周 建 曹善宇 吳明龍

（江蘇省水利工程科技咨詢有限公司，江蘇南京 210029）

水利工程建設項目管理體制經過多年的改革，目前已基本形成了以項目法人責任制、招標投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制為特色的水利工程建設管理體制的基本格局。2004年《國務院關于投資體制改革的決定》中提出：對非經營性政府投資項目，加快推進“代建制”，即政府投資項目通過招標的方式，選擇專業(yè)化的項目管理公司，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的項目管理模式。為進一步深化水利工程建設管理體制，提高水利工程建設項目的管理水平和投資效益，根據省發(fā)展改革委《江蘇省省級投資項目代建制暫行規(guī)定》，江蘇省水利廳2013年制定了《江蘇省水利工程建設項目代建制試行辦法》。

1 推行“代建制”的意義

水利工程建設項目實施“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由項目出資人通過招標或委托方式選擇有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業(yè)，負責項目的投資管理和建設組織實施，項目竣工后交付使用人的項目建設管理方式。其積極意義表現(xiàn)為：

（1）通過引入代建單位，實現(xiàn)水利工程建設項目多方相互制衡機制，并通過明確代建單位為擬建工程建設項目控制投資的主體責任人。這樣，既可有效地防止“超規(guī)模、超標準、超概算”的“三超”現(xiàn)象，又可通過實行專業(yè)化管理，切實提高政府投資效益和項目建設管理的水平。同時，由于引入“代建制”后，現(xiàn)有的“政企不分、行業(yè)壟斷”被打破，要承接建設代理任務必須通過市場競爭，故有利于鼓勵代建單位在加強企業(yè)內部核心競爭能力的同時，積極拓寬其相應的技術服務領域。

（2）實施“代建制”后，代建單位具有豐富的項目專業(yè)的建設管理經驗，既能提高建設管理水平，降低建設管理成本，又可避免以往組建臨時機構難免會出現(xiàn)只有“一次教訓”，沒有“二次經驗”的現(xiàn)象。同時，依照代建合同的約定，代建單位向投資部門（業(yè)主）繳納了履約銀行保函或履約保證金，使得政府投資部門可從經濟上對代建單位提高自身技術水平、增強服務意識起到一定的促進作用，由此，可進一步提高水利工程建設項目的建設管理水平。

（3）實行“代建制”可有效地促使政府在職能轉變的同時，進一步規(guī)范建設項目投資管理水平。實行“代建制”后，政府主管部門作為投資方，可從繁瑣的項目管理業(yè)務中解脫出來，由決策角色轉變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，自然地減少了水利工程建設項目實施過程中對建設規(guī)模、建設標準的隨意變動；改變了以往法人單位是為特定項目的建設而成立、項目一旦完成人員就解散的短期行為，專業(yè)代建組織能夠認真總結在水利工程建設項目實施過程中形成的一整套經驗，不斷完善建設機制，并推動水利項目建設管理體制改革的深入。

（4）推行“代建制”后，將有利于水利工程建設項目造價的降低和建設管理水平的提高與管理觀念的更新，使水利工程建設項目管理更好地與國際接軌。“代建制”的實施，不僅為水利工程建設項目部分配套資金的管理和融資創(chuàng)造了有利條件，而且投資者可以集中精力通過各種渠道做好相應的配套資金的監(jiān)管工作。同時，引入“代建制”后，打破了投資、建設、管理和運營集中于一個大系統(tǒng)的格局，政企不分、行業(yè)壟斷也被打破，使得要承接建設代理任務必須通過競爭，有利于鼓勵代建制公司降低代理費用，加強投資控制。

（5）水利工程建設項目推行“代建制”是落實工程建設領域內“標本兼冶，重在治本”要求的具體措施。從制度上、管理方式上進行改革，將有力地促進整個水利行業(yè)（包括勘察設計、技術、造價咨詢、工程質量管理等部門）的規(guī)模調控和結構優(yōu)化組合，同時推動水利工程建設行業(yè)組織方式的改進，促進工程管理和咨詢業(yè)的發(fā)展，從而進一步提高水利行業(yè)的組合核心競爭力，為開拓國內、外水利工程建設項目建設市場打下堅實的基礎。

2 “代建制”的實踐及分析

2.1 實施“代建制”的適用范圍

根據《關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20 號），主要是在“非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’”。水利工程建設項目實施“代建制”，可分為全過程代建和建設實施階段代建兩種形式，并以“初步設計批準”為界，劃分為兩個階段。其中：采取全過程代建的，需在項目建議書批準后選定代建單位；采取建設實施階段代建的，在項目初步設計批準后選定代建單位。筆者主要針對建設實施階段的代建形式進行相應的研究，水利工程建設項目實施階段“代建制”的特點是：由過去工程自管型的小生產管理方式向項目專業(yè)化管理的方向轉變。

目前，根據江蘇省的實際情況以及《江蘇省水利工程建設項目代建制試行辦法》的要求，實施“代建制”的適用范圍是：本省行政區(qū)域內總投資1000 萬元以上，且政府投資（或者融資）占總投資額30%以上，或者政府投資（或者融資）金額在500 萬元以上的公益性水利工程建設實行代建制的項目。同時應根據項目的不同特點和需求，可以實行兩種代建形式：第一種是全過程代建，即代建單位根據批準的項目建議書，從工程的可行性研究報告、初步設計、建設實施至竣工驗收實行全過程的代建管理，其主要適用于投資規(guī)模較小、使用功能單一的項目。第二種是建設實施階段的代建，即從項目初步設計批復后，通過招標等方式確定項目代建單位，由代建單位根據批準的初步設計、概算獨立地對水利工程建設項目從開工建設直至竣工驗收進行相應的組織管理，此階段項目建設（使用）單位主要負責協(xié)助代建單位辦理相關手續(xù)，并對擬建項目進行有效地監(jiān)督。建設實施階段代建方式主要適用于投資規(guī)模較大、使用功能復雜、技術難度大的項目。

2.2 “代建制”實例

由江蘇省實施的某水利工程建設項目，實行了建設實施階段“代建制”。該擬建項目首先通過招、投標的市場競爭形式，最終確定我單位為該水利工程建設項目建設實施階段的代建單位。在接到該擬建項目的代建任務后，我單位隨即按照招、投標文件的要求組織相應的工程技術人員進入該水利工程建設項目的工地。現(xiàn)場代建機構根據擬建水利工程建設項目的特點，成立綜合部、工程部和財務部，并配備人員具體從事相應的代建水利工程建設項目。主要代建的內容包括：現(xiàn)場征拆、臨時工程、主體工程及相應的原材料的質量控制、具體的計量支付等事項。從代建之初至今已達半年，現(xiàn)場代建機構發(fā)揮出了“代建制”所要求的作用。譬如：審查設計單位提供的臨時設施圍堰的設計方案時，根據原設計單位提出的方案，并結合現(xiàn)場的實際情況，現(xiàn)場代建機構工程部的工程技術人員對方案進行了有效優(yōu)化，使得優(yōu)化后的方案為工程的順利實施和保證工期目標的實現(xiàn)提供了保障。該優(yōu)化后的方案不僅得到了原設計單位的認可，而且本項目的建設單位也給予了一定的評價。在日常工程質量和工程進度的關鍵節(jié)點等方面，認真做好相應的組織協(xié)調工作，依據相關施工、材料、設備采購合同，結合工程的實際情況，制定詳細明確的代建目標，與各參建單位形成共識，凝聚建設、代建、設計、監(jiān)理、施工等單位的多方力量，向著該建設項目的總目標努力推進，并在整個過程中，做好“幫管結合，誠信溝通”等工作。在工程計量支付和工程進度的關鍵節(jié)點控制等方面，密切配合現(xiàn)場監(jiān)理機構進行有效審查，收到了很好的成效。現(xiàn)工程正在按原定計劃（包括工期、質量、投資、安全、文明等方面）順利進展。

但結合項目的具體代建實踐，確實在實施過程中也暴露出許多問題，亟需在“代建制”體制和機制等方面應予以深入探討，使水利工程建設項目建設實施階段“代建制”得到不斷完善，這有利于全省水利工程建設項目代建制的健康發(fā)展。

2.3 現(xiàn)狀“代建制”執(zhí)行過程中存在的問題分析

現(xiàn)狀水利工程建設項目建設實施階段“代建制”尚屬起步階段，在具體的執(zhí)行過程中，仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為：

（1）業(yè)主（建設單位）的觀念沒有完全轉變，主觀意識上未將擬建水利工程建設項目“建設”和“運營”真正分離。由于實行“代建制”的目標之一就是要解決“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的矛盾，但在“代建制”的實施過程中，建設單位或多或少仍拘泥于傳統(tǒng)的部門利益，接受擬建項目“代建制”的自覺性不夠，主要表現(xiàn)為：“在代建過程中習慣性地利用業(yè)主的身份超越權限干涉代建單位的正常工作。這樣做不僅影響了代建單位對項目的全面管理，同時也影響了代建單位的積極性和主動性，進而影響到擬建項目的順利實施。

（2）代建單位的法律地位尚未明確，代建單位處于弱勢地位，法律層面上的權利、義務不對稱。在“代建制”實踐過程中，由于代建人履行職責的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國家基本建設程序的層面中沒有相應法律授予代建人的地位。因此，客觀上代建人也難以得到各級政府和建設相關管理部門的認可，具體表現(xiàn)在實際操作過程中相當被動，譬如：在辦理各種工程建設手續(xù)時，其代建身份難以被有關行政管理部門認可，造成工作被動?！爸浦泻狻?，才能“行之有度”，故亟需通過法律法規(guī)層面的完善，為全面推行擬建水利工程建設項目“代建制“提供法律保障。通過在法規(guī)政策層面上形成剛性約束，并在項目管理上提出明確目標，在監(jiān)督問責上保持高壓態(tài)勢，以制度的強制力加快水利工程建設項目“代建制”的全面推行。

（3）現(xiàn)狀水利工程建設項目“代建制”的市場化程度處于發(fā)育階段，同時市場競爭“代建制”模式還處于初始階段，雖然政府部門要求水利工程建設項目推行“代建制”，但在具體落實層面還存在不少亟待解決的問題。主要表現(xiàn)為：一是對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據。二是目前建設市場代建主體少，尤其缺少技術水平高和經驗豐富的代建企業(yè)，致使難以形成良性的代建市場競爭。

（4）目前代建單位僅限于設計、咨詢等技術部門，這些部門從事代建項目管理的水平及從業(yè)人員的素質還有待進一步提高，代建范圍尚需進一步拓寬。首先，從代建單位內部分析：一是大部分代建單位的技術人員配備不足，致使過小的技術規(guī)模難以有效或高效履行代建職能所形成的挑戰(zhàn)。二是即使是配足了相應的人員，但其技術人員結構不盡合理，人員的素質和能力不能滿足要求，尤其項目管理人員的經濟、商務、管理、法律等方面知識和能力不足，缺少復合型人才。三是由于代建制企業(yè)的人才考核機制尚未健全，培訓經費及培訓機構缺乏，致使管理人員普遍缺乏科學的項目管理方法，無法發(fā)揮“代建制”在項目建設管理中的專業(yè)化優(yōu)勢。綜上所述不利因素，在一定程度上制約了“代建制”在水利工程建設項目的全面展開。

（5）實施“代建制”后，實施過程中的風險轉移問題尚未解決?！按ㄖ啤本烤故且环N民事委托關系還是行政委托關系，目前在法律層面上還沒有界定清楚。當代建甲、乙雙方在簽訂代建協(xié)議后，雖然擬建工程項目的民事責任風險轉移了，但更重要的行政責任乃至刑事責任的風險并未轉移，致使代建單位因有限的代建費用，不愿也無法承擔更多的代建責任，建設單位也因風險并沒有也無法完全轉移而對委托代建持疑慮態(tài)度，于是在工程建設過程中，建設單位和代建單位之間常常發(fā)生糾紛、推卸責任等情況。這些，對于“代建制”的順利推行非常不利。因此，必須通過法律層面對承擔相應風險的義務與權利加以界定。只有有效做到法律層面權利與義務的對稱性，方能使水利工程建設項目建設實施階段“代建制”順利發(fā)展和全面推行。

3 完善“代建制”模式的建議

“代建制”隸屬建設工程項目管理的范疇，也是國際上通用的有效地管理模式。水利工程建設項目建設實施階段“代建制”，作為政府投資水利工程建設項目的一種全新管理模式提出，必然有著其重要的內涵。筆者認為應從以下幾個方面進行深層次探討：

（1）明確水利工程建設項目建設實施階段“代建制”的概念定位，規(guī)范基本運作程序。水利工程建設項目“代建制”的概念定位，主要表現(xiàn)為全過程“代建制”和建設實施階段的“代建制”。由于水利工程建設項目有其特殊性，現(xiàn)階段目標是通過建設實施階段的“代建制”的經驗積累向全過程的“代建制”方向發(fā)展。建設實施階段“代建制”的基本運作程序為：項目初步設計、概算批復后，編制建設項目施工、材料采購、建設監(jiān)理和技術咨詢等招、投標文件，委托招標代理機構進行相應的招、投標；合同的審核與簽訂、辦理相應的實施現(xiàn)場前期工作（辦理開工手續(xù)）等；建設項目的組織與管理（包括施工現(xiàn)場的進度、質量、投資、安全、文明、環(huán)保等）；項目的階段驗收與竣工驗收、稽查、審計和工程缺陷責任期的看管等。全過程代建制，則由建設實施階段“代建制”上溯至項目建議書批準后，兩者的區(qū)分以水利工程建設項目基本建設程序中的初步設計批準為界限。

（2）強化法律法規(guī)和政策層面機制的頂層設計，進一步在法律法規(guī)層面上明確代建人的社會、經濟地位，并清晰地界定代建人與建設人以及其他承包人之間的權利、義務。同時，建立健全擬建水利工程建設項目工程保險制度和建設工程項目的社會保障制度等，并擬建水利工程建設項目代建行為的責任長效機制和監(jiān)督機制。在此基礎上，轉變業(yè)主觀念，將傳統(tǒng)的行政管控權力思維轉變?yōu)榉ㄖ蔚氖袌鏊季S來認識代建制，將本該由市場力量決定的事交還給市場，讓專業(yè)技術人員干其專業(yè)的事。這樣，既能更好地發(fā)揮市場作用，進一步釋放市場有效配置資源的活力，同時，作為水利行政主管部門，可轉變政府行政職能，將有限的精力從具體的項目建設事務中解脫出來，投入到制定政策、行政法規(guī)和監(jiān)督管理層面上，有利于提高政府部門本職工作的效能。

（3）加強代建單位的資質管理，明確代建單位擁有資質和配置資源的必要條件。通過將代建單位的水利工程建設項目代建勝任能力和相應的風險承擔能力嚴格掛鉤，切實使代建單位成為真正意義上的“政企分開、產權明晰、自主經營、自負盈虧”的經濟實體。作為政府主管部門的職責是努力培育和發(fā)展好水利工程建設項目的代建市場，以有效形成良性的水利工程建設項目代建市場競爭態(tài)勢。作為承擔水利工程建設項目的代建單位，在具體的代建實施過程中應通過制定行之有效的內部管理制度和措施，采取合同、技術手段和經濟手段，保證對代建水利工程建設項目各個環(huán)節(jié)進行有效地監(jiān)控。代建單位內部管理水平提升的同時，必將帶動整個代建水利工程建設項目實施水平的提高。

（4）規(guī)范市場行為，明確代建業(yè)務范圍和責任期限的同時，設定好相應代建服務費取費標準，確保代建單位合法的經濟利益。這是保證代建單位權利和義務對稱性的主要途徑之一。作為代建單位，要不斷提高代建水利工程建設項目水平，必須在保持組織機構合理性的前提下，加強建立從業(yè)人員培訓機制。通過制定相應的內部從業(yè)人員聘用、考核機制和培訓計劃等，加大從業(yè)人員素質培養(yǎng)的力度，在增強企業(yè)核心競爭力的同時，不僅可拓寬代建服務的范圍，而且能提升代建單位自身的規(guī)模，從而將贏得更多市場。

4 結語

水利工程建設項目代建制在國內現(xiàn)還處于起步階段，在其推行過程中難免會存在諸多問題，解決的唯一途徑是：轉變觀念，在進一步提高水利工程建設項目代建制認識的基礎上，逐步完善法律、法規(guī)，建立良好的社會監(jiān)督機制，從而培育出良好的代建隊伍，創(chuàng)建一個健康、公平、競爭的項目代建市場。隨著水利工程建設項目管理體制市場化趨勢的不斷深入，以及國內水利工程建設領域內工程信用體系和評價體系的逐步建立和完善，相信水利工程建設項目“代建制”將成為國內水利工程建設管理的主要模式。