文/鮑淡如

經(jīng)辦管理的集權(quán)與分權(quán)

文/鮑淡如

鮑淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力資源和社會保障局副局長。受聘任清華大學、華東師范大學特約研究專家，上海工程技術(shù)大學客座教授。上?，F(xiàn)代金融職業(yè)研究所所長。

社保經(jīng)辦機構(gòu)有法定權(quán)力，如參保登記、關(guān)系轉(zhuǎn)移變更、繳費基數(shù)核定、社?；鸸芾怼€人賬戶管理、待遇核定、待遇支付等。社保經(jīng)辦管理關(guān)乎每個參保人的切身利益，“權(quán)”不可謂不大；社保經(jīng)辦管理行為與社?；鹈芮嘘P(guān)聯(lián)，“權(quán)”不可謂不重。怎么設(shè)置行權(quán)模式是社保經(jīng)辦機構(gòu)普遍面臨的問題。

我國社保制度是逐漸完善的，經(jīng)辦管理也隨著制度完善而不斷發(fā)展。不同階段的行權(quán)做法是不同的。

在社會保險事業(yè)起步階段，社保經(jīng)辦管理實行市縣統(tǒng)籌，從宏觀看是分權(quán)管理模式，各項事權(quán)高度分散，由各地自行行使。上級乃至中央的經(jīng)辦機構(gòu)對下級機構(gòu)的管理停留在發(fā)指示、匯總數(shù)據(jù)、組織不定期檢查上。而市縣經(jīng)辦機構(gòu)又是按業(yè)務設(shè)機構(gòu)、定人員，實行的是科層式的專管員制。由專管員辦理與業(yè)務相關(guān)的所有事項，形成了微觀上的集權(quán)模式。

隨著社保業(yè)務的發(fā)展，這種宏觀分權(quán)、微觀集權(quán)管理模式的弊端逐漸顯現(xiàn)。中央和各省經(jīng)辦機構(gòu)開始探索新的行權(quán)模式。主要措施歸納起來體現(xiàn)在三個方面：一是上層集中部分權(quán)力，主要是集中經(jīng)辦數(shù)據(jù)，集中基金管理（推進省級統(tǒng)籌），統(tǒng)一業(yè)務操作模式，規(guī)范業(yè)務流程，推進標準化建設(shè)；二是中層分置權(quán)力，分設(shè)了業(yè)務、財務、稽核、服務、檔案等部門，一方面圍繞業(yè)務中心確保工作數(shù)量和質(zhì)量，一方面強化稽核開展事前、事中、事后的檢查；三是基層將權(quán)力過分集中的專管員制逐漸改為綜合柜員制，力圖改變一線工作人員辦事“一手落”的現(xiàn)象。

從整個系統(tǒng)觀察，這種變化并不平衡，進展有快慢，深度有差異。比如省級統(tǒng)籌內(nèi)涵差異不小，信息化、標準化參差不齊，綜合柜員制也并未普及。盡管作了許多探索，但對權(quán)力的集中和分散還不是制度和機制性安排，殘存著不少人治痕跡。原因之一就是并未從“將權(quán)力關(guān)進制度籠子里”的高度來通盤設(shè)計。這也與對社保權(quán)力的認識有關(guān)。往往認為社保其實并沒有太大的權(quán)力，所管的基金數(shù)量雖大，但投資權(quán)在省里，基金使用受制度政策約束。經(jīng)辦機構(gòu)只有微細的辦事權(quán)。

其實大權(quán)有法律法規(guī)明確規(guī)定，又因其引人注目，反而好管。而微權(quán)力往往因缺少細致的規(guī)定，就有了自由裁量余地。微權(quán)力雖微小，但具體到某個人身上卻對其有舉足輕重的影響。

筆者認為，要以新的視角來看待社保機構(gòu)的集權(quán)與分權(quán)問題。也就是說不再單純地以管理層級界定行使的權(quán)力，而是按社保事權(quán)將權(quán)力分解。在信息技術(shù)已經(jīng)成熟的背景下，將社保機構(gòu)的權(quán)力嵌入計算機系統(tǒng)。比如優(yōu)化完善實時更新的中央和省兩級數(shù)據(jù)庫，所有生效數(shù)據(jù)都儲存于此。兩級數(shù)據(jù)庫互為備份，并支撐各項業(yè)務辦理。這種數(shù)據(jù)集中的模式就是集權(quán)，意味著基金的統(tǒng)一管理，意味著業(yè)務規(guī)則的統(tǒng)一，意味著業(yè)務流程的規(guī)范和標準化。這是最有效的集權(quán)。與此同時要管控好微權(quán)力。管控微權(quán)力的有效方法是將業(yè)務辦理權(quán)限分解成“受理、審核、處理、確認、信息發(fā)送”等環(huán)節(jié)，由不同崗位人員操作，每個人都是業(yè)務操作的必要環(huán)節(jié)，每個人又都難以獨立操作完成一筆業(yè)務，完全改變自由裁量權(quán)過大的情況發(fā)生。當然這需要強大的計算機系統(tǒng)支持，不僅快速，而且全面保留操作痕跡。這樣，無論柜面還是參保單位電腦終端甚或采用第三方應用程序的移動終端都可一樣受理。社保管理趨向扁平化，機構(gòu)效率將大大提升，經(jīng)辦管理權(quán)力行使也更加合理、有效。