王立平

[摘 要]我國正處于城鎮(zhèn)化加速時期，亟須地方政府大規(guī)模資金投入，然而地方政府城鎮(zhèn)化融資面臨著現(xiàn)實(shí)困境。文章探討融資困境的根源，并進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。論述了市政債券作為有效資金保障具有理論上、現(xiàn)實(shí)上、操作上的可行性，指出市政債券應(yīng)作為地方政府規(guī)范融資的突破口，進(jìn)而提出了完善現(xiàn)行市政債券制度，加強(qiáng)財稅體制與金融體制配套改革等方面的政策建議。

[關(guān)鍵詞]市政債券；城鎮(zhèn)化；地方政府；融資

[中圖分類號]F832.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）09-0086-08

一、文獻(xiàn)回顧

地方政府投資是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力，而融資難是擺在我國各級地方政府的一個共性問題。當(dāng)前我國正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，面臨著巨大的融資需求，但地方政府當(dāng)前主要融資方式具有較大的局限性。在此背景下，大力發(fā)展市政債券，探索成為地方政府融資有效方式，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持，對于全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要從三個方面論述地方政府融資債務(wù)問題：一是關(guān)于融資債務(wù)的理論研究。國外地方政府債務(wù)理論最早追溯1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的“政府債務(wù)新理論”。Stgler（1957）、Oates（1972）所倡導(dǎo)的西方聯(lián)邦主義的財政理論，支持財政分權(quán)思想，為當(dāng)時地方政府債務(wù)研究者所廣泛接受。[1-2]David Rosen（1994）開創(chuàng)性的引入資產(chǎn)與負(fù)債管理視角，探討政府的有形資產(chǎn)與隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，為政府融資債務(wù)理論作出了突出貢獻(xiàn)。[3]Hana Polackova&Allen Schick （2002）、Barry Eichengreen & Ashoka Mody（2003）提出了政府或有負(fù)債的概念，建立了財政風(fēng)險矩陣的分析范式，有力推動了政府融資債務(wù)理論的發(fā)展。[4-5] 二是融資債務(wù)的成因研究。Mikesell（2002）認(rèn)為補(bǔ)充財政赤字、籌集項(xiàng)目建設(shè)資金、緩解某個財政年度資金不足是地方政府舉債三方面理由。[6] Richard &Almos（2001）指出地方政府借款用于道路、公交、醫(yī)療等社會公共基礎(chǔ)設(shè)施是合理的。[7]Vander Ploeg 和Casey（2004）認(rèn)為加快的城市化建設(shè)需大規(guī)模的資金投入，單純的地方政府本身財政收入是遠(yuǎn)不能滿足需求的，因而要依賴貸款、租賃、發(fā)債等方式來融資。[8]魏加寧和唐滔（2010）認(rèn)為籌集資金能力越強(qiáng)，地方政府取得中央政府或者國際組織基金重大建設(shè)項(xiàng)目或者資助項(xiàng)目的機(jī)會越多，因而地方政府債務(wù)融資的動力越強(qiáng)烈。[9]三是融資債務(wù)管理與風(fēng)險防范研究。Carlsen（1994）利用博弈論方法，提出中央政府應(yīng)該對地方政府借債行為進(jìn)行一定限制和制度規(guī)范。[10]馬金華和王俊（2011）提出要建立較為全面的規(guī)制地方政府債務(wù)的管制體系，增強(qiáng)地方債發(fā)行和交易透明度，便于投資者掌握地方政府的信用程度。[11]在對地方債務(wù)管理基礎(chǔ)上，眾多學(xué)者提出了對其風(fēng)險防范問題。Hana Polackova（1998）介紹美國俄亥俄州建立的預(yù)警體系，不僅起到了事前預(yù)警效果，而且有效抑制債務(wù)增加從而避免地方政府破產(chǎn)的發(fā)生。[12]財政部財政科學(xué)研究所（1998）提出中央、地方政府協(xié)調(diào)構(gòu)筑債務(wù)預(yù)警、預(yù)防財政風(fēng)險的體系， 按照公共財政原則，形成地方政府與事務(wù)、財力以及相應(yīng)發(fā)債權(quán)責(zé)相適應(yīng)的省級分稅制度。[13]紀(jì)敏和孫彬（2012）認(rèn)為我國上海、 浙江等省市進(jìn)行的地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)，是我國規(guī)范地方政府融入資金制度的一個重要探索。[14]張磊和楊金梅（2010）、安立偉（2012）、鄧淑蓮和彭軍（2013）等總結(jié)美國、日本、加拿大等發(fā)達(dá)國家的做法和經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國實(shí)際提出防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策建議。[15-17]

既有文獻(xiàn)的研究成果，對于正確理解我國地方政府融資狀況具有很好的啟發(fā)性。但是現(xiàn)有研究文獻(xiàn)很少從城鎮(zhèn)化視角來考察地方政府融資問題。本文從城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的大背景，研究地方政府融資需求，嘗試提出破解地方政府融資困境的有效路徑，試圖彌補(bǔ)已有文獻(xiàn)不足，也利于和促進(jìn)后續(xù)研究。本文共分五個部分，第一部分是文獻(xiàn)綜述，第二部分是城鎮(zhèn)化發(fā)展與融資需求，分析我國處于加速的城鎮(zhèn)化時期，亟須地方政府大規(guī)模資金投入。第三部分對地方政府城鎮(zhèn)化融資模式面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行解析，探討融資困境的根源，并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。第四部分論述市政債券作為有效資金保障具有理論上、現(xiàn)實(shí)上、操作上的可行性，提出市政債券應(yīng)作為地方政府規(guī)范融資的突破口。最后，提出完善現(xiàn)行市政債券制度、加強(qiáng)財稅體制、金融體制配套改革等方面的政策建議。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展與融資需求

（一）中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入中期加速發(fā)展階段

美國經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家納瑟姆（RM. Northam） 提出了Northam曲線（見圖1），揭示了城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，該理論將城鎮(zhèn)化過程分為三個階段：一是初期階段，該國處于農(nóng)業(yè)社會，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，城鎮(zhèn)化率在30%以下；二是中期加速階段，該國步入工業(yè)社會，經(jīng)濟(jì)增速較快，工業(yè)吸納農(nóng)業(yè)人口能力增強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平加速上升，城鎮(zhèn)化率處于30%～70%；三是后期階段，該國已是后工業(yè)社會，城鎮(zhèn)化水平增速放緩，城鎮(zhèn)化率在70%以上（見圖2）。

（二）城鎮(zhèn)化融資需求

我國進(jìn)入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期加速階段，此階段的突出特點(diǎn)就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的社會需求快速增長，亟須大規(guī)模資金投入。世界銀行2008 年《可持續(xù)增長戰(zhàn)略與包容性發(fā)展》調(diào)研報告指出，經(jīng)濟(jì)增長較快國家一個共同特性就是社會公共投入較大，達(dá)到或高于GDP 的7%。按此，假設(shè)我國公共投入占GDP 的7%、9%、12%三種情況，在GDP 增長速度7%、10%的保守和樂觀兩種水平基礎(chǔ)上，測算“十二五”期間我國公共投入大約為20萬～36 萬億元（見表1）。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，指出到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右（其他指標(biāo)見表2）。國家統(tǒng)計局課題組測算，城鎮(zhèn)化率每上升1%，將有1 000萬以上的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。除基礎(chǔ)設(shè)施外，新增人口就學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等所需的公共服務(wù)投入也很大（見表2）。endprint

巨額的公共投資若僅由地方政府財政來解決，杯水車薪。要發(fā)展經(jīng)濟(jì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是地方政府舉債的重要成因。從用途看，地方政府舉債主要投向了社會公共服務(wù)方面。2010年、2013年6月末，用于市政、交通、土地儲備、教科文衛(wèi)、保障房、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等公共服務(wù)支出分別占全部地方政府債務(wù)余額的89.1%、86.8%（見表3）。

城鎮(zhèn)化資金投入，市級以下政府財力更是欠缺，導(dǎo)致市級以下政府債務(wù)呈上升趨勢。從政府層級分析，2013年6月末，市級以下政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額91 078.3億元，較2010年末增加36 668.1億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額的83.7%，占比較2010年末提高2.6個百分點(diǎn)（見表4）。

三、地方政府城鎮(zhèn)化融資模式的局限性

（一）現(xiàn)實(shí)困境解析

地方政府開展城鎮(zhèn)化的經(jīng)費(fèi)，主要來自地方財政收入、土地出讓收入、政府融資平臺等。目前，相對巨大的城鎮(zhèn)化融資需求量，地方政府當(dāng)前主要融資方式存在很大局限性，呈明顯的現(xiàn)實(shí)困境。從以下三方面進(jìn)行論述：

1. 地方財政收入

地方政府財政自給率低，地方政府財政支出遠(yuǎn)大于財政收入，入不敷出。1994～2013年財政自給率一直在60%以下，期間最低為2009年的53.4%，2013年財政自給率為57.8%（見圖3）。

地方財政收入對中央轉(zhuǎn)移支付依賴程度較大。2008～2013年，轉(zhuǎn)移支付占到了地方財政收入的70%以上，轉(zhuǎn)移支付就成為支持地方財政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高公共保障程度的重要方式。

但是，轉(zhuǎn)移支付存在較大缺陷。一是對基層政府轉(zhuǎn)移支付力度不夠。從政府層級看，中央政府對省級政府的轉(zhuǎn)移支付大致能夠滿足其支出需要，但省級政府對市、縣、鄉(xiāng)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度不足，基層政府財政缺口較大。二是轉(zhuǎn)移支付無規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。無論是中央政府對省級政府，還是省級政府對市級以下基層政府的轉(zhuǎn)移支付；無論是一般轉(zhuǎn)移支付，還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，分配方案都沒有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，操作中存在人情、隨意性大的缺陷，導(dǎo)致上下級政府間相互討價、“跑‘部錢進(jìn)”現(xiàn)象普遍存在。轉(zhuǎn)移支付的不確定，使得地方政府財政支出不穩(wěn)定性強(qiáng)，只能為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供部分資金（見表5）。

2. 土地出讓收入

政府性基金收入是地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資金來源，其中土地出讓收入是政府性基金收入的絕大部分。2012年，地方政府性基金35 383.03億元，其中土地出讓收入27 010.66億元，占地方政府性基金的76.3%（見表6）。

土地出讓收入，為城鎮(zhèn)化提供了資金支持，但其不具有可持續(xù)性。一是土地出讓收入已經(jīng)趨于下降。2010～2012年，土地出讓收入同比增速分別為101.9%、10.4%、-13.3%，呈現(xiàn)下降趨勢。土地出讓收入占地方政府性基金收入的比重分別為82.1%、81.5%、76.3%。當(dāng)前，土地出讓收入扣除各種費(fèi)用后，地方政府可以支配使用的金額大約僅有2%，土地出讓取得富裕資金的余地趨于減少。二是土地供給的有限性。保護(hù)耕地、糧食安全是國策，18億畝紅線不可逾越。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地需求量將大幅上升，加大了土地供應(yīng)壓力。三是威脅社會穩(wěn)定。土地出讓中的招拍掛政策，客觀地引發(fā)地價、房價上漲，不但降低低收入群體生活水平，而且導(dǎo)致違規(guī)占地頻發(fā)，引發(fā)群體性事件，將嚴(yán)重影響社會和諧。

3. 政府融資平臺

政府融資平臺，是地方政府借債融資的最主要載體。2013年6月，政府融資平臺舉債余額40 755.5億元，比2010年末增長29.9%，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的39.0%，雖然比2010年末下降7.7個百分點(diǎn)，但政府融資平臺仍居舉債主體的首位（見表7）。

但是，政府融資平臺的弊端也日益顯現(xiàn)。一是政府融資平臺內(nèi)部管理存在問題，財務(wù)紀(jì)律不嚴(yán)、操作不規(guī)范，易產(chǎn)生政府信用濫用，違規(guī)融資，地方政府集聚較大的隱性債務(wù)風(fēng)險。二是政府融資平臺與銀行等金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)緊密，其債務(wù)風(fēng)險易轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險，將影響國家的總體穩(wěn)定。三是對政府融資平臺的管理與清理，融資平臺高速增長將不會延續(xù)。財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等部委加強(qiáng)了已有融資平臺的重點(diǎn)整治，糾正地方政府違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)融資行為；對新建立的融資平臺制定了更為嚴(yán)格的管理制度。

（二）地方政府融資困境的根源及實(shí)證檢驗(yàn)

1994 年后實(shí)行分稅體制，一方面中央政府調(diào)低了地方政府稅收比例，另一方面，中央政府增加了地方政府更多的事務(wù)，事權(quán)與財權(quán)的不匹配是地方政府融資困境的根源。這樣，當(dāng)?shù)胤截斦杖霟o法滿足事權(quán)支出需要時，地方政府只能尋求土地出讓收入、政府融資平臺籌資。地方政府事權(quán)與財力不匹配，可從以下兩方面進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)：

命題1：縱向不匹配。縱向不匹配是指，隨著時間的推移，地方政府承擔(dān)了較多的事務(wù)，但卻未享有相對等的財權(quán)。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配原則，通常情況下，事權(quán)與財權(quán)應(yīng)該是正相關(guān)的?！暗胤秸敊?quán)”用地方財政收入占全國財政收入比重（LFRR）指標(biāo)來衡量，“地方政府事權(quán)”用地方財政支出占全國財政支出比重（LFER）指標(biāo)來衡量，數(shù)據(jù)選取1978～2013年，數(shù)據(jù)來源Wind數(shù)據(jù)庫。利用Eviews軟件，實(shí)證檢驗(yàn)LFRR、LFER兩變量相關(guān)系數(shù)為-0.647，二者呈負(fù)相關(guān)，驗(yàn)證了命題1的正確性（見表8）。

命題2：橫向不匹配。橫向不匹配是指各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異較大，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府不得不承擔(dān)的事務(wù)也就越多，但卻未享有相對等的財權(quán)。為剔除人口多少影響，“地方政府事權(quán)”用人均生產(chǎn)總值 （PGDP）指標(biāo)表示，用于衡量各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、需要承擔(dān)的事務(wù)的多少?！暗胤秸敊?quán)”用一般預(yù)算支出（PCS）指標(biāo)表示，因?yàn)榈胤秸斦С鍪秦敊?quán)運(yùn)用的最終表現(xiàn)，而且符合財政收支平衡準(zhǔn)則。由事權(quán)與財權(quán)相匹配原則，通常情況下，事權(quán)與財權(quán)應(yīng)該是正相關(guān)的，即PGDP與PCS應(yīng)該負(fù)相關(guān)，以保證社會公眾公共服務(wù)均等化。筆者利用SPSS軟件，數(shù)據(jù)如表10所示，實(shí)證檢驗(yàn)PGDP、PCS兩變量相關(guān)系數(shù)為+0.253，二者呈正相關(guān)，表明地方政府的事權(quán)與財力橫向不匹配，驗(yàn)證了命題2的正確性（見表9、表10）。endprint

四、市政債券：地方融資的突破口

今后較長一段時期，中央和地方政府的分稅體制將保持不變。在此背景下，十八屆三中全會提出地方政府可通過發(fā)債來拓展城市建設(shè)融資渠道。這樣，市政債券，就成為地方政府融資、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口。

市政債券，又稱地方政府債券，由地方政府或委托機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價憑證，一般用于交通、住房、教育、醫(yī)療和環(huán)保等地方性的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目。市政債券，作為地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效資金保障，具有理論上、現(xiàn)實(shí)上、操作上的可行性。

（一）理論上的可行性

1. 需求者角度

資產(chǎn)組合理論（Portfolio Theory）。資產(chǎn)組合理論認(rèn)為，投資者目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)投資利益最大化。債券需求者，按照自身的風(fēng)險承受能力和收益取向，為投資利益最大化，在金融市場中能夠找到適合的金融資產(chǎn)組合：一是有不同的品種和信用層次的債券。具有各種風(fēng)險與收益搭配的市政債券，有一般責(zé)任債券與收入債券之分；不同地方政府，會發(fā)行不同資信、風(fēng)險層級的市政債券。二是豐富的債券期限結(jié)構(gòu)。市政債券與國債、央行票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資券等形成了長、中、短期互補(bǔ)的結(jié)構(gòu)。三是滿足投資者的不同需求。市政債券不僅具有高信用、流動性強(qiáng)優(yōu)勢，而且其最大特點(diǎn)是收益免稅，豁免企業(yè)所得稅和個人所得稅，可較好地滿足投資者的差異化需求。

2. 供給者角度

信息不對稱理論（Information Asymmetry Theory）。信息不對稱理論認(rèn)為，市場存在著大量的信息不對稱現(xiàn)象，獲取信息優(yōu)勢的當(dāng)事人，會有產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險的動機(jī)和行為。地方政府作為供給者，市政債券運(yùn)行規(guī)則，會顯著降低其發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險的概率。市政債券充分發(fā)揮市場配置資金的作用，信息透明度高，市場約束力強(qiáng)。在債券發(fā)行前，就確定好本息償付的硬性條件，借債資金有指定的用途，并且需要準(zhǔn)確掌握地方政府的已有債務(wù)規(guī)模、未來的收益等資產(chǎn)負(fù)債狀況，市場“無形的手”能夠抑制地方政府盲目舉債行為。在債券發(fā)行后，地方政府要定期披露相關(guān)信息，廣泛接受投資者監(jiān)督；若市政債券償付有問題，其風(fēng)險很快被暴露，投資者將“用腳投票”，勢必影響后續(xù)發(fā)行，形成了良性的社會監(jiān)督格局。

（二）現(xiàn)實(shí)上的可行性

一是債券市場發(fā)展為市政債券提供了有力的市場基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)金融快速增長，債券市場取得了突破性進(jìn)展。債券市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，1997～2013年全國債券市場規(guī)模由4 121億元增長到299 503億元，年均增長30.7%，占GDP比重由5.2%上升至52.7%。市場債券種類豐富，有國債、央票、同業(yè)存單、金融債、公司債、定向工具、國際機(jī)構(gòu)債等近十大類、幾千只債券。市場參與主體日趨廣泛，有政策性銀行、商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)（見圖4）。

二是地方政府良好的金融生態(tài)環(huán)境為市政債券提供了信用保障。市政債券以地方政府稅收為擔(dān)保，舉債的信用程度高。從已有市政債券來看，債券的本息償還正常，沒有債務(wù)違約行為。“中國金融生態(tài)環(huán)境研究”課題組對我國101個大中城市的金融生態(tài)信用環(huán)境評價顯示，排名前20位的城市所在省市，金融生態(tài)環(huán)境較好，大都進(jìn)入了市政債券自行發(fā)行范圍（見表11）。

三是民間資本為市政債券提供了廣闊的空間。國強(qiáng)民富，大量財富在民間積聚?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》報道，2011年全國民間資本達(dá)到30萬億元的規(guī)模，占當(dāng)年GDP的64%。2013年末，人均儲蓄額已經(jīng)達(dá)到了3.46萬元。然而，除了存款、國債、股票、企業(yè)債券之外，公眾投資途徑匱乏。市政債券，作為我國新型金融產(chǎn)品，其憑借高于存款的收益率和低于企業(yè)債券、股票的風(fēng)險而將受到投資者的青睞。

（三）操作上的破冰之旅

在我國，市政債券發(fā)行主要分為兩個階段：

第一階段為2009～2010年的代理發(fā)行。2009、2010年中央政府代理地方政府每年發(fā)行了2 000億元市政債券，納入省級預(yù)算管理。中央政府代理發(fā)行市政債券，增加了地方政府項(xiàng)目配套資金與投資能力，緩解金融危機(jī)負(fù)面效應(yīng)，保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，發(fā)揮了積極作用。

第二階段為2011年至今的自行發(fā)債。2011年10 月，中央政府批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市作為第一批進(jìn)行地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)改革地區(qū)，規(guī)定其可在中央政府核定的發(fā)債限額內(nèi)，自己組織發(fā)行本省市的市政債券，我國地方政府實(shí)現(xiàn)了市政債券發(fā)行的陽光化，是一次歷史性突破。2012 年，延續(xù)上年4省市自行發(fā)債試點(diǎn)。2013年增加江蘇省、山東省，自行發(fā)債試點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)至6個省市。以上海市為例，2011～2013年市政債券發(fā)行規(guī)模分別為71億元、89億元、112億元，為記賬式固定利率附息債券，期限為3年、5年和7年。2013年末，全國市政債券余額為8 616.0億元，占整個債券市場規(guī)模的2.88%?？梢?，未來市政債券具有非常大的發(fā)展空間（見圖5）。

市政債券由代理發(fā)行到自行發(fā)債，不僅減輕了地方政府的財政支出壓力，而且為探索出可復(fù)制和推廣的市政債券發(fā)行制度，滿足城鎮(zhèn)化融資的長期化、陽光化需求，具有重要的現(xiàn)實(shí)性（見表12）。

五、推進(jìn)市政債券改革的政策建議

（一）完善現(xiàn)行市政債券制度

一是完善市政債券的種類。目前，我國地方政府自行發(fā)行的市政債券，多是一般責(zé)任債券。以市政債券最為發(fā)達(dá)的美國為例，市政債券分為一般責(zé)任債券和收入債券，主要區(qū)別如表13所示。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國可以適時發(fā)行收入債券。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，選擇合適時間發(fā)行，具體方案為： 一般責(zé)任債券、收入債券每年發(fā)行額度按7∶3的比例暫定；之后，隨著基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)逐步完善，可以動態(tài)調(diào)整二者比例，增加收入債券發(fā)行比重，滿足重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求。

二是優(yōu)化債券的期限和定價機(jī)制。從2011～2013年的地方政府自行發(fā)債來看，市政債券期限結(jié)構(gòu)相對單一，僅有3 年、5 年和7年期，以上三種期限的市政債券都是固定收益。為了滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)融資和投資者的需求，需要增加不同期限的債券品種，可以延長債券期限至10、15年；定價機(jī)制上，兼顧償還周期與償付能力因素，采取固定利率、浮動收益相結(jié)合，體現(xiàn)市場化原則；在發(fā)行機(jī)制上，鑒于市政債券的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，應(yīng)公募發(fā)行，所有投資者都有權(quán)購買公債，在此基礎(chǔ)上應(yīng)采取拍賣形式，代表了市政債券發(fā)行的規(guī)范方向。endprint

三是擴(kuò)大自行發(fā)債的試點(diǎn)范圍。目前，市政債券自行發(fā)行為6省市，以后可以繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)。在東部地區(qū)，試點(diǎn)范圍可擴(kuò)大到地級以上政府，例如蘇州、寧波、青島、廈門等經(jīng)濟(jì)金融發(fā)達(dá)、信用程度高的城市。在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，試點(diǎn)應(yīng)在副省級以上政府，避免欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財務(wù)和信用的違約風(fēng)險。

（二）對財稅體制配套改革的要求

一是明確地方政府與事權(quán)相匹配的財權(quán)。針對地方政府的事權(quán)大于其享有的財權(quán)，在規(guī)定地方政府事權(quán)的時候，明確地方政府的財權(quán)，應(yīng)詳細(xì)界定中央與地方政府財稅職權(quán)歸屬。厘清中央與地方政府的財權(quán)職責(zé)，不僅為地方政府發(fā)行市政債券的權(quán)利提供依據(jù)，而且中央政府可以加強(qiáng)對市政債券的發(fā)行規(guī)模和資金用途進(jìn)行必要的監(jiān)督和管理。

二是培育市政債券償還的稅源基礎(chǔ)。擴(kuò)大物業(yè)稅范圍，吸收已開征物業(yè)稅的上海、重慶兩地經(jīng)驗(yàn)，先是對新建住宅征收，再對存量住宅征繳，按照住宅面積差別計算稅率，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)分步實(shí)行，將物業(yè)稅培育成未來地方政府主要稅收來源。加大資源稅改革力度，提高中西部資源稅稅基和稅率。加快研究推出環(huán)境稅、財產(chǎn)稅等地方稅種，拓寬地方政府收入渠道，為市政債券提供穩(wěn)定的償債基礎(chǔ)。

三是優(yōu)化公共財政體制。加強(qiáng)地方政府財務(wù)預(yù)算管理，將市政債券發(fā)行計劃納入一般公共預(yù)算，建立公開、透明的財務(wù)報告制度和信息披露制度。建立市政債券償還準(zhǔn)備金制度，成立市政債券償債基金，?？顚Ｓ?，不能挪作他用。建立市政債券監(jiān)測、風(fēng)險評估和預(yù)警體系，用法律法規(guī)明確地方政府首長的市政債券責(zé)任追究制。

（三）對金融體制配套改革的要求

一是加強(qiáng)市政債券市場建設(shè)。完善市政債券一級市場和二級市場，構(gòu)建以銀行間市場為主、滬深交易所為輔的市政債券運(yùn)作平臺，規(guī)范市政債券的發(fā)行、轉(zhuǎn)讓、償付和監(jiān)管等。支持有條件的地方政府發(fā)行不同種類的市政債券，豐富債券市場，完善市政債券與其他金融產(chǎn)品在定價、期限、交易等的協(xié)調(diào)關(guān)系。

二是增強(qiáng)市政債券的流動性。市政債券的較高變現(xiàn)能力可以提振市場信心，因此要增強(qiáng)其流動性，可采取以下方式：第一，擴(kuò)大投資主體，允許個人投資者、私募基金等購買市政債券，提高市政債券轉(zhuǎn)讓交易的基礎(chǔ)。第二，信用評級高的省市可聯(lián)合發(fā)行市政債券，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，提高信用等級，增加市場流動性。第三，中央銀行增強(qiáng)市政債券流動性。當(dāng)個人和機(jī)構(gòu)投資者要轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)時，允許其將市政債券向金融機(jī)構(gòu)貼現(xiàn)；當(dāng)金融機(jī)構(gòu)需要轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)時，允許其將持有的市政債券向中央銀行再貼現(xiàn)，滿足金融機(jī)構(gòu)的流動性需求。

三是加強(qiáng)信用評級體系建設(shè)。培育第三方信用評級機(jī)構(gòu)，建立之初，中央政府委托機(jī)構(gòu)，加大信用評級機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、培訓(xùn)力度，接受行業(yè)歸口部門管理，逐漸增強(qiáng)其中立性，為信用評級提供權(quán)威性的服務(wù)。培育多家信用評級機(jī)構(gòu)，量化評估市政債券風(fēng)險，供市場自由選擇。加快評級制度改革和地方信用體系建設(shè)，完善信息披露制度和信用評級體系，為市政債券發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，使市政債券市場步入良性循環(huán)軌道。

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Municipal Securities： A Study Concerning the Solution

of the Financing Difficulties during the Urbanization

Wang Liping1，2

（1. Center for Historical Environment and Socio-Economic Development in Northwest China，Shaanxi Normal University，Xi'an 710062，China；

2. College of Economics and Management， Xi'an University of Posts &Telecommunications，Xi'an 710121，China）

Abstract： China is at its acceleration period of urbanization， and massive local government investment is urgently. However， the local governments are facing their dilemma in financing for urbanization. The article discussed the roots of local governments' financing dilemma， and empirically proved them. On this basis， the article illustrated the theoretical， practical and operational feasibilities of employing municipal bonds as effective funding guarantee， and pointed that municipal bonds could be taken as a breakthrough for local government financing. The article further proposed suggestions on policies that current municipal bonds system should be improved and supporting reforms of fiscal and taxation and financial system should be strengthened.

Key words： municipal bonds； urbanization； local government； financing

（責(zé)任編輯：張丹郁）endprint