任慧琳

摘要： 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的開展有利于保護農(nóng)民土地權(quán)益、有效管理農(nóng)村土地、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、減少農(nóng)村土地糾紛，而現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的不完善、相關(guān)部門操作混亂、農(nóng)民土地的種種矛盾影響和制約著農(nóng)地確權(quán)登記工作的開展。通過對國外土地登記制度的比較分析可知，土地登記法律的完善、公信力的確立、賠償制度的建立、土地登記資料的公開為我國提供了有益的啟示和借鑒。加快和完善我國農(nóng)地確權(quán)登記工作要完善立法，統(tǒng)一機制，強化培訓，籌措資金，解決糾紛。

關(guān)鍵詞： 土地權(quán)益；土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記；現(xiàn)狀；法律建議

中圖分類號：F321 1 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）08-0434-03

在十八屆三中全會的改革方案中，土地改革是其中的重要內(nèi)容，土地是萬物之本，是最重要、最基礎(chǔ)的不動產(chǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是有效管理農(nóng)村土地和開展適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)，2013年中央一號文件要求全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、甚至不清等問題。通過對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)，有利于保障農(nóng)民的經(jīng)濟來源，明確農(nóng)民土地權(quán)益；有利于政府有效管理土地，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；有利于減少農(nóng)村土地糾紛，推進新型城鎮(zhèn)化的進程。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的現(xiàn)狀及其意義

1 1 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的現(xiàn)狀

自開展土地確權(quán)登記工作以來，多個省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點工作順利進行，上海、浙江、江蘇、安徽、四川等地在二輪承包的基礎(chǔ)上，在個別區(qū)、縣展開土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。通過試點工作，基本上做到了明確土地產(chǎn)權(quán)、保護農(nóng)民土地權(quán)益、化解農(nóng)村土地糾紛、維護社會穩(wěn)定，起到了良好的效果。但是，實際農(nóng)村土地承包經(jīng)營狀況復雜，在土地承包經(jīng)營確權(quán)登記的管理工作中還存在著一些證地不相符、檔案數(shù)據(jù)不一致、土地管理不到位等問題，這些問題是亟須解決的。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作不應該只局限于試點地區(qū)，應該在全國范圍內(nèi)推廣，并深化推進土地改革，造福全國人民。

1 2 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的意義

1 2 1 有利于保護農(nóng)民土地權(quán)益 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的開展有利于維護農(nóng)民的土地權(quán)益。長期以來，農(nóng)民以土地為生，土地的效益與農(nóng)民的生存息息相關(guān)，然而侵害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象卻屢屢發(fā)生。通過對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，長期有效地保護農(nóng)民土地權(quán)利，加強農(nóng)民土地權(quán)利的穩(wěn)定性，鞏固農(nóng)民對所有土地承包經(jīng)營權(quán)利的法律效力，利于農(nóng)民對土地投資，也方便土地流轉(zhuǎn)等問題的解決。

1 2 2 有利于有效管理農(nóng)村土地 開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作有利于加強政府等相關(guān)部門對土地的管理。相關(guān)部門通過對土地的確權(quán)，掌握農(nóng)民承包經(jīng)營土地及農(nóng)戶的詳細信息，建立材料管理檔案，促進土地管理的信息化，可以更加合理有效地管理土地，從而有利于政府制定實施支農(nóng)惠農(nóng)的土地政策，推動農(nóng)村土地經(jīng)濟的發(fā)展，并有利于更加有效地利用土地資源，促進農(nóng)村土地市場和諧穩(wěn)定發(fā)展。

1 2 3 有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展 進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，有利于促進農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。確權(quán)工作的開展，使得農(nóng)民土地承包經(jīng)營合理化、合法化、有序化，減少和解決了土地糾紛，使農(nóng)民安心、放心地種植土地，增加土地投資，積極響應政府建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策的號召。土地確權(quán)工作是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是建設(shè)土地市場、創(chuàng)新新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的保障。促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，必須做好土地確權(quán)工作。

1 2 4 有利于減少農(nóng)村土地糾紛 對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)有利于解決農(nóng)村土地糾紛。農(nóng)村土地糾紛長期存在，可以通過對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)，清晰明確地劃分土地的范圍，使農(nóng)民明確自己的土地界限，了解自己的土地權(quán)利，樹立土地保護法律意識，從而有利于政府妥善化解土地承包經(jīng)營糾紛并減少農(nóng)民之間產(chǎn)生的土地糾紛。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的問題分析

2 1 相關(guān)法律法規(guī)的不完善增加了確權(quán)登記的難度

目前的《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》對土地登記都做了明確的規(guī)定，但就農(nóng)村土地登記的實際情況來看，我國在土地登記方面是存在法律缺陷的，主要有以下3個問題。

2 1 1 法律法規(guī)之間的相互沖突 《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方和發(fā)包方通過制定土地承包合同獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)，這是對承包方獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定。而《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)，進行土地登記后，由行政機關(guān)頒發(fā)土地確權(quán)登記證書，產(chǎn)生公示、公信的效應。但是在農(nóng)民取得土地承包合同、獲得土地承包權(quán)的過程中，并沒有看到物權(quán)所要求的公示內(nèi)容，所以該土地確權(quán)登記只是一種行政管理登記而非物權(quán)登記 [1]。

2 1 2 現(xiàn)有土地權(quán)利沒有法律保障 從目前土地確權(quán)登記工作試點區(qū)的情況來看，存在著這樣一個問題：政策制定者的側(cè)重點是在土地確權(quán)登記后方便土地流轉(zhuǎn)，從而增加農(nóng)民收入，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。而農(nóng)民關(guān)心的則是如何通過土地確權(quán)保證現(xiàn)有土地制度賦予農(nóng)民的土地權(quán)利在現(xiàn)實中得到落實 [2]，恰恰在如何保障這些法律賦予的權(quán)利方面，現(xiàn)有法律存在缺陷。由于兩者關(guān)心的側(cè)重點不同，在理解上不能達成一致，確權(quán)登記工作難免受到影響。

2 1 3 土地承包權(quán)屬問題成為最大問題 開展土地確權(quán)登記工作以來，工作人員遇到的最大、最頭疼的問題就是土地權(quán)屬問題，即因土地承包地塊面積不準、四至不清等問題所引起的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬問題。雖然目前已有《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》來處理土地權(quán)屬不清的問題，可是在實際工作中土地權(quán)屬問題涉及多方法律關(guān)系，問題復雜難解，而法律規(guī)定卻不能面面俱到。

2 2 相關(guān)部門操作混亂制約了確權(quán)工作的開展endprint

我國農(nóng)村人口眾多，在全國開展農(nóng)村土地確權(quán)工作是一項艱巨的任務；同時，地理環(huán)境的不統(tǒng)一又給確權(quán)工作增加了難度。部分地區(qū)土地情況復雜多變、工作量大，制約了土地登記工作的開展。在工作過程中承包政策操作不規(guī)范，特別是承包經(jīng)營權(quán)證管理發(fā)放不規(guī)范、地籍管理不科學、政策落實不到位、政出多門，導致工作結(jié)果不盡如人意，反而增加了農(nóng)民負擔，引起了更多的土地糾紛與農(nóng)民不滿，使得土地承包經(jīng)營確權(quán)工作沒有普遍展開 [3]。同時，土地確權(quán)工作是一項浩大工程，需要大量資金的支持，然而實踐中資金的缺乏調(diào)動不起鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及工作人員的積極性，使得土地確權(quán)工作實施困難。

2 3 農(nóng)民土地的種種矛盾阻礙了確權(quán)登記的進行

農(nóng)民土地權(quán)益糾紛的存在，使得土地確權(quán)工作困難重重。農(nóng)村土地權(quán)屬問題復雜，許多情況下土地流動性大、界限模糊，土地矛盾層層疊加。如農(nóng)民之間隨意的土地流轉(zhuǎn)、自行開墾土地、擅自調(diào)整土地界限等情況造成了較多土地糾紛。此外，隨著國家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品價格的提高、土地使用價值的提高，農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)爭搶種植土地也引發(fā)了許多糾紛。以上這些糾紛產(chǎn)生的原因復雜，存在的時間較長，涉及的農(nóng)戶關(guān)系較多，具有明顯的群體化，這些糾紛能否得當處理，直接影響土地承包關(guān)系的穩(wěn)定以及后期農(nóng)村土地市場的建立。

3 國外土地登記制度的比較與借鑒

3 1 國外土地登記制度的比較考察

3 1 1 德國 德國的土地權(quán)利登記采取土地強制登記模式，實行實質(zhì)性審查，土地登記具有公信力，一切土地權(quán)利的取得、變更必須登記，只有經(jīng)過土地登記機關(guān)登記后才發(fā)生法律效力。登記機關(guān)對登記的申請進行實質(zhì)審查，即除對申請登記的程序、手續(xù)是否完備進行審查外，還要對發(fā)生權(quán)利的變更原因進行核查認定后才可登記，一經(jīng)登記便有權(quán)利 [4]。土地登記具有公信力，具有法律效力，即使登記本身有瑕疵，但是對于善意取得土地權(quán)利的第3人仍具有法律效力，善意第3人不負返還義務。在土地登記的整個過程中，登記機關(guān)對土地交易安全起著十分重要的作用。

3 1 2 法國 法國土地登記采取契約生效模式，實行形式審查，土地登記不具有公信力。法國實施的土地契約登記制度是指對于土地的權(quán)利，由當事人取得一致意見，雙方訂立契約即可生效。政府登記機關(guān)根據(jù)契約訂立的內(nèi)容，進行形式審查并不對契約內(nèi)容等做實質(zhì)審查，即可辦理登記，經(jīng)登記后，土地權(quán)利可對抗第3人 [5]。對于土地利益相關(guān)者在主張其權(quán)利時，按照實體法律決定該土地權(quán)利的歸屬。登記的土地在法律上不具有公信力，只是一種公開登記，方便土地利益關(guān)系者查閱和了解。

3 1 3 澳大利亞 澳大利亞的土地登記采取非強迫模式，實行實質(zhì)審查，土地登記具有公信力并頒發(fā)土地憑證。澳大利亞實施的是托倫斯登記制度，屬于不動產(chǎn)登記制度。當事人自行決定土地的初始登記，政府不強制要求，但經(jīng)政府登記機關(guān)登記后，該土地權(quán)利的變更必須經(jīng)過登記機關(guān)的登記，即國家不要求一切土地強制性登記，但一經(jīng)登記，土地權(quán)益的變動必須登記才可發(fā)生效力。登記機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對土地登記申請材料進行實質(zhì)審查，確認登記后向土地申請人頒發(fā)土地權(quán)利憑證；同時登記具有絕對公信力，一經(jīng)登記的土地將受法律的保護，登記機關(guān)對土地錯記、漏記及虛假登記的，負有損害賠償責任 [6]。

3 2 國外土地登記制度的經(jīng)驗啟示

通過對以上3個國家的土地登記制度的對比分析，為我國土地登記工作的完善提供了可借鑒之處。

3 2 1 土地法律法規(guī)的完善 國外在土地登記方面的法律法規(guī)相當完善。德國有1897年的《土地登記條例》、1935年的《土地登記條例施行法》《土地登記設(shè)施法及施行法》、1936年的《土地登記官職責條例》等法律法規(guī)。澳大利亞各州都有一套健全的土地登記法律和規(guī)定，這些法律和規(guī)定是托倫斯土地登記系統(tǒng)的主要法律依據(jù)，如在新南威爾士州，土地登記主要依據(jù)《不動產(chǎn)法》《多層產(chǎn)權(quán)法》。

3 2 2 土地登記公信力的確立 土地登記具備公信力，才能保證土地確權(quán)登記工作在全國全面開展起來。土地經(jīng)過登記后即受到法律的保護，所產(chǎn)生的公信力使權(quán)益人相信其土地權(quán)利存在著權(quán)威性。經(jīng)過土地登記后，能夠保護土地交易，增加社會公眾信任度，是完善我國土地登記體系的重要一步。

3 2 3 土地登記賠償制度的建立 國外主張土地登記賠償制度，土地登記工作是政府的一種行政工作，因工作人員工作的失誤等原因造成土地登記檔案錯誤、缺失、失真并損害土地權(quán)益人利益的，應當進行損害賠償，從而大大減少由土地登記帶來的損失。

3 2 4 土地登記資料的公開 登記機關(guān)的土地登記信息在機構(gòu)內(nèi)部分支和機構(gòu)外部進行數(shù)據(jù)共享。其他需要土地登記信息的機關(guān)與土地登記機關(guān)建立資料鏈接，以簡化信息來源、方便工作、互相監(jiān)督。使得土地登記信息公開、透明，從而推動土地登記管理信息化、社會化，方便土地利益相關(guān)人通過網(wǎng)絡(luò)對土地登記資料進行查詢。

4 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的法律建議

4 1 完善立法，加快確權(quán)登記進度

加強土地立法的完善，是開展土地確權(quán)登記工作的重要前提。在目前的情況下，應由農(nóng)業(yè)部頒布《土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記實施細則》的部門規(guī)章，填補現(xiàn)有法律法規(guī)的缺陷，保證土地確權(quán)登記工作的順利開展，從而加快進度。新的法律文件應該包括以下幾個方面。

4 1 1 采取統(tǒng)一登記生效方式 土地承包經(jīng)營權(quán)的登記應與一般不動產(chǎn)登記制度一致，保證土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力一致。土地是以什么樣的方式承包以及在承包的過程中權(quán)利的變更、轉(zhuǎn)讓等都應采用統(tǒng)一的登記生效方式 [7]。一經(jīng)登記，農(nóng)民的土地權(quán)益受到法律的保護，土地確權(quán)登記證書是土地承包、轉(zhuǎn)讓的唯一憑證。土地憑證不再是土地權(quán)利存在的一種證明，而是農(nóng)民土地權(quán)益保障的依據(jù)，具有法律效力。

4 1 2 保障農(nóng)民現(xiàn)有土地權(quán)利 現(xiàn)有的土地法律法規(guī)賦予農(nóng)民的土地權(quán)利并沒有得到實際的保障，許多弱勢農(nóng)民、窮困農(nóng)民的權(quán)利在遭到侵犯，因此僅有土地憑證是不夠的。一方面須要國家力量介入到基層農(nóng)村中去，為農(nóng)民土地承包權(quán)利的實現(xiàn)提供持續(xù)性的保障；另一方面，制定權(quán)利保障法律條例，將實現(xiàn)基層農(nóng)民權(quán)利列入法律程序，實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的獲得和實現(xiàn)均在法律的保護之下。endprint

4 1 3 推進權(quán)屬處理方法法制化 目前農(nóng)村權(quán)屬問題的解決對土地確權(quán)登記工作至關(guān)重要。在與基層農(nóng)村土地管理人員的交流溝通過程中，面對復雜的權(quán)屬問題時，有這樣的一個解決辦法：在保持土地現(xiàn)狀的情況下，尊重農(nóng)民的雙方意見，考慮土地效益的最大化，劃分土地臨時界限，實行臨時工作界限，這是目前針對土地權(quán)屬問題最行之有效的解決辦法。

4 2 統(tǒng)一機制，加強農(nóng)村土地管理

統(tǒng)一的土地確權(quán)工作機制，是開展土地確權(quán)工作的基礎(chǔ)，應對全國城鄉(xiāng)土地、地籍實施統(tǒng)一的工作標準、規(guī)范的操作程序、科學的管理，設(shè)立專門負責土地確權(quán)工作的機關(guān)。目前，國土資源部已成立了不動產(chǎn)登記局，承擔指導監(jiān)督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產(chǎn)登記工作。同時，在開展土地確權(quán)工作的過程中，須要國土、農(nóng)業(yè)、法制等相關(guān)部門互相協(xié)作、各司其職、互相監(jiān)督、井然有序地完成土地確權(quán)工作中相應的部分，確保土地確權(quán)工作有條不紊地開展。

4 3 強化培訓，規(guī)范執(zhí)行人員工作

提高執(zhí)行人員工作的專業(yè)化水平，是開展土地確權(quán)工作的保障。 在開展土地確權(quán)工作之前，應對相關(guān)工作人員進行農(nóng)村土地確權(quán)頒證相關(guān)法律、法規(guī)、政策、業(yè)務操作的專業(yè)培訓。通過培訓提高工作人員的技能，準確理解和把握政策界限，掌握具體的操作規(guī)范。在工作開展的過程中，定期對工作人員進行政策性指導、組織培訓學習，緊密跟蹤土地進展，以便解決工作過程中出現(xiàn)的新問題。同時倡導工作人員在面對土地糾紛時，以人民的意愿為主，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地確權(quán)工作的完成依賴農(nóng)民群眾，要加強與農(nóng)民群眾的合作，建立民主協(xié)商機制，不積壓問題，確保確權(quán)頒證工作順利進行 [8]。

4 4 籌措資金，支持確權(quán)工作開展

財政資金的支持，是開展土地確權(quán)工作的后盾。全國開展土地確權(quán)工作是一個時間長久、工作量大、耗資較多的工程，全國各鄉(xiāng)各鎮(zhèn)土地確權(quán)工作的進行，都離不開國家政府的資金支持，資金的充足與否，直接影響著土地確權(quán)工作的質(zhì)量和進度。建議在農(nóng)村土地確權(quán)初始登記時，可由政府給予一定的資金支持來實現(xiàn)免費登記，從而早日實現(xiàn)在全國全面展開土地確權(quán)工作。政府要落實這項經(jīng)費的保障，避免增加農(nóng)民負擔，確保工作正常進行 [9]。對于農(nóng)村經(jīng)濟相對薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級政府應給予更多的關(guān)心、更多的支持，或開展鎮(zhèn)鎮(zhèn)互助的形式進行合作，推動土地確權(quán)工作的進行，形成土地確權(quán)規(guī)模效應。

4 5 尊重民意，健全糾紛解決機制

土地糾紛的順利解決，是開展土地確權(quán)工作的必要前提。土地糾紛復雜多樣，必須具體問題具體分析。因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，有協(xié)調(diào)、調(diào)解、仲裁、訴訟4種解決方法。由于農(nóng)民雙方都以自己的利益為主，各執(zhí)己見，雙方的意思表示很難達成一致，雙方協(xié)商起到的作用甚微。應該加大農(nóng)村土地糾紛的調(diào)解力度，發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的合力作用，通過疏導、說服，促使當事人互諒互讓，從而解決土地糾紛。在調(diào)解無望的情況下，糾紛雙方當事人可以根據(jù)雙方協(xié)議向有關(guān)仲裁機構(gòu)提交仲裁協(xié)議，由仲裁機構(gòu)進行裁決。也可以通過向法院提起訴訟來保護自己的權(quán)益 [10]。同時，應該加大土地確權(quán)宣傳的力度，使廣大農(nóng)民意識到土地確權(quán)工作是為了保障農(nóng)民自己的利益。通過增強農(nóng)民的土地確權(quán)意識，使土地確權(quán)工作得到廣大農(nóng)民的認同和支持，從而愿意參與土地確權(quán)，使得土地矛盾迎刃而解，從而保證土地確權(quán)順利完成。

參考文獻：

[1] 何 虹，許 玲 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度的法律完善——基于蘇南農(nóng)村視角[J] 農(nóng)村經(jīng)濟，2013（6）：44-49

[2]夏柱智 從多地試點看農(nóng)村土地確權(quán)[J] 南風窗，2013（25）：46-47，50-51

[3]伍 振 “寸土必爭”農(nóng)村土地確權(quán)遇困[J] 國土資源導刊，2013（2）：34-36

[4]胡勝國 國外土地登記制度的比較與借鑒[J] 資源與產(chǎn)業(yè)，2011（增刊1）：101-105

[5]劉婧娟 土地登記制度比較研究[J] 經(jīng)濟研究導刊，2011（7）：170-172，194

[6]郭迪躍 土地統(tǒng)一登記的澳洲經(jīng)驗[J] 國土資源導刊，2010，7（2）：68-70

[7]袁達松，鄭潮龍 我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的完善[J] 中州學刊，2013（2）：56-59

[8]孫 雷 開展農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)登記工作切實維護農(nóng)民土地基本權(quán)益[J] 上海農(nóng)村經(jīng)濟，2013（6）：4-7

[9]祝春秀 積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記[J] 四川農(nóng)業(yè)與農(nóng)機，2013（3）：1-3

[10] 陳寶蘭 土地確權(quán)過程中的土地糾紛事件分析[J] 法制博覽，2013（10）：191endprint