郝志杰

[摘 要]黨的十八大以來，各級人大積極探索新的工作思路、開展新的工作實踐，人大代表聯(lián)絡機構的設立便是其重要的實踐內容之一，這對于發(fā)揚基層民主、保障代表履職和推進社會建設等方面都具有重要意義。然而，當前通過人大代表聯(lián)絡機構開展群眾工作存在的問題較為突出，需要從人大代表聯(lián)絡機構的工作流程、工作內容和工作方式等方面進行完善，以確保群眾工作取得實效。

[關鍵詞]人大；代表聯(lián)絡機構；群眾工作

[中圖分類號] D624 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）08-0041-03

近年來，隨著形勢的發(fā)展和變化，經濟社會生活和人民群眾的利益訴求日益多樣化，社會各方面對人大工作和代表履職提出了許多新要求、新期待。然而，人大代表工作機制卻相對滯后，代表在閉會期間依法履職的活動缺乏周到的服務和有力的保障，代表活動特別是代表聯(lián)系群眾工作的針對性、實效性和規(guī)范性也難以得到有效保證。因此，亟需從制度和組織上進—步加強和規(guī)范代表工作。而要想更好的體現人大及其常委會作為國家權力機關、工作機關和代表機關的作用，規(guī)范和保障人大代表依法履行法定職責，發(fā)揮人大代表在聯(lián)系群眾、了解民情、反映民意、匯聚民智方面的獨特優(yōu)勢，就必須重視加強人大代表工作機構的建設。[1]這是新形勢下做好黨的群眾工作提出的新要求，也是在新形勢下堅持和完善人民代表大會制度、發(fā)展社會主義民主法治的必然要求。

黨的十八大報告首次提出：“在人大設立代表聯(lián)絡機構，完善代表聯(lián)系群眾制度”，黨的十八屆三中全會全面深化改革決定中指出要推動人民代表大會制度與時俱進，通過建立健全代表聯(lián)絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系，這些都充分體現了國家頂層設計對于設立人大代表聯(lián)絡機構的重視。人大設立代表聯(lián)絡機構是堅持和完善人民代表大會制度，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，進一步加強和規(guī)范選民對人大代表履職的監(jiān)督，保證國家權力機關體現人民意志的具體體現。[2]總之，加強人大代表聯(lián)絡機構建設是現階段各級人大探索實踐的重要課題，而通過人大代表聯(lián)絡機構開展群眾工作又是這一課題的重要研究內容。

人大代表聯(lián)絡機構的設立，對于保持人大代表與人民群眾的密切聯(lián)系、進一步開展群眾工作具有重要意義。但是，人大代表聯(lián)絡機構作為人大一項新的工作實踐，目前在開展群眾工作方面問題較為突出。

（一）人大代表聯(lián)絡機構運作不規(guī)范，制約了群眾工作的開展。設立人大代表聯(lián)絡機構目前在法律上尚無明確依據，但在性質上，人大代表聯(lián)絡機構一般應當屬于人大常委會的辦事機構和工作機構，應當是人大及其常委會的集體參謀助手和服務班子，是直接為人大代表執(zhí)行代表職務提供集體服務保障的專門機構。人大代表在履行代表職務中遇到了什么困難和問題需要解決，代表有什么意見和要求需要反映，人大代表聯(lián)絡機構都需要幫助做好相關工作，從而為人大代表聯(lián)系群眾提供有力保證，為代表依法在人大會議期間的工作和閉會期間的活動提供多方面的服務保障。然而，在實際工作中人大代表聯(lián)絡機構的組織建設缺乏詳細的操作規(guī)則，組織架構和人員選用尚不規(guī)范，領導人員和工作人員的選用和任免程序不明，其各自的職責也尚不明確，組織活動安排缺乏一定的合理性，再加上聯(lián)絡員流動性較大，這些都在一定程度上制約著群眾工作的有序開展。同時，部分基層機關對人大代表聯(lián)絡機構建設的重視程度不夠，其工作未列入績效考核，人大代表聯(lián)絡機構功能定位與其實際承擔職責存在不匹配的現象。此外，代表聯(lián)絡機構的少數人員對人大工作、群眾工作的基本要求、相關法規(guī)和業(yè)務知識了解不深入，處于被動應付狀態(tài)，且實際工作中多為兼職。

（二）人大代表聯(lián)絡機構組織代表開展群眾工作的有效性不高。代表聯(lián)系群眾的目的是要聽取和反映他們的意見和要求，有效解決群眾遇到的問題。群眾向代表反映意見建議后，也希望能及時得到反饋信息。但是，當前人大代表聯(lián)絡機構組織代表開展群眾工作尚未形成長效機制，代表活動內容以聽取意見、參觀視察、直接服務群眾較多，調查研究、知情督政的內容相對較少。在開展群眾工作過程中，代表接觸的群眾一般局限于居委會工作人員、積極分子、居民代表等“老面孔”，其他群眾“找不到代表”的情況還一定程度的存在。工作效果上，代表收集的意見建議的辦理、反饋難以讓代表和群眾完全滿意，尤其是涉及上下級、多部門的意見和建議往往需要相關領導出面協(xié)調、決定，問題的解決面臨困境。同時，代表除了是監(jiān)督主體，也是被群眾監(jiān)督的主體，但是目前代表聯(lián)絡機構在組織群眾監(jiān)督代表方面沒有相應的制度設計，在遇到部分代表履職不積極等情況時，缺乏相應的督促手段和倒逼機制，這在一定程度上也影響了人大代表聯(lián)絡機構工作的實效。

此外，一些人大代表聯(lián)絡機構由于受人、財、物等條件的限制，信息時代比較便捷的電子信箱、互聯(lián)網站、網上對話等工作方式受到限制，不能或沒有被充分利用，人大代表聯(lián)絡機構的“聯(lián)絡”職能得不到充分發(fā)揮，導致代表聯(lián)系群眾工作滯后。

（一）加強人大代表聯(lián)絡機構工作流程的規(guī)范化建設，確保開展群眾工作合法有序。一是機構設立的合法化。在人大設立代表聯(lián)絡機構目前尚無明確的法律依據。地方組織法規(guī)定，省和設區(qū)的市級人民代表大會可以設法制、財政經濟、教科文衛(wèi)委員會等專門委員會，沒有對設立代表聯(lián)絡機構做出明確規(guī)定。按照機構設置的法定原則，需要先對地方組織法作相應的修改，或作出設立該機構的決定，然后再按有關組織程序和法定程序通過相應的組成人員、配備工作人員。這樣為人大代表聯(lián)絡機構“正名”，并在此基礎上整合資源，高標準建設人大代表聯(lián)絡機構。在創(chuàng)建標準上堅持做到有固定場所、學習資料、活動計劃、規(guī)章制度、代表履職檔案、代表照片、代表公示等，讓代表聯(lián)絡機構走上規(guī)范化之路。

二是人員編制的規(guī)范化。在地方機構合并、人員精簡的大背景下，人大代表聯(lián)絡機構的編制確定也應慎重。當前，越往基層增編增員越困難，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機構改革已基本完成，沒有多余編制。各級黨委應從認真貫徹中央精神出發(fā)，高度重視，及時作出部署，提出設立代表聯(lián)絡機構的要求，并責成有關方面落實。人大常委會黨組要積極爭取，及時履行法定程序，保障代表聯(lián)絡機構能夠順利設立并有效運行。[3]

三是職責定位的規(guī)范化。作為人民代表大會的代表聯(lián)絡機構，其地位要具有較高的權威性，其職能不能僅僅局限在溝通聯(lián)系上，而應落到對代表全面履職的能動性上。該機構應具備指導、組織代表開展活動的職能，審議代表意見并向有關單位交辦、督辦的職能，維護代表特有的政治、經濟、社會權利的職能，同時還應具備促進和督查代表依法履職、發(fā)揮代表作用的職能。還應始終明確人大代表聯(lián)絡機構的職責是在黨委的領導下，為人大代表履職提供必要的聯(lián)絡和服務保障，業(yè)務上接受上級人大及其常委會的指導。

四是受理事項的規(guī)范化。人大代表聯(lián)絡機構需判定群眾所提出的事項是否應該受理。這個問題看似簡單，但落實到具體實踐中卻往往模糊。對此，聯(lián)絡機構應當受理群眾反映的屬于人大常委會和“一府兩院”職責范圍內的事項，如果反映的事項超出上述范圍，通過代表及各方努力也能夠求得解決的事項，人大代表可以協(xié)商決定是否受理。同時，對于應當或者已經通過訴訟、行政復議、仲裁解決的事項，以及對國家機關工作人員的申訴、檢舉和控告，聯(lián)絡機構則應斷然將之排除在外，不予受理。

五是接待過程的規(guī)范化。一方面是對于群眾的問題，應考慮選擇什么樣的渠道或方式反映給“一府兩院”；另一方面，是如何讓代表回答好群眾提問。對于群眾反映的事項，負責接待的代表是處理的責任人，要求代表對于職責范圍的事項，通過視察、約見部門負責人等方式，向有關部門、單位提出意見建議，也可以向人大提出建議，當其他代表對事項的處理具有優(yōu)勢或資源時，接待的代表可以建議轉交處理。對于許多人大代表缺乏接待經驗，語言表達能力、臨場處置矛盾能力不強、知識面有限，使得接待效果有時難免不盡如人意的問題，聯(lián)絡機構應在繼續(xù)加強對代表知識培訓的同時，還采取許多其他辦法，如對接待工作設定主題、安排相關行業(yè)的代表進行接待、優(yōu)化接待代表的組合搭配，邀請“一府兩院”專業(yè)人士共同參與等，以達到取長補短的效果。另外，還應通過提前公告，將接待代表的身份、職業(yè)、特長及時告知群眾，讓群眾有的放矢地尋求代表幫助。

（二）加強人大代表聯(lián)絡機構工作內容的制度化建設，形成開展群眾工作長效機制。其一，分層聯(lián)動機制。在分層處理機制和兩級代表履職聯(lián)動機制下，代表聯(lián)絡機構可以把代表們的建議分為三類：由街道層面辦理的建議、由區(qū)層面辦理的建議、由市層面辦理的建議。建議匯總整理分類后，代表聯(lián)絡機構召開工作會議，代表在會議上匯報集中下社區(qū)的情況。應由街道層面落實辦理的建議，代表要提出擬處理的意見。對于只能由區(qū)或者市層面才能解決的意見、建議，則通過規(guī)定的渠道由代表以書面形式送交至區(qū)人大或市人大，再交由相關部門辦理、落實。

其二，代表聯(lián)系平臺建設。以社區(qū)代表聯(lián)絡機構為平臺，在總體上指導代表聯(lián)系群眾工作有效開展，除了組織代表集中聯(lián)系社區(qū)活動外， 召開代表聯(lián)絡工作交流推進會， 深入推進代表聯(lián)絡機構建設，同時還要強化代表聯(lián)絡機構對代表書面意見的督辦工作，使得代表收集的反映民意的意見、建議能及時得到解決，調動代表積極性；以居民區(qū)代表聯(lián)系點為平臺， 延伸代表聯(lián)系群眾觸角，把居民區(qū)代表聯(lián)系點， 作為代表聯(lián)絡機構服務保障工作的深化， 使得代表聯(lián)系群眾有一個更加常態(tài)化的基層聯(lián)系平臺，并通過統(tǒng)一掛牌、制度上墻、設立信箱等措施， 使得聯(lián)系點規(guī)范化運行， 使之成為聯(lián)系群眾的交流點、社情民意的收集點、代表履職的保障點。

其三，評估以及其他制度。設立考核評估制度，代表和群眾對聯(lián)絡機構工作進行打分，每項打分都有具體量化指標，這樣促進聯(lián)絡室工作每年都有進步、有創(chuàng)新、有特色，讓代表與群眾聯(lián)系更加緊密，讓群眾的呼聲能夠及時上傳。除評估制度之外，還應建立和完善人大代表活動制度、人大代表學習制度、人大代表集體視察制度和人大代表接待制度。并將各種制度和代表聯(lián)系網絡上墻，公布代表的各方面信息，便于群眾了解代表，聯(lián)系代表，監(jiān)督代表。群眾的評價是對代表履職最有力的證明。

（三）加強人大代表聯(lián)絡機構工作方式的網絡化建設，順應開展群眾工作時代要求。在網絡時代，人大代表聯(lián)絡機構也應該與時俱進，實現網絡化。在聯(lián)絡機構工作基礎上，推行代表網上接待?？梢越柚鶎由鐓^(qū)（或街道）網站，設置“網上聯(lián)絡站”、“網上直通車”、“代表QQ群”等適應網絡時代的新做法，將代表聯(lián)絡機構、人大代表接待點從現實社會“搬到”網絡世界。這種網上接待和社區(qū)接待相結合，既可以保證代表與選民面對面的接觸，也可以保證代表的接待時間，解決兼職代表時間安排上的困難。另外，接待工作資料便于查閱和保存，對于所有的代表來說都可以查閱（除涉及個人隱私），這種形式對于代表整體了解社情民意也具有積極意義。當然，網絡化也對參加接待的人大代表提出了更高的要求，網絡接待開啟了代表工作新的一頁，人大代表越來越難當，聯(lián)絡機構工作也面臨新的挑戰(zhàn)和使命。[4]

2014年底以來，黨中央貫徹“四個全面”的戰(zhàn)略布局，使人民群眾對解決方方面面的問題，對黨、對人民代表大會制度、對實現中國夢，有了許多新的期待、新的渴望。在“四個全面”戰(zhàn)略布局的統(tǒng)領下，人大工作必將實現新的發(fā)展。代表工作始終是人大工作的主題，應該積極加強人大代表聯(lián)絡機構建設，努力完善代表聯(lián)系群眾制度，積極開展群眾工作，積極回應新時期社會主義民主政治建設的基本要求， 回應現代化建設的實踐需要， 回應廣大人民群眾的普遍關切， 進而實現區(qū)域經濟社會發(fā)展和民主政治建設。

參考文獻：

[1]王培生.充分發(fā)揮基層代表聯(lián)絡服務機構的作用[J].上海人大，2011（5）.

[2]盛福林.加強代表聯(lián)絡機構建設[N].寧波日報，2013-3-27，（A07）.

[3]佘素華.設立代表聯(lián)絡機構“四問”[N].人民代表報，2013-4-25，（003）.

[4]徐琦雄，崔家林.代表聯(lián)絡站：讓代表與選民心連心[J].浙江人大，2012（5）.

作者系中共上海市委黨校碩士研究生

責任編輯：卞吉賦