儲建國

【摘要】地方官員的治理行為常常徘徊在“可能出問題”的邊緣，膽子大的會往出問題的方向多走一兩步，而這一兩步對于商人來說則含金量十足。商人有什么辦法讓地方官員多走一兩步呢？一種辦法是為官員帶來顯著的發(fā)展政績，另一種辦法則是給官員帶來足夠的私人實(shí)惠。前者可以定義為官商合作，后者則可以定義為官商勾結(jié)。當(dāng)前“官商合作”中哪些屬于不合規(guī)的勾結(jié)成份，“官商勾結(jié)”中哪些屬于合規(guī)“合作”成份，在當(dāng)前政經(jīng)關(guān)系的治理理念和制度中，還沒有得到有效說明。那種模糊的官商關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中極容易偏私化地運(yùn)作，結(jié)果把官商關(guān)系的正規(guī)化部分也拉到偏私的方向，從而加劇了這個領(lǐng)域的腐敗程度。

【關(guān)鍵詞】官商勾結(jié) ?政治體制 ?治理體系 ? ?【中圖分類號】D26 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在當(dāng)前反腐敗運(yùn)動中，“官商勾結(jié)”已成為正式用語。然而，要對它下個準(zhǔn)確的定義，還不太容易。一方面，要把它與法定的行賄受賄關(guān)系區(qū)別開來，它是一種在法律上比行賄受賄更模糊的關(guān)系;其次，要把它與正常的政商合作關(guān)系區(qū)別開來，后者是為了實(shí)現(xiàn)某種治理目標(biāo)，并且受到法律的保護(hù)。不過，官商勾結(jié)又總是發(fā)生在似乎正常的政商合作之中，而行賄受賄又通常是開發(fā)和維持這種關(guān)系所必不可少的手段。因此，只能勉強(qiáng)地下個定義：所謂官商勾結(jié)，就是官員與商人之間，在資源分配、商業(yè)經(jīng)營等活動中，以法律之外或法律不及的手段形成的利益交換關(guān)系，使得既有或潛在的公共利益受損，或者不正當(dāng)?shù)亓飨蛩饺嘶蛱厥馊后w。

這里需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是官商勾結(jié)的手段，有的是違反現(xiàn)有法律的，有的只是鉆了現(xiàn)有法律的漏洞，只能說是法律不及;二是官商勾結(jié)多是化公為私的行為，這里的“公”部分是既有的公共利益如土地等，部分是潛在的公共利益如未來的市場等，化公為私的過程要具有“不正當(dāng)”的性質(zhì)，包括法定和非法定的不正當(dāng)。

官商勾結(jié)的前提：官員的治理目標(biāo)和商人的營利目標(biāo)相互需要

官商勾結(jié)現(xiàn)象的存在有兩個相互聯(lián)系又相互獨(dú)立的前提：一是商人的營利目標(biāo)需要通過官員的治理行為來實(shí)現(xiàn)，二是官員的治理目標(biāo)需要通過商人的營利行為來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于第一個前提，商人更容易體認(rèn)到。盡管在商人的賤買貴賣活動中，似乎看不出官員治理行為的必經(jīng)環(huán)節(jié)，但是商人買賣的東西，需要通過治理來定權(quán);商人買賣的場所，需要通過治理來保護(hù);商人買賣的資格，也需要通過治理來授予。因此，買賣天下的中國商人，很早就認(rèn)識到治理天下的官員對于自己的重要性。被稱為“商圣”的呂不韋不僅認(rèn)識到官員在買賣活動中的價值，把在異國作人質(zhì)的子楚視為“奇貨可居”，而且把治理天下視為一件大買賣，把官員治理天下的行為變成商人經(jīng)營天下的行為。這是官商勾結(jié)過程中商人一方的極致理想。

關(guān)于第二個前提，中國的治理者也很早認(rèn)識到其中的道理?！吨軙酚醒裕骸稗r(nóng)不出則乏其食，工不出則乏其事，商不出則三寶絕，虞不出則財匱少。”司馬遷在《貨殖列傳》中引用這句話說明了商業(yè)活動對于治理的兩層意義。其一是為了理想治理目標(biāo)，那就是“仁義之道”。這不僅是因?yàn)椤案徽撸酥樾?，所不學(xué)而俱欲者也”，更是因?yàn)椤皞}廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。司馬遷釋之為“禮生於有而廢於無”。其二是為了現(xiàn)實(shí)治理目標(biāo)，那就是獲取和穩(wěn)固政權(quán)。司馬遷講述越王勾踐運(yùn)用計然之策的故事，說明治理者懂得商業(yè)原則對于富國強(qiáng)兵的重要性。勾踐從計然那里知曉了“貴極反賤，賤極反貴”的價格原理，修之十年，遂成霸業(yè)。

古代治理者雖然抑制商業(yè)發(fā)展，但對官商勾結(jié)多持容忍態(tài)度

后世的治理者多明白商業(yè)活動對于治理的第二層意義，而淡忘了第一層意義。然而，即便就第二層意義而言，治理者也應(yīng)該鼓勵商業(yè)發(fā)展，為何中國古代治理者多有抑商行為呢？一是因?yàn)樯虡I(yè)財富的政治能量可敵千軍萬馬，民富如呂不韋者可以購買（竊?。﹪?，對于治理者是個巨大威脅。二是因?yàn)樯虡I(yè)活動的流動性，給缺乏調(diào)控能力的古代治理者帶來財政汲取、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口管理、思想教化等方面的困難。

在中國歷代統(tǒng)治者抑商又不廢商的政策刺激下，商人為獲取和保護(hù)財富，提升社會地位，更傾向于采取結(jié)交官員的行為。而在長期“低薪養(yǎng)官”的政策刺激下，官員為了養(yǎng)家興族，光耀門庭，需要采取其它方法積聚財富，商人也就反過來成為他們的依靠。因此，在國家所需要的糧食、衣物、日用品、軍用品、建筑設(shè)施等生產(chǎn)、流通或建造過程中，總是不乏商人、官員上下其手，相互謀利之“勾結(jié)”現(xiàn)象的存在。

在王朝治理體系的正式理念和制度中，官商勾結(jié)是被否定的，有時候懲罰措施非常嚴(yán)厲，朱元璋式的反腐敗也取得了一定的成果，尤其是在亂世用重典的時期。但受王朝財政汲取能力的限制，王朝平常只好采取薄薪制度，這個制度無法有效激勵官員為王朝治理服務(wù)，于是皇帝對官員從商人那里獲取不當(dāng)之利多采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，甚至用一些容易進(jìn)行官商勾結(jié)的職位（即“肥缺”）來獎賞有功之臣。這也是一種不成文的制度，是容忍、甚至鼓勵官商勾結(jié)的非正式制度。

晚清洋務(wù)運(yùn)動既有合規(guī)的官商合作，又有不合規(guī)的官商勾結(jié)

如果說過去在限制性條件下容納商業(yè)活動是古代政治體系的一種維持性功能，那么到了晚清，受西方商業(yè)文明的沖擊，在更大程度上容納商業(yè)活動則是近代政治體系的一種發(fā)展性功能。這種發(fā)展性功能刺激了官員與商人在更廣泛的范圍內(nèi)合作。洋務(wù)運(yùn)動在“自強(qiáng)”、“求富”的口號下，發(fā)展了一些軍事和民用工業(yè)。這一方面是為了鞏固王朝政治體系的需要，另一方面則是希望借助政府力量，發(fā)展出在性質(zhì)上跟過去不一樣的經(jīng)濟(jì)生活。于是，在政府的鼓勵和培育下，一批從事新式商業(yè)活動的商人如胡雪巖、盛宣懷等應(yīng)運(yùn)而生。由于他們所從事的工商業(yè)很多是政府直接督辦的，所以他們在某種程度上比過去的商人更加依賴政府，需要跟管事的頭頭建立更加密切的關(guān)系，也就是要把“大腿”抱得更緊。左宗堂之于胡雪巖，李鴻章之于盛宣懷，就是你榮我榮，你辱我辱的關(guān)系。

他們之間，既有合規(guī)的官商合作成份，又有不合規(guī)的官商勾結(jié)成份。以他們?yōu)榇淼纳倘送ㄟ^與政府的合作，在比較短的時間內(nèi)，為中國創(chuàng)辦了近代軍事工業(yè)以及交通、銀行、郵政、礦產(chǎn)、鋼鐵、紡織等基礎(chǔ)和主干產(chǎn)業(yè)。沒有官商合作，就無法在西方列強(qiáng)面前建立起一定規(guī)模的民族工業(yè)。而中國近代民族工業(yè)沒有達(dá)到更高的水平，一個重要原因就是正式的官商合作力度還不夠。然而，這不能掩蓋假公濟(jì)私的官商勾結(jié)成份。胡雪巖早年用五百兩銀子幫助王有齡捐了一個有實(shí)權(quán)的官位，后者便運(yùn)用權(quán)力讓胡雪巖在海運(yùn)局做事，協(xié)助籌辦解運(yùn)漕糧。胡雪巖竟然可以在海運(yùn)局借支二十萬銀兩，開辦阜康銀號?？磥恚沤窆偕坦唇Y(jié)的手法，一脈相承。

從這里可以看出近代中國政經(jīng)體制轉(zhuǎn)型的癥結(jié)，那就是在主流觀念（包括官方和民間）中被視為“腐敗”的非正式制度（官商之私人關(guān)系）承擔(dān)了政治體系的新正式功能——近代經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而舊政治體系在轉(zhuǎn)型過程中沒能將這種非正式制度中的合理成份剝離出來，在治理理念和制度中予以正式化。

改革開放后，官員的治理行為高度依賴于商人的營利行為

改革開放以來，在“發(fā)展就是硬道理”的口號下，為了把體現(xiàn)“發(fā)展”的GDP搞上去，官員的治理行為變得高度依賴于商人的營利行為。商人在國家治理中的地位達(dá)到前所未有的高度，成為地方各級官員爭相“勾肩搭背”的對象。

對于這種“勾肩搭背”的過程，我們要看到“主動權(quán)”的雙向性。一方面，中國已經(jīng)成為市場經(jīng)濟(jì)國家，成為世界市場經(jīng)濟(jì)體系的組成部分，無論是境內(nèi)還是境外的商人，在中國的任何地方都擁有某種“投資主動權(quán)”。另一方面，中國地方的治理者，尤其是黨政一把手，擁有某種“政策主動權(quán)”。這種政策主動權(quán)的大小，是由中央界定的，但由于轉(zhuǎn)型期制度性和政策性模糊特征，地方政策主動權(quán)的彈性空間是比較大的，這還不包括對國家法律和中央政策陽奉陰違的情況。中央一方面鼓勵地方官員放開膽子干，另一方面保留對地方治理行為的最后解釋權(quán)。通過這種解釋權(quán)，可以對那些“出了問題”的地方官員進(jìn)行處理。地方官員的治理行為常常徘徊在“可能出問題”的邊緣，膽子大的會往出問題的方向多走一兩步，而這一兩步對于商人來說則含金量十足。

商人有什么辦法讓地方官員多走一兩步呢？一種辦法是為官員帶來顯著的發(fā)展政績，另一種辦法則是給官員帶來足夠的私人實(shí)惠。前者可以定義為官商合作，后者則可以定義為官商勾結(jié)。然而，同樣一種行為，似乎既可以說成官商合作，也可以說成官商勾結(jié)。在官方話語體系中，“合作”用得多一些，在民間話語體系中，“勾結(jié)”用得多一些。這意味著，現(xiàn)在依然沒有走出晚清官商關(guān)系的治理困境。“官商合作”中哪些屬于不合規(guī)的勾結(jié)成份，“官商勾結(jié)”中哪些屬于合規(guī)“合作”成份，在當(dāng)前政經(jīng)關(guān)系的治理理念和制度中，還沒有得到有效說明。那種模糊的官商關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中極容易偏私化地運(yùn)作，結(jié)果把官商關(guān)系的正式化部分也拉到偏私的方向，從而加劇了這個領(lǐng)域的腐敗程度。

如果不在國家治理的宏觀和微觀層面把官商關(guān)系定義清楚，并通過正式的規(guī)則予以保障，“官商勾結(jié)”及其所引發(fā)的腐敗問題就難以得到解決。許多人認(rèn)為需要通過政治體制改革來解決這個問題，而且政治競爭和分權(quán)制衡是其中的核心內(nèi)容。如果去除那些臆想的成份，我們難以找到這種改革與解決官商勾結(jié)問題的邏輯聯(lián)結(jié)點(diǎn)。在中國這么一個超大規(guī)模的國家，如果政治改革帶來某種失控的權(quán)力碎片化狀態(tài)，那么官商勾結(jié)現(xiàn)象只會加劇，不會緩解。每塊碎片內(nèi)具體官員和商人的行為更需要也更容易走向“抱團(tuán)”，只有這樣，他們才能抗拒碎片內(nèi)外的各種壓力。也許需要換一種思路，不能幻想通過政治體制改革來解決官商勾結(jié)問題，而是要通過解決官商勾結(jié)問題來為政治體制改革鋪平道路。

美國“實(shí)用主義”改革道路和新加坡“淡馬錫”官商體制

這里我們有必要參考美國“實(shí)用主義”和“機(jī)制主義”的改革道路，走出那種不可能實(shí)現(xiàn)的絕對化思維。“零容忍”作為一種政治決心是值得稱道的，但現(xiàn)實(shí)中需要針對具體問題，采取實(shí)用辦法，建立長效機(jī)制，把官商勾結(jié)控制在某種邊際狀態(tài)。美國官商勾結(jié)的一種典型現(xiàn)象就是商人向政治候選人捐款，后者當(dāng)選后以有利于捐款人的治理行為予以回報。美國為了治理這種現(xiàn)象，制定了選舉法，規(guī)定了對聯(lián)邦候選人和政黨的捐款上限。這種立法行為沒有對官商勾結(jié)“零容忍”，而是把它控制在政治體系運(yùn)轉(zhuǎn)可以容納的范圍之內(nèi)。這種法律條款運(yùn)行了四十年，在一定程度上遏制了商人操縱選舉的行為。即使如此，商人仍然能夠進(jìn)行立法意圖之外的官商勾結(jié)，譬如說他們可以成立超級政治行動委員會，無限額地接受捐款，無限額地為特定競選人助選。2014年，美國聯(lián)邦最高法院以侵犯公民言論自由權(quán)利為名，取消了捐款限額條款。也就是說，美國商人可以言論自由的名義進(jìn)行官商勾結(jié)。

新加坡“淡馬錫”官商體制的治理經(jīng)驗(yàn)是值得參考的另一個對象。新加坡1965年立國后，像中國洋務(wù)運(yùn)動那樣由官方主導(dǎo)興辦實(shí)業(yè)，經(jīng)過近10年時間，辦了很多國有企業(yè)（又稱“國聯(lián)”企業(yè)）。政府管不過來，便于1974年由財政部投資司負(fù)責(zé)組建一家專門經(jīng)營和管理國聯(lián)企業(yè)中國家資本的公司，也就是淡馬錫公司。這么一個公司很容易成為官商勾結(jié)的平臺，但新加坡通過嚴(yán)格的內(nèi)外監(jiān)督有效防止了這種現(xiàn)象。就外部監(jiān)督而言，首先是官派董事制度，政府派人參加董事會，影響和監(jiān)督公司重大決策;其次是財務(wù)報告和項(xiàng)目審批制度，財務(wù)上報前需要國際權(quán)威審計公司評審;第三是政府巡視制度，不定期派人到公司或子公司調(diào)查了解;第四是反腐倡廉制度，由總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)的反貪局對國家公務(wù)員的公務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督，并鼓勵新聞媒體對腐敗行為進(jìn)行曝光。其內(nèi)部監(jiān)督主要通過總公司董事會和監(jiān)督會進(jìn)行，控制子公司的人事任免、重大決策和經(jīng)營活動。

將美國與新加坡經(jīng)驗(yàn)融合到中國治理官商勾結(jié)過程中

在治理官商勾結(jié)的問題上，當(dāng)今的中國似乎有意識地將美國這種大國治理經(jīng)驗(yàn)與新加坡這種小國治理經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，融合到中國既有的治理體系和過程當(dāng)中去。

首先是通過深化經(jīng)濟(jì)體制改革，明確政府對市場經(jīng)濟(jì)中哪些事情該管，哪些事情不該管。這種“明確”不只是理論推導(dǎo)出來的，而更多地是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來的，并且是因時因地而不同的，也就是說，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的階段和地區(qū)，政府所需要做的事情是不一樣的。不過，即使政府不能一刀切，也要讓官員和商人比以往更加清楚官商關(guān)系中的行為界線，如果越界就意味著嚴(yán)重的后果。

其次是通過政黨自律運(yùn)動，在“立黨為公”的宗旨下，校準(zhǔn)黨員的奮斗理念和行為方式。在黨紀(jì)方面，出臺一些更加嚴(yán)格的規(guī)定，讓類似“勾肩搭背”的風(fēng)氣得到有效的扭轉(zhuǎn)，形成黨員行為新范式。從目前的努力來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)層希望打造一個具有全新風(fēng)貌的政黨，讓全體黨員有一種獨(dú)特的身份意識，自覺地與商人和其他公民區(qū)別開來，并合乎規(guī)范地為他們服務(wù)。這也許是黨員新自豪感的來源，是黨內(nèi)廉潔文化的基礎(chǔ)。

第三是通過推進(jìn)依法治國，把經(jīng)濟(jì)體制改革中所明確的官商行為界線法律化，并學(xué)習(xí)新加坡，將反貪機(jī)構(gòu)的地位提高，加強(qiáng)司法系統(tǒng)的獨(dú)立性。也許更重要的是，加強(qiáng)司法系統(tǒng)的隊伍建設(shè)，讓這個隊伍像黨員那樣，有一種獨(dú)特的身份意識，有一種群體的自覺。他們是共和國的眼睛，盯著包括官商關(guān)系在內(nèi)的各個領(lǐng)域的違法犯罪行為，獨(dú)立地做出判斷，進(jìn)行預(yù)防、調(diào)查、起訴和審判。

（作者為武漢大學(xué)中國民主政治研究中心主任、教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《周書》，中華書局，1971年11月版。

②《史記》，岳麓書社，2012年10月版。

責(zé)編/馬靜 ? ?美編/李祥峰