邢鴻飛

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標，繪制出法治中國建設的路線圖。建設社會主義法治國家、建設法治政府，堅持依法治國、依法行政，對新形勢下各項體制及制度改革提出了更高要求。在此背景下，我國現(xiàn)行的行政復議體制面臨著新形勢下的新任務，其體制改革事關(guān)依法行政的有效推進，事關(guān)法治政府的成功實踐。

行政復議體制改革勢在必行

行政復議是公民、法人或其他組織認為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法定的行政復議機關(guān)提出復議申請，行政復議機關(guān)依法對該行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的活動。這是公民、法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種方法，是一種具有“準司法”性質(zhì)的行政行為。

隨著1989年《行政訴訟法》的頒行，為配合行政訴訟的正常開展，國務院于1990年制定了《行政復議條例》，對行政復議作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，行政復議制度得以確立。1999年，第九屆全國人大常委會第九次會議通過了《行政復議法》，以國家法律的形式對行政復議制度作了進一步的規(guī)定，富有現(xiàn)代民主法治精神的行政復議制度得到進一步完善。我國行政復議制度的建立，在防止和糾正違法或者不當?shù)男姓袨椋Ｗo公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，促進法治政府建設等方面發(fā)揮了重要作用。

經(jīng)過20余年的制度實踐，我國行政復議體制取得了長足的進步，成績斐然。行政復議案件的審理更加注重公平、公正，行政案件的數(shù)量也有大幅提升，及時處理解決了大量行政糾紛，極大增進了老百姓對政府的信賴度。但由于制度缺失、人員不足等問題的影響，加之行政復議案件老百姓的勝訴率偏低，給人以“官官相護”的不良印象，使得老百姓選擇行政復議的勇氣大打折扣，即使自身權(quán)利受到了行政行為的侵害，往往寧可信訪上訪，也不選擇復議，從而使實施多年的行政復議制度面臨極大的挑戰(zhàn)?？梢?，現(xiàn)行行政復議體制同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比、同人民群眾期待相比、同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標相比，存在許多不適應、不符合的問題，現(xiàn)行行政復議體制已經(jīng)不能很好地適應社會發(fā)展需求。

根據(jù)《省政府關(guān)于深入推進依法行政加快建設法治政府的意見》，應發(fā)揮行政復議解決行政爭議的主渠道作用，按照文件精神，行政復議的作用必將得到更大發(fā)揮，對行政復議的要求也必將提到更高層面。因此，改革行政復議體制，勢在必行。

現(xiàn)行行政復議體制弊端重重

在當下中國法治進程中，信訪、訴訟、復議同時存在的行政爭議多元解決機制已經(jīng)形成，大信訪、中訴訟、小復議的行政爭議解決格局似乎成為定勢。在上述爭議解決機制中，三種方式雖各有利弊，但行政復議的確具有不可替代的優(yōu)勢。可是，任何良善之制，在其產(chǎn)生和發(fā)展的不同歷史階段，均可能存在阻礙其自身完善和進步的弊端。我國的行政復議體制也不例外，其運行至今，行政復議的地位并不突出，解紛功能難以彰顯，各種弊端已經(jīng)不同程度地展現(xiàn)出來。

第一，行政復議管轄體制不合理。根據(jù)《行政復議法》第12至15條的規(guī)定，我國行政復議實行多樣化、混合型管轄模式，管轄機關(guān)可以是本級人民政府和上一級主管部門之“條塊結(jié)合”，也可以是上一級人民政府或上一級主管部門之“條條對應”，甚至可以是國務院各部門和省級人民政府的“原機關(guān)管轄”。三種模式并存的混合管轄體制，表面上看，相得益彰，并行不悖，但實際情況卻是，行政復議機關(guān)的設置過于分散，導致行政復議權(quán)的行使同樣過于分散。

行政復議權(quán)作為一項特殊的行政權(quán)力，其歸屬主體宜具體不宜抽象、宜特定不宜分散。權(quán)力主體的分散設置，不但可能導致復議受理渠道的不統(tǒng)一、不暢通，而且可能造成百姓尋求復議救濟時的無所適從。因為，當行政復議權(quán)存在多元行使主體的情形時，看似給了公民、法人或其他組織更多選擇復議機關(guān)的權(quán)利，其實則不然。由于我國行政機關(guān)的設置過于復雜，相對人很難在同時具有管轄權(quán)的復議機關(guān)之間做出抉擇。在提起行政復議時，相對人首先需要判斷該向哪個機關(guān)或部門提出申請，而這是一項極富專業(yè)性的選擇，一旦判斷失誤，輕則延誤時機，重則喪失訴權(quán)，可能因人為因素而增加信訪、上訪案件的數(shù)量。不僅如此，行政復議權(quán)的分散行使還可能導致相關(guān)部門之間責任不清、監(jiān)督不力、審查效率低下等痼疾。

第二，行政復議機構(gòu)無法獨立行使行政復議權(quán)。無論是政府復議還是部門復議，行政復議機關(guān)均為實施行政行為的行政主體的上一級行政機關(guān)。而行政復議機構(gòu)則是行政復議機關(guān)中具體負責行政復議工作的辦事部門。嚴格意義上講，只有行政復議機關(guān)擁有并行使行政復議權(quán)，行政復議機構(gòu)只是依附于行政復議機關(guān)，具體辦理行政復議事項的辦事機構(gòu)，它對外并無獨立的法律人格，不能以自己的名義行使行政復議權(quán)并作出行政復議裁決。

這一行政復議機構(gòu)依附于行政復議機關(guān)的復議體制，表面上合乎我國政府管理的基本規(guī)律，也順應了上下級行政機關(guān)之間下級服從上級的領(lǐng)導體制，具有一定的合理性。但其長期以來的運行實踐所暴露出來的弊端也是顯而易見的。有行政復議權(quán)的行政復議機關(guān)不管具體復議事項，沒有行政復議權(quán)的行政復議機構(gòu)卻實際掌控著行政復議的全過程，行政復議機關(guān)與行政復議機構(gòu)圍繞行政復議權(quán)的行使彼此防備、相互博弈，行政效率明顯降低，行政效能大為減損。更有甚者，有些地方的行政復議機關(guān)過于貶低行政復議機構(gòu)的地位和作用，使其淪為僅負責草擬、收發(fā)相關(guān)公文，抑或提供咨詢意見、提出處理建議的傀儡或擺設，真正成了純粹的事務性辦公室。上述弊端，嚴重影響了行政復議制度的正常運行。

我國現(xiàn)行行政管理體制下，行政復議機構(gòu)或者與法制工作部門合署辦公，或者作為法制工作部門的內(nèi)設機構(gòu)，其復議職能能否有效發(fā)揮，完全取決于行政復議機關(guān)的“恩賜”與“賞識”，權(quán)威性無從談起，獨立性難以保證，很難實現(xiàn)公平、公正、超脫審理復議案件。

第三，行政復議隊伍建設滯后于形勢發(fā)展的要求。行政復議是一項專業(yè)性很強的工作，其審查方式和審理程序等等，與法院的司法裁判極為相似，具有“準司法”的屬性。因而，對行政復議機構(gòu)工作人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)品格，必須高標準嚴要求。而我國當下的行政復議隊伍，離正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治專門隊伍的要求還有很大差距，其專職人員缺、專業(yè)人才少，隊伍建設亟待加強。

一方面，行政復議專職人員缺位。一般而言，行政機關(guān)的人員配備應考慮現(xiàn)實需要，故而行政復議機構(gòu)專職復議人員的編制數(shù)應與該機構(gòu)辦理行政復議案件的數(shù)量成正比。但我國行政復議機構(gòu)專職復議人員的配備，往往違背了這一基本規(guī)律。在社會矛盾凸顯、行政爭議頻發(fā)的基層，專職復議人員卻十分稀缺，復議人手不夠，復議力量不足，復議效率低下。很多基層復議機構(gòu)的工作人員往往兼任領(lǐng)導秘書，為領(lǐng)導提供全方位的服務是其主業(yè)，復議工作則是其副業(yè)，本末倒置，鮮有時間和精力從事行政復議工作。有的地方黨委和政府極不重視復議工作，甚至以工作急需為借口，隨意抽調(diào)、借用復議機構(gòu)人員到其他部門幫忙，使得本已缺編運行的復議機構(gòu)更加捉襟見肘。

另一方面，行政復議專業(yè)人才匱乏。行政復議是一項專業(yè)性很強的工作，從事復議工作的人員，不但要有豐富的行政管理經(jīng)驗，而且要具備一定的法律素養(yǎng)，其業(yè)務素質(zhì)要求高。但很多地方復議工作人員的配備，很少考慮復議工作的這一特殊要求，人員選用缺乏標準，從業(yè)人員缺少培訓，復議人員經(jīng)常輪換，難以形成一支穩(wěn)定、可靠的專司復議之職的專業(yè)人才隊伍。

行政復議體制的改革舉措

改革是當今中國各項事業(yè)發(fā)展的動力和源泉，行政復議體制的完善和發(fā)展同樣離不開改革?，F(xiàn)行行政復議體制存在上述諸多弊端，要從根本上解決問題，關(guān)鍵是在各級政府設置相對獨立的復議機構(gòu)——行政復議委員會，將分散在各復議機關(guān)手中的行政復議權(quán)相對集中，由行政復議委員會統(tǒng)一行使。同時，通過復議工作人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，確保行政復議工作的獨立性、公平性和公正性。

首先，行政復議委員會是各級人民政府行政復議工作的議決機構(gòu)。鑒于我國現(xiàn)行行政復議機構(gòu)設置分散的弊端，宜在縣以上各級人民政府設置獨立的行政復議委員會，集中行使本來分屬于本級政府及各個部門的行政復議權(quán)，統(tǒng)一審理行政復議案件。凡不服本級人民政府工作部門的行政行為提起的復議，均由本級人民政府中的行政復議委員會管轄；凡不服下級人民政府的行政行為提起的復議，均由上一級人民政府中的行政復議委員會管轄；凡不服國務院各部門及省級人民政府的行政行為提起的復議，均由國務院行政復議委員會管轄。實行統(tǒng)一接待、統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一簽批、統(tǒng)一決定“五統(tǒng)一”的辦案方式，集中行使行政復議權(quán)，政府部門不再設置復議機構(gòu)，也不再審理復議案件。同時，對國務院各部門及省級人民政府的行政行為提起的復議，不再由原機關(guān)管轄，取消了其“自己做自己法官”的特權(quán)。這一做法，不但可以改變現(xiàn)行行政復議體制下條塊分割、多頭管轄、機構(gòu)復雜、權(quán)力分散等問題，而且便于相對人復議，節(jié)約復議成本，提高復議效率，使得相對人愿意通過或?qū)で髲妥h渠道解決行政爭議。

其次，行政復議委員會獨立行使行政復議權(quán)。能否獨立審理復議案件、獨立行使行政復議權(quán)，是保證行政復議結(jié)果是否公平公正的重要前提?？h級以上各級人民政府中設置的行政復議委員會的獨立性有無保障，主要取決于以下關(guān)系的協(xié)調(diào)：一是行政復議委員會與其所屬的本級人民政府的關(guān)系。行政復議委員會雖然隸屬于本級人民政府，但它是依據(jù)法律規(guī)定獨立行使行政復議權(quán)的具有“準司法”色彩的專業(yè)機構(gòu)，完全可以以自己的名義實施行政復議活動并裁決行政復議案件，其復議行為不受任何機關(guān)、團體和個人的干涉，若非出現(xiàn)法定事由并經(jīng)法定程序，本級人民政府也無權(quán)直接插手、干預其復議活動。不但如此，各級人民政府還應給行政復議委員會以充足的編制、經(jīng)費等條件保障。二是上下級行政復議委員會之間的關(guān)系。設在上一級人民政府中的行政復議委員會與設在下一級人民政府中的行政復議委員會之間的關(guān)系是一種業(yè)務指導關(guān)系，不是上下級領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。行政復議委員會能否獨立行使行政復議權(quán)，除了必須排除同級人民政府的非法干預，同樣必須排除上一級行政復議委員會的干涉。上下級行政復議委員會之間可以進行業(yè)務交流和學習，但其復議行為各自獨立。

再次，行政復議委員會的人員配備應符合正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治工作隊伍的建設要求。行政復議所要解決的問題往往具有復雜性，其審理程序、處置手段和裁決方式具有很強的專業(yè)性，此項工作只有具備正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的高素質(zhì)的專門人才方能勝任。為確保這支工作隊伍的法治化水平，一方面必須建立復議工作人員的資格準入和資格審查制度，以高標準、嚴要求把好入門關(guān)。結(jié)合我國法律實務人才的業(yè)務水平評判標準，只有通過國家統(tǒng)一司法考試并經(jīng)道德品行、業(yè)務能力等考核審查的人員，才能依法取得《復議資格證》，也才能持證上崗，從事復議工作。另一方面，除了加強專職復議人員的選拔，還應做好兼職外聘專家的選任，聘請熱心并有志于此項工作的資深學者、知名律師等相關(guān)領(lǐng)域的專家，積極參與行政復議。只有這樣，行政復議的權(quán)威性和公信力才能得到應有的保障。

（作者系河海大學法學院院長、教授、博士生導師） 責任編輯：蘇勝利