文/周弘

西方福利國家的“政策產(chǎn)生政治”現(xiàn)象

文/周弘

周弘

中國社會科學院學部委員、國際學部副主任、中國歐洲學會會長、中國國際關系研究會副會長、中國經(jīng)社理事會理事、中國人力資源和社會保障部咨詢專家。

談論社會福利政策往往自然地聯(lián)系經(jīng)濟，但社會福利政策的出臺通常都是政治運作或斗爭的結(jié)果。所謂福利國家（或社會國家）就是通過國家的行政和立法干預，緩解自由市場經(jīng)濟給社會造成的危害，國家干預本身就是一種政治行為。各派政治勢力會就國家干預的利弊得失、方式方法、機構機制，以及損失補償?shù)葐栴}協(xié)商和博弈，最終作出政治決斷。與社會福利相關的政治決斷往往會影響到國家的政治和社會穩(wěn)定，甚至國家領導人的去留。阿根廷實行養(yǎng)老金個人賬戶的改革，不僅使養(yǎng)老金在資本市場動蕩中失去穩(wěn)定性，而且導致貧富懸殊，迫使政府重新建立公共基礎養(yǎng)老金，退回現(xiàn)收現(xiàn)付制度，但反復改制的成本巨大，幾乎動搖了國本。

能夠影響社會福利政策的政治勢力一般是各個政治黨派，他們分別代表不同社會階層。勞動者分為工薪階層和靈活就業(yè)人群，企業(yè)主也有大小企業(yè)主之分，他們在社會政策方面的利益不同，態(tài)度也會有所差別。代表國家執(zhí)行社會福利政策的政府機構自然期待社會福利事業(yè)的增長，他們所處的文官體系不涉足政治斗爭，但是在程序化政治中，他們主導或引導程序的作用無可替代。

社會福利政策是各黨派取悅選民的重要工具。在美國政治生活中，民主和共和兩黨的實力不相上下，大選年競選經(jīng)費的使用十分集中，就是用于爭取中間群眾中最有實力的退休老人和領取救濟的殘疾人。社會福利成為政黨活動的中心議題之一，還影響了政黨的活動方式和社會地位。在福利國家達到全盛時期的20世紀70年代，奧地利社會黨、西德社會民主黨都獲得了整整10年的執(zhí)政機會，比利時社會黨、荷蘭工黨都參與了政府，并且對社會福利政策產(chǎn)生了關鍵性影響。英國工黨在1974年回到執(zhí)政地位，通過調(diào)整收入政策，成功地緩解了通貨膨脹和就業(yè)危機。在當今福利國家改革的大潮中，西歐主要國家的選民接連將執(zhí)政的地位交給了右翼的保守政黨。

負責執(zhí)行社會福利政策的機構則成為一種 “重新劃分和構造階級的力量”，因為這種機制“將階級沖突轉(zhuǎn)化為地位競爭”，把政治權力的斗爭變成了各派政治力量在公共教育、健康保險、住房補貼、老年福利等具體政策問題上的爭論。結(jié)果資本主義國家通過社會福利政策和社會機制建立起了一套新的政治斗爭的游戲規(guī)則。遵循這套游戲規(guī)則，任何政黨都難以對前任政府的政策作出顛覆性的改革，結(jié)果在不同的執(zhí)政黨之間建立了一種社會制度的連續(xù)性，形成了制度慣性。執(zhí)政者的行動力和決策力受到前任的限制，因為前任通過塑造利益群體而形成的政治壓力必然作用于后任的執(zhí)政者。這種現(xiàn)象被保羅·皮爾森稱為“政策產(chǎn)生政治”。

此外，在福利國家時代，國家獲得了空前的社會權力，但也必然為這種權力所累，必然要面對整個社會的利益紛爭。由于國家的干預，所有的社會危機都將成為國家的危機，而人們通常講的“社會權利”其實并不是一種普遍性的價值，而是一種政治力量，在社會關系結(jié)構不同的社會里，“社會權利”的內(nèi)涵有明顯的差異。在盎格魯-撒克遜（指英美）國家中，國家通過稅收直接進行社會福利支付，享受支付的依據(jù)是通過納稅或因為各種貧困而獲得的“資格”，對于社團主義傳統(tǒng)的歐洲大陸國家來說，繳費群體成為一個享有權利的俱樂部，外來人很難“融入”，只有在北歐國家，社會權利才具有社會意義。

福利國家復雜的政治學告訴我們，社會福利政策不僅是現(xiàn)代國家治理的主要領域，而且是國之重器，不是單靠經(jīng)濟的精算就可以決斷的。在決策的時候需要全面地考慮經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和政治平衡。