求偏好主要集中于像社區(qū)秩序、農(nóng)基設(shè)施、社區(qū)道路交通等方面,而對(duì)非基本性公共產(chǎn)品需求則相對(duì)較低;在促進(jìn)社區(qū)發(fā)展方面,與對(duì)基本性公共產(chǎn)品的重要性開始下降相比,居民對(duì)非基本性公共產(chǎn)品的偏好程度卻有所提高。[5]匡遠(yuǎn)配、汪三貴(2005)在對(duì)西北貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)研究的基礎(chǔ)上,得出在全國(guó)范圍內(nèi)(貧困地區(qū)也不例外),生產(chǎn)性公共產(chǎn)品需求與服務(wù)性公共產(chǎn)品需求相比,有一種前者正在朝后者過渡的趨勢(shì)。[6]夏玉珍、楊永偉(2014)對(duì)湖北省12個(gè)城鄉(xiāng)區(qū)域1126戶的調(diào)查分析結(jié)果表明:農(nóng)村公共產(chǎn)品供給表達(dá)上存在供給不足、供給偏差;需求表達(dá)上存在需求淡漠。[7]

關(guān)于公共產(chǎn)品需求偏好機(jī)制的建構(gòu)。于建嶸(2002)提出對(duì)于農(nóng)村性事務(wù),應(yīng)當(dāng)在國(guó)家的法律規(guī)制下,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民廣泛參與地方自治。主張充實(shí)和加強(qiáng)村級(jí)自治組織;大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中介組織;開放農(nóng)會(huì)等農(nóng)民利益代表組織等具體措施,激發(fā)基層社會(huì)的活力,使村民更有效地表達(dá)對(duì)公共產(chǎn)品的需求。[8]劉衛(wèi)、譚寧(2008)提出解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供求矛盾,要從建立公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制入手,提出了農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制框架設(shè)想——以“村民自治”為基礎(chǔ)的需求表達(dá)機(jī)制,[9]等等。

綜上所述,可以看出現(xiàn)有的研究大多屬于實(shí)證研究,這些研究有助于我們加深對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求現(xiàn)實(shí)問題的認(rèn)識(shí),拓寬我們?cè)傺芯康乃悸?。但是,相?duì)于一個(gè)比較完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)機(jī)制而言,現(xiàn)有的理論還處于“碎片化”狀態(tài)。故此,還需要進(jìn)一步深化研究,以便更好地指導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)踐活動(dòng)?;诖耍疚臄M采用表達(dá)公共產(chǎn)品需求偏好的經(jīng)典理論,即維克塞爾—林達(dá)爾的“用手投票”理論、蒂伯特的“用腳投票”理論、利益集團(tuán)理論,對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)機(jī)制問題進(jìn)一步加以探討。

二、公共選擇理論中的需求偏好表達(dá)機(jī)制

1.公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)中的個(gè)體表達(dá)——“用手投票”和“用腳投票”。西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家在民主制的基礎(chǔ)上積極探求公共產(chǎn)品供給中的效率問題,并構(gòu)建了各種公共產(chǎn)品有效供給的投票模型,其中典型的有“用手投票”的林達(dá)爾均衡模型[1]和“用腳投票”的蒂伯特模型,這兩種模型都顯示了居民對(duì)公共產(chǎn)品有效供給中的偏好。

(1)以“用手投票”來(lái)表達(dá)公共產(chǎn)品需求偏好的維克賽爾—林達(dá)爾均衡模型。1919年瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃里克·羅伯特·林達(dá)爾在《課稅的公正》一文中將私人競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)均衡分析框架引入到公共產(chǎn)品配置的效率與均衡分析中。在這種分析框架中,林達(dá)爾認(rèn)為公共產(chǎn)品價(jià)格并非簡(jiǎn)單的取決于政治選擇機(jī)制或稅收,更主要是個(gè)人對(duì)其供給水平和成本分配進(jìn)行反復(fù)議價(jià),最終實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給均衡,在這種均衡下分?jǐn)偟某杀九c邊際收益成比例。

林達(dá)爾均衡模型是建立在三個(gè)基本假定的基礎(chǔ)上來(lái)探討公共產(chǎn)品的需求偏好表露的:一是社區(qū)有兩個(gè)當(dāng)事人A和B,分別代表各自相同的收入水平和偏好的兩組選民;二是為防止出現(xiàn)因決策的先后順序所帶來(lái)的投機(jī)行為,假定公共產(chǎn)品的產(chǎn)出水平與每個(gè)成員負(fù)擔(dān)的成本額作為一個(gè)備選方案同時(shí)決定;三是每個(gè)人都能準(zhǔn)確說出自己的偏好。[11]假定社區(qū)中有兩個(gè)成員A和B,他們分別是參加選舉的兩個(gè)政黨的代表,每個(gè)政黨的內(nèi)部人們的偏好是一致的,社區(qū)當(dāng)事人A和B經(jīng)過協(xié)商決定各自應(yīng)負(fù)擔(dān)公共產(chǎn)品成本的比例情況,公共產(chǎn)品的成本就是稅價(jià)。其決策過程,通過“用手投票”的方式使個(gè)人偏好在公共產(chǎn)品的供給水平即分?jǐn)偟某杀尽找娴谋磉_(dá)上得到持續(xù)表露,最終達(dá)成一致。因此,林達(dá)爾模型既是公共產(chǎn)品配置效率與均衡分析的經(jīng)典模型,也是公共產(chǎn)品需求偏好表露的一種機(jī)制。

(2)以“用腳投票”來(lái)表達(dá)公共產(chǎn)品需求偏好的蒂伯特均衡模型?!坝媚_投票”,最早是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂伯特(CharlesTiebout)提出的。1956年蒂伯特在《地方支出的純粹理論》一文中提出,地方政府的競(jìng)爭(zhēng)能促進(jìn)地方性公共產(chǎn)品的提供。[12]人們根據(jù)各個(gè)地區(qū)公共產(chǎn)品和稅負(fù)的不同來(lái)自由地選擇自己的居住地。蒂伯特的“用腳投票”機(jī)制存在以下假設(shè):所有市民具有完全的流動(dòng)性;社區(qū)(俱樂部)的可選擇性范圍涵蓋了市民希望的公共物品可能性的全部范圍;所有社區(qū)(俱樂部)具有完整知識(shí)的特征;沒有生產(chǎn)公共物品的規(guī)模經(jīng)濟(jì),并且/或者相對(duì)于整個(gè)社會(huì)群體規(guī)模來(lái)說生產(chǎn)的最優(yōu)規(guī)模偏小;社區(qū)(俱樂部)中沒有溢出效應(yīng);關(guān)于個(gè)人收入沒有區(qū)域限制。

由此可以得出,由于居民在不同的居住地?fù)碛邢鄬?duì)自由的遷徙權(quán),可以顯示自己對(duì)公共產(chǎn)品的偏好,進(jìn)而促使地方政府間的競(jìng)爭(zhēng),提供居民使用的各種不同的公共產(chǎn)品。這種把自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的交易行為靈活引用到公共選擇領(lǐng)域的作法,有力地影響著政府的績(jī)效,尤其是經(jīng)濟(jì)績(jī)效。在選擇能滿足其偏好的公共產(chǎn)品與稅負(fù)的組合時(shí),居民們通過“用腳投票”,展現(xiàn)了其偏好并作出了選擇哪個(gè)地方政府的決定。因此,蒂伯特模型與林達(dá)爾模型一樣,是一種公共產(chǎn)品的需求偏好顯露機(jī)制,但同時(shí)也是迫使各地方政府積極轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)公共管理的“倒逼”機(jī)制。

2.公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)中的集體表達(dá)——利益集團(tuán)。若是從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去理解利益集團(tuán),利益集團(tuán)不是一個(gè)貶義詞,而是一個(gè)中性詞。利益集團(tuán)被定義為具有同樣嗜好的個(gè)人群體。通過對(duì)西方政治過程的考查發(fā)現(xiàn),大量的利益集團(tuán)活躍在各個(gè)國(guó)家的政治舞臺(tái)上。利益集團(tuán)具有分?jǐn)傂畔⒊杀?、相?duì)穩(wěn)定、提高交易效率的優(yōu)勢(shì)。

在公共選擇的過程中,利益集團(tuán)主要通過兩條途徑發(fā)揮作用:一是通過與立法機(jī)關(guān)的聯(lián)系。針對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法特點(diǎn),利益集團(tuán)往往充當(dāng)說客的作用,鼓勵(lì)議員將利益集團(tuán)的立法草案早日送上立法議程,或者在一讀或二讀的過程中要求議員投贊成票或者否決票。二是通過與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系。對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響力主要表現(xiàn)在對(duì)政府決定施加壓力,將自己打扮成廣泛民意的代表,爭(zhēng)取獲得有利于本集團(tuán)的利益。

林達(dá)爾均衡模型和蒂伯特模型都為其理論成立設(shè)定了近乎完美的假設(shè),譬如“用手投票”的林達(dá)爾均衡假定每個(gè)人都能準(zhǔn)確說出自己的偏好,蒂伯特模型中假定所有居民具有完全的流動(dòng)性、各社區(qū)之間沒有利益上的溢出效應(yīng)。盡管這些假設(shè)或要求在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)中很多都是難以實(shí)現(xiàn)的,此外,利益集團(tuán)在公共選擇中的地位、作用在我國(guó)的實(shí)際生活當(dāng)中力量還比較弱小,但是,這些公共選擇理論畢竟為我國(guó)公共產(chǎn)品配置的效率與均衡分析、需求偏好表達(dá)機(jī)制的再建構(gòu)提供了一個(gè)新視角,拓寬了我們分析問題的思路。

三、文本與現(xiàn)實(shí)的悖離:我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)的困境

在西方公共選擇的供給分析理論中,民眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好可以通過“用手投票”“用腳投票”以及利益集團(tuán)等形式來(lái)表達(dá),然而這些理論在我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需求表達(dá)實(shí)踐運(yùn)用中,出現(xiàn)了文本與現(xiàn)實(shí)相悖的情況。

1.“用手投票”的林達(dá)爾均衡理論、利益集團(tuán)理論在我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)機(jī)制建構(gòu)中的現(xiàn)實(shí)矛盾和問題。毫無(wú)疑問,農(nóng)民是公共產(chǎn)品的需求主體和需求表達(dá)主體,政府是公共產(chǎn)品的主要供應(yīng)者。在向政府表達(dá)自身對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的真實(shí)需求信息傳遞的過程中,農(nóng)民通??梢詰{借自身或村民委員會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織等中間組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此,下文就以偏好表達(dá)涉及的主體農(nóng)民、中間組織和政府為視角來(lái)分別探討我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品在供給過程中,采用“用手投票”機(jī)制來(lái)表達(dá)需求面臨的現(xiàn)實(shí)尷尬。

第一,在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給選擇過程中,農(nóng)民自主表達(dá)自身需求意識(shí)淡薄、合作一致行動(dòng)理念缺乏。一方面,受社會(huì)化小農(nóng)思想的影響和自身局限性的存在,我國(guó)農(nóng)民在參與與自身關(guān)系不大的農(nóng)村公共事務(wù)的決策管理和利益表達(dá)的過程中,出現(xiàn)了心理卷入程度低即所謂“政治冷漠”的情況。同時(shí)加上基層各部門在處理公共事務(wù)或提供公共產(chǎn)品的過程中,更多采取的是體現(xiàn)政府意志的非市場(chǎng)決策方式(見表1)。經(jīng)常出現(xiàn)的相互推諉致使農(nóng)民的想法得不到應(yīng)有的重視和反饋,而自上而下的、以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品決策模式淹沒了農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán),長(zhǎng)此以往就使許多當(dāng)事人形成了所謂的“說和沒說一個(gè)樣”這樣的消極思想,對(duì)于公共產(chǎn)品供給多少、如何供給、供給質(zhì)量如何等并不是很關(guān)心。

另一方面,即便部分農(nóng)民根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要有了合作的想法和意愿,但讓他們參與其中時(shí)卻容易出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)人”的判斷,最終合作陷入“集體行動(dòng)的困境”。[10]根據(jù)林達(dá)爾的均衡實(shí)現(xiàn)的前提條件,只有在人數(shù)非常少的群體中才能實(shí)現(xiàn),然而,在一個(gè)人數(shù)眾多的社會(huì)中,沒有任何人能夠做到對(duì)所有的成員的情況無(wú)所不知,人們可能隱瞞從公共產(chǎn)品獲得的邊際收益,從而通過偏向低呈報(bào)邊際收益而減少其對(duì)公共產(chǎn)品的出資份額。但由于公共產(chǎn)品的消費(fèi)不具有排他性,人們也不會(huì)因?yàn)槌鲑Y份額的減少而失掉公共產(chǎn)品的任何受益。于是便出現(xiàn)了“搭便車”的現(xiàn)象,如果“搭便車”的情況大量存在,就會(huì)出現(xiàn)大衛(wèi)·休謨所說的“公地的悲劇”。這樣不僅不能很好地實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置,反而會(huì)導(dǎo)致村民在公共產(chǎn)品的消費(fèi)中獲得的效用下降。

表1市場(chǎng)決策和非市場(chǎng)決策的聯(lián)系與區(qū)別

類型主體內(nèi)容媒介杠桿動(dòng)力

市場(chǎng)決策個(gè)人、廠商商品貨幣價(jià)格非市場(chǎng)決策政客、組織公共產(chǎn)品選票規(guī)則個(gè)人利益最大化

第二,社會(huì)組織溝通橋梁功能錯(cuò)位以及涉農(nóng)組織缺乏,致使農(nóng)民公共產(chǎn)品的需求表達(dá)渠道不暢通。毋庸置疑,在暢通民意表達(dá)的過程中,中間組織——連接農(nóng)民需求與政府供給的橋梁——起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)農(nóng)民人數(shù)眾多,但是卻缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的、能夠傳遞和放大自己呼聲的代言人或是代理人。就目前的情況而言,農(nóng)民僅能通過像村民委員會(huì)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織等這樣的組織來(lái)反映自己的訴求。就村民委員會(huì)的性質(zhì)而言,《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條明確規(guī)定:村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。[11]然而在實(shí)際的運(yùn)作過程中卻出現(xiàn)了與文本的悖離,在現(xiàn)行的壓力性體制下,村委會(huì)成了基層政府在農(nóng)村中政策的推行者、命令的實(shí)施者、工作的落實(shí)者。加之,農(nóng)村稅費(fèi)改革及財(cái)權(quán)的上移,村委會(huì)的運(yùn)作受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名副其實(shí)的在村組一級(jí)的代理人,限于財(cái)力有限和農(nóng)村事務(wù)繁雜,導(dǎo)致無(wú)力顧及也無(wú)暇顧及農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好表達(dá)。再加上,上級(jí)政府部門的偏袒和基層有效監(jiān)督主體的缺乏,許多地方的村委會(huì)權(quán)力在實(shí)際的運(yùn)作過程中出現(xiàn)了偏離,對(duì)于農(nóng)民提出問題或政策建議,往往視為是破壞農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、有損自身形象等行為而進(jìn)行打壓,甚至粗暴對(duì)待,農(nóng)民的各種權(quán)益訴求無(wú)法通過村委會(huì)得到暢通的表達(dá)。大眾傳媒,理應(yīng)成為民眾表達(dá)心聲的喉舌,但在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作過程,一些媒體卻成了政府的附屬物,而對(duì)與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品的需求偏好表達(dá)表現(xiàn)出興趣淡漠,甚至出現(xiàn)了隱瞞或瞞報(bào)實(shí)情的情況,與新聞傳媒本身所追求的“獲取與傳遞信息、輿論監(jiān)督”等價(jià)值功能相背離。在這樣的情況下,本應(yīng)充當(dāng)溝通橋梁作用的社會(huì)組織卻因?yàn)轶w制機(jī)制不順、獨(dú)立性缺乏、組織主體單一,在公共產(chǎn)品的有效供給過程中無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用,更無(wú)法有效地為民服務(wù)。

第三,強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)的決策供給方式與弱勢(shì)農(nóng)民的真實(shí)需求偏好相背離。一方面,盡管公共產(chǎn)品的供給有效改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活的落后面貌,但是供給也存在較大問題,突出表現(xiàn)為:現(xiàn)有的供給模式大多延續(xù)了過去人民公社時(shí)期的政府單一決策供給方式,許多公共產(chǎn)品供給決策的數(shù)量、種類、質(zhì)量、時(shí)間等均不是由農(nóng)民來(lái)參與決定,而是由上級(jí)政府部門和基層政府根據(jù)“政治經(jīng)濟(jì)周期”的需要進(jìn)行配置。基于公共選擇理論,現(xiàn)在假設(shè):政府行為的目的是為了獲得選票或增加政績(jī),爭(zhēng)取下次當(dāng)選;選民投票時(shí)最關(guān)心的問題是通貨膨脹率和失業(yè)率;選民具有近視性。進(jìn)行“政治經(jīng)濟(jì)周期”模型分析(見圖1),M點(diǎn)是長(zhǎng)期菲利普斯曲線LL與中位選民的無(wú)差異曲線相切的一點(diǎn),它代表的是通貨膨脹率和失業(yè)率的最佳組合點(diǎn)。假設(shè)在各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中,價(jià)格對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化是相對(duì)不敏感的,那么政府會(huì)選擇操縱宏觀經(jīng)濟(jì)杠桿以便在短期內(nèi)減少失業(yè)率,而通貨膨脹的失業(yè)率會(huì)在隨后一段時(shí)期中才會(huì)充分顯示。政府使經(jīng)濟(jì)沿著短期菲利普斯曲線SS向左移動(dòng),移動(dòng)到M0點(diǎn),在短期降低失業(yè)率,提高絕大多數(shù)選民的效用。一段時(shí)間后通貨膨脹率會(huì)上升,經(jīng)濟(jì)會(huì)恢復(fù)到LL線,政府必須降低通貨膨脹率,重新向LL線上的M點(diǎn)靠近。如果更明顯地將政府改變政策時(shí)機(jī)與選舉日期相聯(lián)系,將得到政治經(jīng)濟(jì)周期示意圖(見圖2)。

圖1政治經(jīng)濟(jì)周期形成過程示意圖

圖2政治經(jīng)濟(jì)周期示意圖

另一方面,“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)的政策,突破了傳統(tǒng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給理論,強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的政府責(zé)任與合作,減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。[12]然而在實(shí)際推行中,由于需要相應(yīng)的資金做配套和實(shí)體項(xiàng)目做支撐,地方政府大多愿意供給實(shí)體性的、生產(chǎn)性的顯性公共產(chǎn)品,而與現(xiàn)階段大部分農(nóng)民希望提供多樣化的、高質(zhì)量的服務(wù)性公共產(chǎn)品的真實(shí)訴求相背離。

2.“用腳投票”機(jī)制下公共產(chǎn)品需求表達(dá)的現(xiàn)實(shí)困境。已知蒂伯特模型成立的重要條件之一是居民可以在社區(qū)之間實(shí)現(xiàn)自由的遷移,且居民的就業(yè)收入不受影響。然而,在我國(guó)目前這樣的大背景下,卻存在流動(dòng)性困難,戶籍制度改革完成后相應(yīng)的配套制度不健全、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然存在、城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大,導(dǎo)致了人們?cè)诰蜆I(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品或服務(wù)方面待遇的不同,因?yàn)楣伯a(chǎn)品供給的非均等化而造就了兩種不同的群體,農(nóng)村居民無(wú)法與城市居民在公共產(chǎn)品提供福利的享受上獲得同等待遇。因此,這種不配套的社會(huì)管理制度,一方面,限制了農(nóng)村居民向城市遷移來(lái)表達(dá)對(duì)公共產(chǎn)品訴求的權(quán)利,也減輕了地方政府在向農(nóng)村地區(qū)提供公共產(chǎn)品方面的壓力;另一方面,與城市相比,日益產(chǎn)生的資本排斥、政策排斥、信息排斥等,導(dǎo)致農(nóng)民平等地享受就業(yè)、教育、醫(yī)療、消費(fèi)其他公共產(chǎn)品的權(quán)利也受到了不同程度的損害。

四、矛盾與契合:農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)機(jī)制之建構(gòu)

從上面的分析可以看出,無(wú)論是蒂伯特的“用腳投票”模型、林達(dá)爾均衡的“用手投票”機(jī)制,還是表達(dá)集體利益的利益集團(tuán),都很難與我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中農(nóng)民的需求表達(dá)實(shí)際情況相契合,僵化套用必然會(huì)出現(xiàn)理論與現(xiàn)實(shí)相沖突。然而,它們?yōu)槲覈?guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民需求偏好表達(dá)機(jī)制的再建構(gòu)提供了有益的理論指導(dǎo)、拓寬了分析問題的維度?,F(xiàn)以農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)涉及的農(nóng)民、政府、非政府組織三個(gè)主體及其關(guān)系為視角來(lái)進(jìn)行其理論再建構(gòu)(見圖3)。

圖3農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好表達(dá)機(jī)制建構(gòu)的理論模型

1.堅(jiān)持以人為本,尊重農(nóng)民的主體地位,逐步提高農(nóng)民政治素養(yǎng),激發(fā)農(nóng)民需求表達(dá)的有效性、積極性和創(chuàng)造性。已有研究表明:農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給重要性的評(píng)價(jià)與合作行為正相關(guān);農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度安排的認(rèn)知與合作行為正相關(guān)。[13]盡管原子化的農(nóng)民的思維模式在短期內(nèi)是難以改變的,但是可以通過電大、夜大、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織等平臺(tái)進(jìn)行長(zhǎng)期的系統(tǒng)化的理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)來(lái)提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要性、供給制度安排、政府責(zé)任等的認(rèn)知水平。暢通表達(dá)渠道,積極引導(dǎo)農(nóng)民通過合法、簡(jiǎn)潔、高效的方式表達(dá)自身的利益訴求,以此從公共產(chǎn)品提供中獲得更大效用。同時(shí),要努力改變農(nóng)民消極冷漠的思想態(tài)度,激發(fā)其作為需求主體的積極性,在關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策的制定、實(shí)施與反饋過程中,將農(nóng)民積極地吸納進(jìn)去,并廣泛征求意見來(lái)表達(dá)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的真實(shí)需求。此外,公共產(chǎn)品的維護(hù)也是一個(gè)難點(diǎn),還要加強(qiáng)對(duì)公共產(chǎn)品的維護(hù)管理,提高公共產(chǎn)品的利用率,譬如對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的管理和維護(hù),將農(nóng)民納入到管護(hù)體系中,采取獎(jiǎng)勵(lì)和懲處并重機(jī)制,增強(qiáng)農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)。

2.積極培育和完善社會(huì)組織資本,增強(qiáng)其在農(nóng)民需求偏好表達(dá)中的橋梁溝通作用。政府具有強(qiáng)力,強(qiáng)力能夠界定權(quán)利,中央與地方、地方與農(nóng)民間的博弈過程為典型的強(qiáng)權(quán)博弈。[14]已有研究表明:農(nóng)民的組織化程度越高,在政府與農(nóng)民雙方為公共產(chǎn)品供給而進(jìn)行博弈的過程中,其表達(dá)的意見轉(zhuǎn)化為政策或決策的可能性越高。

第一,通過“公推直選”的方式改革村民委員會(huì),使其真正成為農(nóng)民利益的代表。改革村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式,發(fā)揮村委會(huì)在偏好表達(dá)過程中的橋梁作用,這是解決此問題的突破口。不妨采用“公推直選”的方式,這種方式具有如下優(yōu)勢(shì):一是形成了公平、公正、合法、透明的候選人選拔機(jī)制,干部提名質(zhì)量得以極大提高。推動(dòng)候選人提名從封閉走向開放,使更大范圍的民眾和干部享有提名權(quán);二是構(gòu)建起閉合的權(quán)力運(yùn)行回路,明確了公共權(quán)力的責(zé)任指向。提高了選舉的競(jìng)爭(zhēng)性,明確了公共權(quán)力的責(zé)任指向;構(gòu)建了權(quán)力監(jiān)督與回收機(jī)制,保障了選舉人民主權(quán)利的完整性,為解決干部“能上不能下”的難題提供了新思路。[15]通過這種方式產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人,可以改變過去由上級(jí)政府直接任命、控制選舉的方式,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從“對(duì)上”負(fù)責(zé)到“對(duì)上對(duì)下”同時(shí)負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變,強(qiáng)化為民服務(wù)意識(shí)。

第二,積極培育農(nóng)村其他的村民自治團(tuán)體。作為公共產(chǎn)品需求主體的農(nóng)民,利益具有多元化、決策具有分散性,若是想有力地影響供給主體的決策及行動(dòng),就必須把農(nóng)民需求零散的個(gè)體決策轉(zhuǎn)化為集體意志。農(nóng)村基層社會(huì)活力的激發(fā),必須依靠組織化的力量帶動(dòng),使農(nóng)民從個(gè)體“原子化”走向集體“網(wǎng)絡(luò)化”。要提高農(nóng)民的表達(dá)能力,除了依托村委會(huì)之外,還必須積極培育與當(dāng)前農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)文明發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)化組織團(tuán)體,通過他們來(lái)更好地完成公共利益的表達(dá)。正如羅伯特·D.帕特南所說:“公民社團(tuán)有助于民主政府的效率和穩(wěn)定。從內(nèi)部效應(yīng)看,成員培養(yǎng)了其成員合作和團(tuán)結(jié)的習(xí)慣,培養(yǎng)了公共精神。從外部效應(yīng)上看,大量的二級(jí)社團(tuán)所組成的密集網(wǎng)絡(luò)既體現(xiàn)了又增進(jìn)了有效的社會(huì)合作?!盵16]這些組織還可以在某種程度上分擔(dān)原本由基層政府、村委會(huì)完成的工作,進(jìn)而減輕基層政府的民主政治壓力,有利于維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的穩(wěn)定。

第三,大力推廣自媒體傳播工具,有效改善大眾傳媒的社會(huì)效力。大眾傳媒作為文化傳播的主要手段,在信息傳遞發(fā)展過程中,確實(shí)提高了信息的公開度、透明度、開放度,與此同時(shí),也產(chǎn)生了信息表達(dá)的排斥、傳遞失真等問題,這些都極大地影響了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品真實(shí)需求偏好的表達(dá)。由此看來(lái),發(fā)展多元化的自媒體意義重大,可以通過微博、博客、微信、QQ群、社區(qū)網(wǎng)站、村組簡(jiǎn)報(bào)等眾多自媒體手段表達(dá)對(duì)公共產(chǎn)品的需求。此外,在自身合法權(quán)益受到不公平對(duì)待時(shí),積極利用這些自媒體尋求外援也不失為一種良策??傊?,借助多元化的自媒體手段,農(nóng)民不僅可以放大自己對(duì)公共產(chǎn)品供給偏好的聲音,而且眾多的傳播途經(jīng)也為政府積極改進(jìn)公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量提供了約束性機(jī)制。

3.完善農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的政府決策機(jī)制,使需求表達(dá)機(jī)制和供給決策機(jī)制實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。需求表達(dá)渠道建立起來(lái)后,并不意味著公共產(chǎn)品的供給決策就是正確的,要作出可靠的決策,還必須進(jìn)一步把有效需求的表達(dá)機(jī)制與供給決策機(jī)制很好地連接起來(lái)。因此,必須改變以往的以政府為主導(dǎo)的自上而下的“供不合求”的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策、實(shí)施機(jī)制,加快形成“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的、政府主導(dǎo)下的多方參與的市場(chǎng)化供給的相機(jī)決策機(jī)制。基于此,要根據(jù)不同公共產(chǎn)品類型、受益范圍、需求數(shù)量、質(zhì)量等采取多元化的供給決策和民意表達(dá)方式。

鑒于農(nóng)村公共產(chǎn)品的特殊性,現(xiàn)以準(zhǔn)公共物品即具有利益外溢性的產(chǎn)品為例說明政府供給時(shí)的效率損失及收取費(fèi)用時(shí)要考慮農(nóng)民的承受能力和需求偏好的必要性。按照資源配置的效率原則,要求外部收益內(nèi)部化。如圖4,D為社會(huì)邊際收益曲線,D1為準(zhǔn)公共產(chǎn)品購(gòu)買者的邊際效用曲線(需求曲線),它們之間垂直距離為該產(chǎn)品邊際外部收益(為討論方便,假定它為常數(shù)),S為供給曲線(邊際成本)。D線和S線的交叉點(diǎn)E0所決定的Q0為該產(chǎn)品符合效率準(zhǔn)則的產(chǎn)出水平。但是在市場(chǎng)機(jī)制下,理性的人們決定購(gòu)買量的大小取決于產(chǎn)品帶來(lái)的效用,而又由于公共產(chǎn)品在使用過程中的搭便車行為,此時(shí),該產(chǎn)品的產(chǎn)出水平只能達(dá)到D1線和S線的交叉點(diǎn)E1所決定的Q1,出現(xiàn)了效率損失(其損失為圖中三角形E1AE0的面積)。若是完全免費(fèi)提供,必然會(huì)因?yàn)檫^度消費(fèi)而帶來(lái)福利損失(圖中三角形CFE0的面積)。為了提高經(jīng)濟(jì)效率,達(dá)到有效率的消費(fèi)量,政府可以以較低的價(jià)格鼓勵(lì)人們?cè)黾酉M(fèi),來(lái)直接提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品。又由于農(nóng)民是直接的受益群體,提供的過程中應(yīng)本著成本——收益的原則,在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上,制定適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn),收取一定的成本費(fèi)用。如圖4,為了實(shí)現(xiàn)供給與需求的均衡,政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給曲線應(yīng)下移至S1,應(yīng)向受益人收取的價(jià)格為P0。[17]

圖4準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的效率損失及政府提供

對(duì)于那些能夠基本實(shí)現(xiàn)“自我供給”“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的農(nóng)村社區(qū)性的公共產(chǎn)品,如鄉(xiāng)村道路、村組電網(wǎng)、小型水利灌溉設(shè)施等,由于其與農(nóng)民們的生產(chǎn)生活密切相關(guān),可以根據(jù)“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”的制度安排,暢通需求表達(dá)通道,建立相應(yīng)的具體化決策、表達(dá)程序。在需求決策表達(dá)中嚴(yán)格遵守《村民委員會(huì)組織法》中村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的議事要求。在疑難性公共產(chǎn)品決策上,引入專家制度,建立一套表決成本與外部成本即農(nóng)民需求表達(dá)相一致的機(jī)制,從而提高投票決策的實(shí)效性。[18]

4.深化戶籍配套制度改革,努力掃除農(nóng)民在公共產(chǎn)品偏好表達(dá)方面的流動(dòng)性障礙。用“用腳投票”來(lái)解決公共選擇的問題是存在前提條件的,譬如居民存在完全的流動(dòng)性,有眾多的社區(qū)(俱樂部)可供選擇,社區(qū)(俱樂部)沒有溢出效應(yīng)等等。就我國(guó)實(shí)際而言,要使蒂伯特的“用腳投票”的需求偏好表達(dá)機(jī)制得以實(shí)行,就必須在目前城鄉(xiāng)戶籍制度改革的基礎(chǔ)上,繼續(xù)深化相應(yīng)配套制度改革,打破城鄉(xiāng)分割的藩籬,建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)管理制度,并逐步縮小地區(qū)間教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)等福利待遇上的差距。這樣,農(nóng)民不僅可以根據(jù)個(gè)人的生活需要,通過在地區(qū)間自由遷徙來(lái)自主選擇自己的居住地,而且也將促進(jìn)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng),促使其加快完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。同時(shí),基層政府也要積極加快政府職能轉(zhuǎn)變,竭力打造服務(wù)型政府,向農(nóng)民提供更加完善的公共產(chǎn)品,最終使“用腳投票”的蒂伯特模型在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求偏好建構(gòu)中發(fā)揮積極的作用。

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