林瑤瑤

摘要：2013年，單獨(dú)二胎政策的正式啟動(dòng)成為我國人口生育政策調(diào)整的重要戰(zhàn)略。采用倡導(dǎo)聯(lián)盟框架針對(duì)二胎政策進(jìn)行系統(tǒng)的梳理及解析，認(rèn)為二胎政策的變遷源于“支持二胎政策聯(lián)盟”、“反對(duì)二胎政策聯(lián)盟”、“政策斡旋人”在內(nèi)外因素的共同影響下，圍繞“單獨(dú)二胎的政策利弊”三者間政策學(xué)習(xí)的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：倡導(dǎo)聯(lián)盟框架模型；二胎；政策變遷

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）17019203

1問題的提出

1971年3月，《中華人民共和國憲法》第53條規(guī)定明確提出“國家提倡和推行計(jì)劃生育”，這就意味著計(jì)劃生育成為一項(xiàng)時(shí)效長、影響范圍廣的基本國策之一。這一政策的實(shí)施使得我國人口結(jié)構(gòu)也因此發(fā)生了歷史轉(zhuǎn)折，由“高出生率、低死亡率、高增長率”邁入“低出生率、低死亡率、低增長率”，同時(shí)也創(chuàng)造了長達(dá)30余年的“人口紅利”，具體表現(xiàn)在充足勞動(dòng)力資源、高儲(chǔ)蓄率、低勞動(dòng)力成本對(duì)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效用。然而，隨著人口紅利的逐漸消失，人口老齡化、勞動(dòng)力的短缺、失獨(dú)家庭的數(shù)量增加等社會(huì)矛盾也日益增加。十八屆三中全會(huì)提出逐步放開嚴(yán)控生育政策向“單獨(dú)二胎”過渡引起了各方熱議與論辯，關(guān)于單獨(dú)二胎政策究竟是如何形成的？本文運(yùn)用倡導(dǎo)政策聯(lián)盟框架分析其中政策參與主體在政策變遷中博弈與學(xué)習(xí)的過程，并提出單獨(dú)二胎政策進(jìn)一步發(fā)展的方向。

2理論基礎(chǔ)：倡導(dǎo)聯(lián)盟框架

唯物辯證法認(rèn)為世界上的一切事物的發(fā)展實(shí)質(zhì)就是新事物代替舊事物的過程。對(duì)于公共政策變遷而言，在外部環(huán)境和內(nèi)部的決策子系統(tǒng)之間博弈的影響下也在持續(xù)不斷的變革，逐漸成為公共政策存在的一種常態(tài)。傳統(tǒng)政策變遷研究始于20世紀(jì)50年代的Charles Lindblom 的“漸進(jìn)主義”模型，該階段以Robert Nakumura的“階段分析法”最為典型，它把問題界定、議題設(shè)置、政策規(guī)劃、政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行與結(jié)果評(píng)估視為公共政策變遷的過程，這種視角最大的弊端是把政策看成是一種線性過程的變遷，忽略了公共政策變遷的動(dòng)態(tài)性，無法對(duì)政策變遷作出全面性、動(dòng)態(tài)性的解釋。20世紀(jì)80年代Sabatier&Jenkins-Smith在“階段分層法”批判的基礎(chǔ)上提出“非線性公共政策變遷過程”的理論典范—倡導(dǎo)聯(lián)盟框架。該理論努力探究代表不同價(jià)值觀的政策行動(dòng)者如何通過競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)從意識(shí)形態(tài)、政策利益的對(duì)立轉(zhuǎn)化為共享一套信仰體系的過程，從而實(shí)現(xiàn)政策變遷。為了更加清晰的解釋政策變遷過程具體情況，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架需要通過觀察一個(gè)十年或更長久的時(shí)段來解釋政策的變遷，具體理論特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1倡導(dǎo)聯(lián)盟框架的政策主體

傳統(tǒng)的政策變遷理論認(rèn)為政策的變遷是不同利益集團(tuán)件相互討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。與此相反，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架則認(rèn)為是由持有不同政策立場(chǎng)的行動(dòng)派相互博弈、相互學(xué)習(xí)的過程。這種思想源自于對(duì)“行政管理機(jī)構(gòu)、立法機(jī)關(guān)、利益集團(tuán)”的傳統(tǒng)鐵三角的批判，希望從原有的模式中拓展出來，主張把共享一個(gè)特定的信仰系統(tǒng)（信仰、價(jià)值取向、立場(chǎng)、問題的態(tài)度）的政策行動(dòng)者歸屬于同一個(gè)行動(dòng)聯(lián)盟。然而，在一個(gè)政策系統(tǒng)當(dāng)中會(huì)存在多個(gè)政策聯(lián)盟，由于各自的政策偏好和政策目標(biāo)的不同則會(huì)引起不同程度的矛盾和沖突，甚至?xí)鹫呓┏帧Ｒ虼?，各種倡導(dǎo)聯(lián)盟需要設(shè)法把他們的內(nèi)核信念轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?，如果發(fā)生政策僵持，權(quán)威決策者、專家學(xué)者等也將充當(dāng)政策經(jīng)紀(jì)人協(xié)調(diào)各方的矛盾，提出一個(gè)折中的方案將矛盾降至最低。

2.2倡導(dǎo)聯(lián)盟框架的影響因素

引起政策變遷影響因素不是單一的，而是由相對(duì)穩(wěn)定因素和外部事件的互動(dòng)的結(jié)果。相對(duì)穩(wěn)定的因素一般指在較長的時(shí)期內(nèi)基本沒有較大變動(dòng)的因素，如政策問題背景、基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)資源等一切可能對(duì)引起政策過程變化的影響因素。外部事件相對(duì)來說活躍程度較大，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、民意、其他子系統(tǒng)的決策影響等。倡導(dǎo)聯(lián)盟框架重點(diǎn)關(guān)注這些變量的屬性如何影響政策的變遷的發(fā)展，真正擺脫了傳統(tǒng)的從單一因素決定論。真正回應(yīng)政治價(jià)值取向多元化和環(huán)境復(fù)雜化的實(shí)踐背景。

2.3倡導(dǎo)聯(lián)盟信仰系統(tǒng)

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論認(rèn)為每一個(gè)政策變遷都有具體體系化的信仰系統(tǒng)，信仰系統(tǒng)主要包括倡導(dǎo)聯(lián)盟的價(jià)值取向、問題認(rèn)知、政策目標(biāo)認(rèn)同及目標(biāo)優(yōu)先序等。這些信仰系統(tǒng)對(duì)于人們對(duì)問題的判斷、選用政策工具和路徑都有不同程度的影響。信仰系統(tǒng)由抽象到具體可分為三個(gè)層次：深層核心信仰、政策核心信仰、表層信仰。深層核心信仰屬于抽象信仰層面，如一個(gè)人的世界觀、人生觀、宗教信仰等這類難于改變價(jià)值觀，它直接影響政策核心信仰和表層信仰，直接改變倡導(dǎo)聯(lián)盟的判斷力、認(rèn)知力及其行為規(guī)范。政策信仰是較為具體的信仰，是由政策子系統(tǒng)當(dāng)中的行動(dòng)者根據(jù)外部環(huán)境的變化將深層核心信仰作用與某個(gè)具體政策，以達(dá)到自己的目的。一個(gè)聯(lián)盟政策的核心信仰并非僵化不變，只是調(diào)整起來非常困難；表層信仰指政策變遷當(dāng)中具體的規(guī)范，如對(duì)問題界定、影響問題的成因，解決問題的具體方法等。

2.4倡導(dǎo)聯(lián)盟信仰系統(tǒng)間博弈

不同的倡導(dǎo)聯(lián)盟為擴(kuò)大自己信念體系的影響力，需要借助各種手段保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其一，通過設(shè)置議題討論發(fā)動(dòng)聯(lián)盟內(nèi)部的成員從事發(fā)表言論、抗議、選舉等活動(dòng)，引起廣泛的關(guān)注。其二，策略性的利用媒體宣傳聯(lián)盟倡導(dǎo)的宗旨，吸取有相同信仰的成員，擴(kuò)大聯(lián)盟內(nèi)部的力量。其三，借助權(quán)威人士、公眾輿論、可靠性的信息等各種政策資源與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)行對(duì)話和辯論，通過政策學(xué)習(xí)吸取各方的信仰體系中合理因素，淘汰不合理的信息，逐漸地調(diào)整和改變內(nèi)部信仰，最終促使政策的產(chǎn)出與實(shí)施。若當(dāng)政策子系統(tǒng)中的各方倡導(dǎo)聯(lián)盟處于勢(shì)均力敵時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生政策僵局或內(nèi)部震蕩。政策制定者則會(huì)積極尋找各個(gè)聯(lián)盟能接受的折中性方案，緩解各方的矛盾。

3我國單獨(dú)二胎政策變遷

我國二胎政策經(jīng)歷了一個(gè)從鼓勵(lì)生育時(shí)期到計(jì)劃生育醞釀階段、計(jì)劃生育發(fā)展階段、計(jì)劃生育調(diào)整階段的過程中發(fā)展和完善，具體如下四個(gè)方面：

一是鼓勵(lì)生育階段。新中國成立后十年期間，國家沒有明確的人口生育政策，這個(gè)時(shí)期實(shí)際上受前蘇聯(lián)人口政策思想影響以及國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，需要大量的勞動(dòng)力投入到生產(chǎn)和建設(shè)中。

二是計(jì)劃生育醞釀階段。1953年第一次人口普查的數(shù)據(jù)表明，我國總?cè)丝谝淹黄?億。馬寅初在《新人口論》中表明了豐富的勞動(dòng)力帶來的效應(yīng)固然是好的，但也是一個(gè)極大的負(fù)擔(dān)，如果不加控制與調(diào)整金，勢(shì)必嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)和人民生活的提高。黨和政府意識(shí)到限制人口增殖的重要性，開始提倡群眾避孕節(jié)孕。

三是計(jì)劃生育發(fā)展階段。1971年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于做好計(jì)劃生育的報(bào)告》中提出全面推行“晚、稀、少”寬松型的計(jì)劃生育政策。而真正開始轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格的獨(dú)生子女政策始于1980年中共中央發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》，該文件明確指出“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”，這項(xiàng)政策起初取得了明顯的成效，據(jù)統(tǒng)計(jì)婦女總和生育率從上世紀(jì)20年代初的5.8下降到了1979年的2.7。

四是計(jì)劃生育調(diào)整階段。1984年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于計(jì)劃生育情況的匯報(bào)》的7號(hào)文件，對(duì)“一孩”政策進(jìn)行修正。嚴(yán)禁生育超計(jì)劃的二胎和多胎，對(duì)徇私舞弊要處分，經(jīng)過批準(zhǔn)的困難農(nóng)村家庭允許生二胎，即“開小口”、“堵大口”、“禁歪口”。

4我國二單獨(dú)胎政策變遷：基于倡導(dǎo)聯(lián)盟框架的分析

4.1我國二胎政策變遷中的政策子系統(tǒng)的構(gòu)成及其其核心信念體系

如若對(duì)公共政策變遷的整個(gè)過程進(jìn)行深入的研究，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架需要回答兩方面的問題：一方面是秉持不同政策價(jià)值觀的子系統(tǒng)在多大的程度上、采用何種政策資源支持自身的政策立場(chǎng)，另一方面是如何對(duì)對(duì)方的價(jià)值觀、觀點(diǎn)和意見加以引導(dǎo)和約束。在圍繞信仰差異進(jìn)行政策論辯的過程當(dāng)中，也只有結(jié)盟，才能保證提出的政策行動(dòng)方案的建議被決策者所采納。

（1）“支持二胎聯(lián)盟”主張“開放單獨(dú)二胎政策利大于弊”。

首先，“單獨(dú)二胎”政策有利于保持合理的勞動(dòng)數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)。2012年末我國勞動(dòng)年齡人口9.37億人，比上年減少345萬人，意味著勞動(dòng)力匱乏的問題使我國人口紅利進(jìn)入逐漸收縮的態(tài)勢(shì)。因此，需要重新激活勞動(dòng)的活力才能重新分享人口的紅利。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》也證實(shí)來這個(gè)觀點(diǎn)，開放單獨(dú)二胎政策能讓勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，使得發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。其次，我國人口迅速老化的現(xiàn)狀使得勞動(dòng)力數(shù)量與需要撫養(yǎng)的老人數(shù)量比例失衡，未富先老、失獨(dú)家庭數(shù)量激增、獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老等問題也隨之凸顯。這將導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老成本增加，年輕人的壓力增大。因此，開放單獨(dú)二胎政策有利于延緩人口老齡化速度，增強(qiáng)家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（2）“反對(duì)二胎聯(lián)盟”主張“開放單獨(dú)二胎政策利大于弊”。

與此相反，“反對(duì)二胎聯(lián)盟”認(rèn)為放開“單獨(dú)二胎政策，意味基本國策的動(dòng)搖。擔(dān)憂一旦放開生育政策，嬰兒出生率會(huì)在短期內(nèi)大幅度反彈，一方面這將造成環(huán)境、資源、城鎮(zhèn)化、就業(yè)等問題的惡性發(fā)展，另一方面也使得各項(xiàng)基本公共服務(wù)形成供需緊張的局面。其次，截止到2005年末，《第四次全國人口和計(jì)劃生育系統(tǒng)人事統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示全國人口和計(jì)劃生育系統(tǒng)工作人員共計(jì)508713人，其中納入國家行政編制的公務(wù)員104753人。《2012年全國公共財(cái)政支出決算表》顯示，人口與計(jì)劃生育事務(wù)的支出是812.85億元。在防止人口老齡化的問題上，有關(guān)專家指出單獨(dú)二胎政策，從根本上解決不了中國的老齡化，它只是在一定的程度上弱化老齡化的水平。從社會(huì)的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)來說，迫于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的壓力下，許多公眾表示不是生不起，而是養(yǎng)不起。

4.2政策取向的學(xué)習(xí)和政策變遷

政策變遷是政策子系統(tǒng)相互學(xué)習(xí)、調(diào)適和妥協(xié)的產(chǎn)物。倡導(dǎo)聯(lián)盟框架認(rèn)為，在政策制定的環(huán)節(jié)上，持有不同信仰的聯(lián)盟為了維護(hù)自身利益，在充分論辯基礎(chǔ)上及時(shí)調(diào)整提出的政策方案及正常立場(chǎng)。最有利的方式是通過政策學(xué)習(xí)進(jìn)行調(diào)整，政策學(xué)習(xí)是政策變遷的重要途徑之一，它包括一個(gè)倡導(dǎo)聯(lián)盟信仰體系內(nèi)的學(xué)習(xí)和跨越不同聯(lián)盟信仰體系的學(xué)習(xí)。從單獨(dú)二胎政策變遷過程中來看，存在著三個(gè)層面的政策取向?qū)W習(xí)活動(dòng)：倡導(dǎo)聯(lián)盟內(nèi)部、倡導(dǎo)聯(lián)盟之間以及政策斡旋人。各個(gè)倡導(dǎo)聯(lián)盟之間都圍繞所面臨的爭(zhēng)議點(diǎn)著廣泛而深入的政策取向?qū)W習(xí)活動(dòng)，其目的是：一抨擊對(duì)方的觀點(diǎn)缺點(diǎn)，二吸取對(duì)方觀點(diǎn)的合理性。

（1）支持單獨(dú)二胎政策聯(lián)盟的學(xué)習(xí)。

放開“單獨(dú)的二胎政策”并不完全意味著計(jì)劃生育基本國策的動(dòng)搖，當(dāng)前，我國人口眾多的基本國情沒有根本改變，當(dāng)前的人口結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的負(fù)面影響依然存在。要繼續(xù)堅(jiān)持落實(shí)和穩(wěn)抓計(jì)劃生育相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)自覺實(shí)行計(jì)劃生育的，要繼續(xù)給予獎(jiǎng)勵(lì)扶助；對(duì)違法生育的，要依法依紀(jì)予以處理。其次，計(jì)劃生育并非人口老齡化的主要因素。科技技術(shù)、社會(huì)發(fā)展、醫(yī)療水平的提高，也會(huì)延長人的預(yù)期壽命。另外，老齡化和勞動(dòng)力不足、人口紅利減少?zèng)]有必然聯(lián)系。

（2）反對(duì)單獨(dú)二胎政策取向的學(xué)習(xí)。

對(duì)于公眾所關(guān)心的“放開單獨(dú)二胎后短期內(nèi)是否會(huì)出現(xiàn)出生人口大幅增長”的觀點(diǎn)，“單獨(dú)二胎反對(duì)政策聯(lián)盟”認(rèn)為實(shí)行放開二胎政策的弊端是顯而易見的，人口數(shù)量的增長從社會(huì)的角度上看必然會(huì)增加人口與公共資源的矛盾、勞動(dòng)力的矛盾。由于生活、教育成本的提高，人們的生育觀念正發(fā)生了轉(zhuǎn)變，“少生優(yōu)生”的思維定式已在新生代育齡夫妻中悄然形成。面對(duì)高昂的育兒成本，即使放開“單獨(dú)兩孩”并不會(huì)引起生育的反彈。放開“單獨(dú)二胎政策”在短期內(nèi)人口數(shù)量增長是可以通過各省政策實(shí)施的時(shí)間差來進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。中國正處于出生率降低、升老齡化造成死亡率上階段，二者相抵，新增人口對(duì)出生率不會(huì)造成太大影響。

（3）政策斡旋人的調(diào)和。

當(dāng)各方聯(lián)盟嚴(yán)守各自陣地，各執(zhí)一詞，都無法作出讓步時(shí)，政策將陷入政策僵局的局面。在政策變遷過程中需要政策斡旋人幫助政策子系統(tǒng)擺脫僵局狀態(tài)。如權(quán)威機(jī)構(gòu)、專家都能起到斡旋的作用。國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)承擔(dān)著計(jì)劃生育工作及相關(guān)人口工作的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、宣傳等工作職責(zé)。其部門本身的公共性一方面不能允許政策的改革出現(xiàn)停滯不前的現(xiàn)象，另一方面要想法設(shè)法使陷入政策僵局的聯(lián)盟決策達(dá)成一致，共享一套政策系統(tǒng)。二胎政策的出臺(tái)是否意味著計(jì)劃生育政策已到“被松綁”，2012年，政府工作報(bào)告表明堅(jiān)持計(jì)劃生育是長期堅(jiān)持的“主旋律”，新形勢(shì)下的許多問題也要納入思考中，比如人口老齡化、性別比失衡、地區(qū)人口分布不均等都是人口政策設(shè)計(jì)的重要方面。實(shí)行二胎政策與堅(jiān)持國家計(jì)劃生育基本國策兩者之間并不矛盾。

5結(jié)論

本文采用倡導(dǎo)聯(lián)盟框架，分析了單獨(dú)二胎政策演變的動(dòng)態(tài)過程。其理論的意義是能為我們?nèi)娴难芯繂为?dú)二胎政策提供了新的視角，但是在應(yīng)用的過程中不能完全挪用，應(yīng)結(jié)合我國公共政策的實(shí)際情況，去其糟粕，取其精華。雖然放開“單獨(dú)二胎政策”能在一定程度上緩解人口老齡化，尤其是調(diào)整社會(huì)勞動(dòng)力構(gòu)成起著重要積極促進(jìn)作用。但從長遠(yuǎn)來看，放開單獨(dú)的二胎政策并不能解決根本問題。還需要綜合各方面的建議進(jìn)行調(diào)整。

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