馮英艷 吳 俊

（江蘇省水利勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇揚(yáng)州 225127）

0 引言

征地移民是水利工程建設(shè)中的重要組成部分，因其較強(qiáng)的社會性和復(fù)雜性，歷來是政府、項(xiàng)目法人和社會關(guān)注的重點(diǎn)。移民安置涉及面廣、政策性強(qiáng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅關(guān)系到工程建設(shè)進(jìn)度，同時(shí)關(guān)系到移民群眾切身利益和區(qū)域社會和諧穩(wěn)定。為推動江蘇省水利事業(yè)快速健康發(fā)展，創(chuàng)新移民安置模式成為新形勢下移民安置工作的必然選擇和要求?！督K省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（江蘇省人民政府令第93 號）規(guī)定了江蘇省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地農(nóng)民社會保障辦法，是江蘇省根據(jù)本省實(shí)際情況和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對征地移民安置政策的又一次調(diào)整。筆者在分析傳統(tǒng)生產(chǎn)安置模式的基礎(chǔ)上，以南通市九圩港提水泵站工程為例，探討新形勢下被征地農(nóng)民社會保障安置模式存在問題與解決途徑，以建立工程建設(shè)與移民安置良性互動的長效機(jī)制。

1 傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式的特點(diǎn)及面臨的挑戰(zhàn)

1.1 傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式的特點(diǎn)

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471 號）規(guī)定：“進(jìn)行農(nóng)村移民安置規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則”?？紤]到土地對農(nóng)村移民所具有的很強(qiáng)的福利和社會保障功能，傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置堅(jiān)持實(shí)行“以土為本、以農(nóng)為主”的大農(nóng)業(yè)模式，保證移民擁有基本口糧田，避免工程永久征地后出現(xiàn)失地農(nóng)民。非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置因其風(fēng)險(xiǎn)較大受到嚴(yán)格控制，所占比例極小。

1.2 傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式所面臨的挑戰(zhàn)

（1）人多地少的矛盾。人多地少是中國的基本國情，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這個(gè)矛盾更加突出和尖銳。大農(nóng)業(yè)安置方案從技術(shù)上可行，但在環(huán)境容量不滿足的情況下，征地農(nóng)民需搬遷出村甚至出鎮(zhèn)安置，離開世代生息的故土，不僅農(nóng)民顧慮多、阻力大，地方政府工作有難度，況且還要為其在安置地調(diào)整出部分耕地，與現(xiàn)有土地分戶承包制相矛盾，實(shí)施難度大。這對傳統(tǒng)的以土地調(diào)整為主的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，安置難度不斷加大。

（2）項(xiàng)目業(yè)主籌措移民資金的壓力。隨著國家最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策的實(shí)行，征地移民補(bǔ)償投資在工程總投資中所占的比重越來越大，有的項(xiàng)目征地移民投資甚至超過了主體工程投資。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，江蘇水利工程建設(shè)會不斷增多，將涉及大量的征地拆遷，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)分析，征遷移民投資占工程總投資比重逐步提高，目前已達(dá)到50%左右，如處理不好征遷補(bǔ)償問題，不僅影響工程審批、建設(shè)進(jìn)度，也會出現(xiàn)社會問題，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。在這種形勢下，如何既能減少一次性征地移民投資，又能較為妥善地安置好水利工程移民，是對改進(jìn)原有移民生產(chǎn)安置模式提出的新的要求。

（3）非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對于蘇南經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資源本身很少，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，對土地依賴性低，用有限的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)在安置區(qū)為移民調(diào)整極少的生產(chǎn)用地的生產(chǎn)安置模式對移民吸引力不大。同時(shí)當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展較快，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育成熟，多種所有制形式共同發(fā)展，有些地區(qū)已經(jīng)建立了農(nóng)村社會保障機(jī)制。所有這些對傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式提出了挑戰(zhàn)，也為其尋求創(chuàng)新提供了機(jī)遇。

2 被征地農(nóng)民社會保障安置模式的提出與應(yīng)用實(shí)例

2.1 被征地農(nóng)民社會保障安置模式的提出

針對傳統(tǒng)的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式所面臨的問題與挑戰(zhàn)，結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號）和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31 號）規(guī)定，江蘇省出臺了《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（江蘇省人民政府令第93 號），自2013年12月1日起施行。

第93 號令對征地農(nóng)民社會保障提出了明確要求，對被征地農(nóng)民社會保障做了制度性安排，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系，并落實(shí)了社會保障費(fèi)用的籌集途徑，從而實(shí)現(xiàn)了以被征地農(nóng)民“社會保障安置模式”取代傳統(tǒng)的“大農(nóng)業(yè)安置模式”。

2.2 九圩港提水泵站工程移民生產(chǎn)安置實(shí)例分析

2.2.1 工程概況

九圩港提水泵站工程位于南通市通州區(qū)，工程的主要任務(wù)是：在沿江閘口自流引江不能滿足區(qū)域用水需要時(shí)，利用九圩港泵站抽水，以滿足南通市通南地區(qū)、沿海灘涂開發(fā)區(qū)的用水需要，并相機(jī)向東臺堤東灌區(qū)供水。工程擬建泵站規(guī)模150 m3/s，安裝豎井式貫流泵機(jī)組5 臺套，單泵設(shè)計(jì)流量30 m3/s，配套電機(jī)功率1250 kW，總裝機(jī)容量6250 kW。工程建設(shè)征地涉及南通市九圩港閘管理所、通州區(qū)平潮鎮(zhèn)以及五接鎮(zhèn)。

2.2.2 移民生產(chǎn)安置人口

九圩港提水泵站工程永久征用集體農(nóng)用地1.12 hm2（16.77 畝），以組為單位計(jì)算生產(chǎn)安置人口。經(jīng)分析計(jì)算，生產(chǎn)安置人口38 人（結(jié)合工程實(shí)施進(jìn)度，不考慮人口自然增長率），生產(chǎn)安置人口分析計(jì)算見表1。

2.2.3 生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方案依據(jù)省人民政府令第93 號，將被征地農(nóng)民劃分為下列3 個(gè)年齡段分別進(jìn)行安置。

（1）16 周歲以下（未成年年齡段）。按照當(dāng)?shù)匕仓醚a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一次性領(lǐng)取生活保障補(bǔ)助費(fèi)，不再作為被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《省政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（蘇政發(fā)〔2011〕40 號），通州區(qū)為三類地區(qū)，每人1.7 萬元。

（2）16 周歲以上至60 周歲（勞動年齡段）。按照通州區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1 倍乘以139 計(jì)算，公開公布的通州區(qū)最新農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月400 元。

（3）60 周歲以上（養(yǎng)老年齡段）。按照公開公布的通州區(qū)最新農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（每人每月400元）的1.1 倍按月領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金，該年齡段平均壽命按80 歲考慮。被征地前已經(jīng)參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員，同時(shí)享受省人民政府規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

2.2.4 生產(chǎn)安置方案

根據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)局公布的2013年統(tǒng)計(jì)年鑒資料分析，工程所處地區(qū)3 個(gè)年齡段人口比例分別為15.90%、66.81%、17.29%。經(jīng)分析，本工程3 個(gè)年齡段生產(chǎn)安置人口分別為6 人、25人、7 人，每個(gè)年齡段人員比例與被征地前工程區(qū)該年齡段人員比例基本相同。

表1 生產(chǎn)安置人口計(jì)算表

表2 工程移民生產(chǎn)安置所需資金分析表

表3 工程生產(chǎn)安置資金缺口分析

土地補(bǔ)償費(fèi)歸被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但應(yīng)當(dāng)將不少于70%的農(nóng)用地土地補(bǔ)償費(fèi)支付給16周歲以上被征地農(nóng)民。安置補(bǔ)助費(fèi)用于16 周歲以下被征地農(nóng)民的生活補(bǔ)助和16 周歲以上被征地農(nóng)民的社會保障。被征地農(nóng)民社會保障資金主要包括安置補(bǔ)助費(fèi)及其增值收益和南通市人民政府、通州區(qū)人民政府從土地出讓金等土地有償使用收益中安排的社會保障費(fèi)用。地方財(cái)政部門設(shè)立被征地農(nóng)民社會保障資金財(cái)政專戶，管理、核算16 周歲以上被征地農(nóng)民社會保障資金。16 周歲以上被征地農(nóng)民的社會保障資金一次性劃入保障資金專戶，并建立個(gè)人分賬戶。

銀行利率按照2014年1年定期利率3%考慮，折現(xiàn)后生產(chǎn)安置所需資金為225.94 萬元，其中，社會保障所需資金為215.74 萬元。通州區(qū)被征地農(nóng)民可用于社會保障資金的安置補(bǔ)助費(fèi)共計(jì)54.4 萬元，存在171.54萬元的資金缺口，由南通市人民政府和通州區(qū)人民政府負(fù)責(zé)解決。工程移民生產(chǎn)安置所需資金及資金缺口分析見表2、表3。

3 被征地農(nóng)民社會保障安置模式的存在問題及完善措施

3.1 存在問題

資金籌集是社會保障安置運(yùn)行的基礎(chǔ)，社會保障資金來源必須穩(wěn)定、暢通、可持續(xù)。江蘇省被征地農(nóng)民社會保障安置模式實(shí)施中，主要面臨社會保障資金籌集困難的問題。省政府第93 號令規(guī)定：“被征地農(nóng)民社會保障資金主要包括安置補(bǔ)助費(fèi)及其增值收益和市、縣（市）人民政府從土地出讓金等土地有償使用收益中安排的社會保障費(fèi)用。被征地農(nóng)民社會保障資金不足的，由市、縣（市）人民政府負(fù)責(zé)解決”。但對于水利工程這樣的公益性工程，一些財(cái)力有限的地方政府面臨一些壓力，影響了被征地農(nóng)民社會保障資金的落實(shí)。

3.2 完善措施

（1）大力推進(jìn)被征地移民就業(yè)工程，把促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)放在重要位置，堅(jiān)持就業(yè)和社會保障并舉。政府還應(yīng)加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，創(chuàng)造就業(yè)條件，促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)其生計(jì)的可持續(xù)性。

（2）建立健全的社會保障資金管理體系，加強(qiáng)社會保障資金安全監(jiān)管，避免出現(xiàn)人為風(fēng)險(xiǎn)和資金腐敗。平衡好保障資金安全性與盈利性的關(guān)系，避免因盲目盈利而損害資金安全。在具體操作上，失地農(nóng)民社會保障事務(wù)管理機(jī)構(gòu)、資金管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及評估機(jī)構(gòu)之間應(yīng)保持各自的獨(dú)立性。

（3）政府應(yīng)更好地承擔(dān)起被征地農(nóng)民社會保障的責(zé)任，加強(qiáng)政府的社會保障責(zé)任和支持力度。完善制度，加強(qiáng)財(cái)政政策支持力度，逐步提高保障的水平。各級地方政府要按照相關(guān)要求，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，組織制定與本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的具體實(shí)施辦法、配套政策。采取有效措施確保征地補(bǔ)償安置工作的延續(xù)性、穩(wěn)定性，確保新老政策平穩(wěn)過渡。

（4）建議單獨(dú)計(jì)列被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用，由單一的安置或保障向既安置又保障轉(zhuǎn)變。將被征地移民社會保障的資金納入工程概算，按照“先保后征”的辦法，嚴(yán)格執(zhí)行未交納社會保障費(fèi)用的不準(zhǔn)開工建設(shè)。

（5）失地農(nóng)民社會保障應(yīng)逐步向城鎮(zhèn)社會保障體系靠近，漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一元化社會保障制度。失地農(nóng)民社會保障必須由淺入深，由點(diǎn)和線再到片和面，在條件允許的情況下逐步拓展保障的內(nèi)容，提高保障水平。

4 結(jié)語

農(nóng)村移民安置是水利工程開發(fā)建設(shè)中的重要組成部分，直接關(guān)系到移民群眾切身利益和工程順利建設(shè)。隨著移民安置政策的不斷調(diào)整完善，土地資源尤其是耕地資源的日趨稀缺，傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置模式越來越難以實(shí)施。市場經(jīng)濟(jì)呼喚社會保障，推行被征地農(nóng)民社會保障安置模式，有利于維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民的生活和長遠(yuǎn)生計(jì)，是有效弱化移民安置風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措，將會成為今后征遷生產(chǎn)安置的主要方式和發(fā)展趨勢。因此，為更全面地保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，不斷完善被征地農(nóng)民社會保障安置模式的良性運(yùn)行機(jī)制，在合理安置的基礎(chǔ)上完善社會保障這一“安全網(wǎng)”，仍有待于今后作進(jìn)一步探索與研究。