王四新

（中國傳媒大學(xué) 文法學(xué)部，北京100024）

2014 年8 月7 日發(fā)布實(shí)施的《即時通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》，是負(fù)有互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)管職責(zé)的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室針對正在蓬勃發(fā)展的微信、陌陌和易信等即時通信工具，制定的規(guī)范性文件。 2013 年8 月以來，黨和政府要認(rèn)真對待網(wǎng)絡(luò)輿論，要重新占領(lǐng)并奪回網(wǎng)絡(luò)這塊思想陣地。 此后，由專門成立的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室制定了規(guī)制網(wǎng)絡(luò)的第一個規(guī)范性文件，也是政府采取的一系列措施當(dāng)中，以立法或以建規(guī)立制的方式，對一種新興的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用而提出的治理方案。 從這個方案當(dāng)中，可以從縱向角度和水平角度，分析歸納一下這段時間和此后國家互聯(lián)網(wǎng)治理的一些新特點(diǎn)和新思路。

一、《微信十條》之前的微博治理

自2009 年年底以來，中國的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用進(jìn)入到一個新的發(fā)展周期，這個周期的顯著特點(diǎn)之一，就是以新浪微博為代表的社交媒體的飛速發(fā)展。 仿佛從天而降一般，中國的社交媒體一下子經(jīng)歷了一個從無到有、從小到大的過程①。

使用微博的人都知道，微博的發(fā)展不僅僅是用戶數(shù)量在短時間內(nèi)的急增，還有其對中國公共事件討論、公共意見形成過程中起到的舉足輕重的作用。 正是在這個過程中，微博成為民眾發(fā)聲的平臺，成為來自社會的力量監(jiān)督政府，尤其是不守法的官員的平臺。 其造成的后果之一，就是形成了兩個輿論場②，并且這兩個輿論場一度呈撕裂狀。 這給政府、官員管理全國和地方事務(wù)造成了極大的困難，使不少地方政府在出現(xiàn)突發(fā)性事件，尤其是涉及官員不良行為的事件的時候，陷入全面被動的局面，而互聯(lián)網(wǎng)上的信息全球共享的特征所產(chǎn)生的脫域效應(yīng)，又容易使民眾將發(fā)生在任何一個地方、可能由各種偶然因素促成的突發(fā)性事件，看作是社會制度所致，看作是抽象而一般意義上的政府不當(dāng)行為所致。 從而導(dǎo)致人們對官員、對政府甚至對社會主義制度的圍攻，給政府的形象和國家的形象產(chǎn)生了難以估量的沖擊。

微博這種全新社交媒體還帶來了話語權(quán)的下移，在很多事情上，都是事件先經(jīng)過微博充分報道、討論和發(fā)酵后，政府才被動卷入。 在被動卷入很多突發(fā)事件的過程中，政府越來越感覺到，自己不能主動根據(jù)事態(tài)的發(fā)展采取行動，而是時常處于被動應(yīng)付的地位。 這種狀況在2011 年7 月23 號的“高鐵事件”當(dāng)中，表現(xiàn)的最高明顯。 當(dāng)日晚20 點(diǎn)30 分左右，甬溫線永嘉站至溫州南站間，北京南至福州D301 次列車與杭州至福州南D3115 次列車發(fā)生追尾事故，造成D301 次列車追尾，造成39 人死亡，210 人受傷，其中有兩名外籍人士。 圍繞善后處理工作、政府的救援方式和政府的信息發(fā)布方式、中國的發(fā)展模式等，政府全面處于被動。 政府的一舉一動不僅引發(fā)了一陣陣游街示眾式的批判、指責(zé)和嘲諷，一些人還借機(jī)大量制造謠言③，嚴(yán)責(zé)攻擊中國政府，引發(fā)大量網(wǎng)民的無端猜測，導(dǎo)致政府的救援和善后工作全面陷入被動，事件給中國政府的形象造成的負(fù)面影響難以估量，對處于高速發(fā)展期中國高鐵產(chǎn)業(yè)，一度被迫出現(xiàn)了停擺的狀態(tài)。

微博也一度成為人們交友、獵取信息和在各種公共事件當(dāng)中發(fā)表意見的平臺，成為民眾監(jiān)督官員和政府的主要平臺，當(dāng)然，也成為網(wǎng)絡(luò)水軍和各種看得見和看不見的商業(yè)營銷的平臺[1]。 成為各種違法信息和對他人人身進(jìn)行攻擊的平臺，甚至成為別有用心的西方國家的媒體、NGO 組織等進(jìn)行意識形態(tài)滲透的平臺④。

在微博這樣的社交媒體平臺強(qiáng)化服務(wù)提供商的責(zé)任，要求用戶使用這些服務(wù)時前臺雖可以匿名，但后臺一定要實(shí)名的規(guī)定的出臺⑤，以及政府為整治網(wǎng)絡(luò)亂象、重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)秩序所采取的一系列措施，包括整治網(wǎng)絡(luò)大V，強(qiáng)調(diào)用戶責(zé)任和要求上網(wǎng)是遵守“七條底限”等。 這是在微博這種新興的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)獲得飛速發(fā)展的情況下，政府對微博這種較新的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用采取的措施，而2013 年9 月最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱 《解釋》），意味著這一波針對互聯(lián)網(wǎng)的整治行動，尤其是針對微博這種社交媒體引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)新秩序而采取的規(guī)制措施，達(dá)到了一個新的高度和強(qiáng)度。 按照《解釋》的規(guī)定，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布不實(shí)信息被其他網(wǎng)友轉(zhuǎn)發(fā)或點(diǎn)擊達(dá)到一定的數(shù)量，可以直接對責(zé)任人實(shí)施刑事處罰，嚴(yán)禁利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布影響社會穩(wěn)定的信息，一旦發(fā)現(xiàn)可立即對責(zé)任人進(jìn)行處罰。 該規(guī)定還將原來適用于現(xiàn)實(shí)空間或物理空間的尋釁滋事罪，首次適用于網(wǎng)絡(luò)空間這個被許多人認(rèn)為是虛擬的空間。 對政府和兩高出手重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)空間的秩序，打擊各種利用網(wǎng)絡(luò)，尤其是利用新媒體平臺、新的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用散布謠言、擾亂社會秩序和進(jìn)行商業(yè)欺詐的做法，廣大網(wǎng)民是持歡迎態(tài)度的。 同時，互聯(lián)網(wǎng)要健康有序地發(fā)展，要成為廣大網(wǎng)民獲取信息、進(jìn)行娛樂和商家進(jìn)行經(jīng)營的工作，也確實(shí)需要采取切實(shí)有效的措施。 但《解釋》因?yàn)樯婕暗秸u謗罪在網(wǎng)絡(luò)空間的適用、涉及到以轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)和點(diǎn)擊數(shù)作為罪與非罪、重罪與輕罪的依據(jù)，涉及到把原來適用于物理空間的刑事犯罪，生搬硬套到網(wǎng)絡(luò)空間等，也引發(fā)了人們對《解釋》的種種非議⑥。

二、微信推出及其快速發(fā)展

在微博快速發(fā)展的同時，落后于新浪一步并且費(fèi)了很大的力氣都沒有獲得在微博這樣的社交媒體上與新浪平起平坐的騰訊公司，利用自己的資金、技術(shù)和先天的用戶積累，開發(fā)了微信這款全新的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，以宣示自己領(lǐng)跑互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的決心，并重新占據(jù)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用這塊高地。

微信（英文名:WeChat）是騰訊公司于2011 年1 月21 日推出的一個為智能終端提供即時通訊服務(wù)的免費(fèi)應(yīng)用程序。 從功能上來講，微信支持跨通信運(yùn)營商、跨操作系統(tǒng)平臺快速發(fā)送免費(fèi)（需消耗少量網(wǎng)絡(luò)流量）語音短信、視頻、圖片和文字。其提供的“搖一搖”、“漂流瓶”、“朋友圈”、“公眾平臺”、“語音記事本”等服務(wù)插件，則是通過共享流媒體內(nèi)容的資料和基于地理位置的社交插件。 微信提供公眾平臺、朋友圈、消息推送等功能，用戶可以通過“搖一搖”、“搜索號碼”、“附近的人”、掃二維碼方式添加好友和關(guān)注公眾平臺，同時微信將內(nèi)容分享給好友以及將用戶看到的精彩內(nèi)容分享到微信朋友圈。 由于微信這種應(yīng)用充分考慮了現(xiàn)代人隨時隨地以各種方式進(jìn)行溝通、便捷進(jìn)行信息發(fā)送的功能，加之騰訊在中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初就通過QQ 這類通訊軟件所積聚起來的龐大的用戶群體，使得微信這種全新的應(yīng)用推出之后，用戶數(shù)激增。 到2014 年底，用戶數(shù)就突破了6 億⑦，成為中國最大、并在國外擁有相當(dāng)數(shù)量用戶的國際型的即時通訊平臺⑧。 超過6 億的用戶、完整而成熟的信息發(fā)布、分享圈子和更加及時、互動和立體、實(shí)時的交流方式，無縫連接線上線下的信息傳播機(jī)制及其其所帶來的對整個互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條的重新洗盤效應(yīng)和中國輿論生態(tài)的重構(gòu)效應(yīng)，使這種新興的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用不僅成為騰訊公司繼續(xù)領(lǐng)跑行業(yè)的標(biāo)志性產(chǎn)品，也使得以騰訊微信為代表的即時通信工具，成為繼新浪微博等社交類媒體之后最火的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)。

一般來講，人數(shù)越多的及時通訊平臺，其可以商業(yè)開發(fā)的價值也越大。 無論是通過這個平臺進(jìn)行產(chǎn)品、服務(wù)信息的發(fā)布，還是針對大量潛在的用戶進(jìn)行定點(diǎn)定時的商業(yè)廣告，都容易取得通過其他平臺難以取得的效果。 微信支付功能和網(wǎng)上商城的開發(fā)，又使得微信這種平臺，成為互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的重地。 不少企業(yè)選擇進(jìn)駐微信平臺，通過自己的公眾號，宣傳推廣自己的產(chǎn)品或自己的服務(wù)，在這個多達(dá)6 億并且人數(shù)還在不斷增長的平臺，重新建構(gòu)自己的身份。

同時，隨著使用微信的人數(shù)的增長，不少過去活躍在新浪微博上的網(wǎng)絡(luò)大V 和新成長起來的網(wǎng)絡(luò)寫手，包括有活躍在體制內(nèi)媒體或考慮從體制內(nèi)媒體出來的記者，都紛紛將自己的平臺移入到微信平臺，開設(shè)各種各樣的微信公號，并通過自己新開設(shè)的微信公號對外發(fā)布信息，包括對外發(fā)布自己所寫的文章等。 其他用戶也可以通過熟人分享和訂閱服務(wù)等，讀取自己喜歡的文章，或關(guān)注自己喜歡的公共賬號，隨時閱讀自己所關(guān)注的賬號。

因此，微信并不完全是一個私人圈子的媒體，還是個面向特定公眾（自己的定戶），或不特定的任何其他人，傳播各種信息、思想、觀點(diǎn)和發(fā)表意見的地方。 對于完全屬于點(diǎn)對點(diǎn)傳播的內(nèi)容，因?yàn)閮H僅發(fā)生在熟人之間，范圍小，受眾有限，不容易產(chǎn)生太大的影響，但對于通過公眾號傳播的信息，則可能一發(fā)布就面對成千上萬的用戶，很快進(jìn)入公共領(lǐng)域，并迅速成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

與微博相比，微信這種社交類媒體從總體特性上看，更像是熟人之間進(jìn)行交流溝通的平臺，信息分享和交流多通過熟人圈進(jìn)行。 熟人之間的信息傳播，雖然在微信這個平臺上是以文字、圖片、聲音甚至視頻等進(jìn)行信息的分享和傳播，但因?yàn)槭前l(fā)生在熟人之間，使得一旦有謠言或其他違法的、不實(shí)的信息傳播的時候，就更容易使人相信，也更容易產(chǎn)生影響他人的傳播效果。 隨著這種熟人圈子的越來越大，加入的人越來越多，謠言或違法信息的傳播范圍也越來越大。

在這種情況下，為進(jìn)一步推動即時通信工具公眾信息服務(wù)的健康有序發(fā)展，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家安全和公共利益，根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》等法律法規(guī)，制定了《即時通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》。

三、《微信十條》的治理思路

《即時通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》，以《微信十條》為人所知，即關(guān)于微信的十條管理規(guī)定。 從這個簡稱上可以看出，這個規(guī)定原本規(guī)制的主要對象，就是微信這種互聯(lián)網(wǎng)即時通訊工具。 征求專家意見的過程中，專家提出專門針對某個應(yīng)用立法，對這個應(yīng)用不公平，在有其他類似的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用（盡管用戶數(shù)和影響力與騰訊的相比很?。┮膊荒芎B(yǎng)其他類似的應(yīng)用，會產(chǎn)生其他的類似應(yīng)用在法律規(guī)范范圍之外的效果，公布的時候，就把名稱修改了一下，換成了現(xiàn)在的名稱。

（一）趨于集中的“九龍治水”

這個規(guī)定是在初步解決了中國互聯(lián)網(wǎng)治理以往管理體制“條塊分割、各自為政”之后，由負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息管理專門職責(zé)的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室經(jīng)過充分調(diào)研并在廣泛征求專家、業(yè)界意見之后，站在相對全局、相對中立的角度而制定的。

國家對互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容的管理，在過去的立法中，分別將權(quán)限賦予給了工信部、公安部、文化部等多部門，由這些部門在自己的職權(quán)范圍內(nèi)分別管理，一度形成了“九龍治水”的局面。政出多門且沒有一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，立法上出現(xiàn)了各自為部門利益而立，但卻在肩負(fù)的管理職責(zé)上相互推諉或踢皮球的現(xiàn)象。

為應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)管理日趨嚴(yán)峻的形勢， 提高網(wǎng)絡(luò)管理的力度和效力，2011 年國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室成立，由國務(wù)院授權(quán)，專門負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理。 按照國務(wù)院的授權(quán)文件，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的職責(zé)是，負(fù)責(zé)落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設(shè)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)新聞業(yè)務(wù)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)的審批和日常監(jiān)管，指導(dǎo)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽、網(wǎng)絡(luò)出版等網(wǎng)絡(luò)文化領(lǐng)域業(yè)務(wù)布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)文化陣地建設(shè)的規(guī)劃和實(shí)施工作，負(fù)責(zé)重點(diǎn)新聞網(wǎng)站的規(guī)劃建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)網(wǎng)上宣傳工作，依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站，指導(dǎo)有關(guān)部門督促電信運(yùn)營企業(yè)、接入服務(wù)企業(yè)、域名注冊管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)等做好域名注冊、互聯(lián)網(wǎng)地址（IP地址）分配、網(wǎng)站登記備案、接入等互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)管理工作，在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)各地互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)部門開展工作。

如此，則中國互聯(lián)網(wǎng)“政出多門”的多頭管理體制，有望得到一定程度整合，有望進(jìn)一步加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)信息的集中統(tǒng)一管理。 比如在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理方面，文字新聞類由國新辦管理，影音內(nèi)容準(zhǔn)入牌照歸廣電總局審發(fā)，出版、游戲類則是文化部和新聞出版總署管……現(xiàn)在，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室將集中統(tǒng)一“負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)新聞業(yè)務(wù)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)的審批和日常監(jiān)管，指導(dǎo)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽、網(wǎng)絡(luò)出版等網(wǎng)絡(luò)文化領(lǐng)域業(yè)務(wù)布局規(guī)劃”等。 將來，互聯(lián)網(wǎng)信息管理政策方面的調(diào)整、互聯(lián)網(wǎng)立法的重大舉措，都會由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)。 也就是說，從《微信十條》開始中國的互聯(lián)網(wǎng)政策制定及立法規(guī)劃的實(shí)施，都將進(jìn)入到由國信辦主導(dǎo)的新常態(tài)。

可以說，將互聯(lián)網(wǎng)治理的權(quán)限集中行使，將互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容統(tǒng)一管理，對于統(tǒng)一監(jiān)管思路，對于提高管理效率等，都有好處。 但如何將國務(wù)院信息辦公室監(jiān)管的一般意義上的“內(nèi)容”，與原來分別由其他部委監(jiān)管的特定領(lǐng)域的內(nèi)容，比如廣電總局監(jiān)管的內(nèi)容、文化部監(jiān)管的內(nèi)容、公安部監(jiān)管的內(nèi)容等區(qū)分開來？ 可能還是個短時間內(nèi)不太容易理順的問題。

另外，作為新成立不久的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管部門，其監(jiān)管手段主要是通過設(shè)置行政監(jiān)管權(quán)限，對違法網(wǎng)站進(jìn)行行政處罰。 對利用微信等及時通訊工具實(shí)施刑事犯罪的，對利用微信等及時通訊工作從事特定領(lǐng)域的商業(yè)活動而產(chǎn)生法律糾紛的， 國信辦無法提供最終解決方案，還是要依靠其他對應(yīng)的部門，甚至是司法部門來解決相關(guān)的問題。

（二）“一事一議”的立法思路

與以往的互聯(lián)網(wǎng)立法相比，《微信十條》沿用的仍然是中國互聯(lián)網(wǎng)治理的老套路，即先發(fā)展再治理。 這可以算作中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)能夠獲得快速發(fā)展的一條經(jīng)驗(yàn)。 互聯(lián)網(wǎng)剛到中國的時候，如果政府就先立法進(jìn)行規(guī)制，或互聯(lián)網(wǎng)的每一項新的應(yīng)用在剛開始發(fā)展的時候，就對其要求這個、要求那個，互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)在中國很可能就發(fā)展不起來。 因此，這條寶貴的經(jīng)驗(yàn)一定要堅持下去。

眾所周知，盡管互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的速度很快，盡管中國已經(jīng)產(chǎn)生了世界排名極為靠前的幾大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，但互聯(lián)網(wǎng)向何處發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)最終會發(fā)展成什么樣子，互聯(lián)網(wǎng)對我們的生活方式的影響程度，對現(xiàn)代的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和法律制度的沖擊和挑戰(zhàn)會到什么程度等，都還是個需要更長的時間才能見分曉的問題。

對互聯(lián)網(wǎng)的最新應(yīng)用和互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)的最新情況進(jìn)行立法的時候， 經(jīng)常面臨的情況是，向前看，看不清楚方向，摸不準(zhǔn)其發(fā)展軌跡，搞不明白其對社會、對個體行為的方方面面的影響，對網(wǎng)絡(luò)行為及其危害性進(jìn)行歸類，似乎也不像互聯(lián)網(wǎng)之前對其他傳統(tǒng)媒體的歸類那么容易。 而且互聯(lián)網(wǎng)的全球性和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下衡量行為合法與非法的變量的增多，以及因全球標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而產(chǎn)生的價值混亂，都會引發(fā)對某類行為定性的難度的增加。 向后看，或依靠前面的經(jīng)驗(yàn)，又難以形成規(guī)律性的看法，不足以應(yīng)對日新月異的情況變化。 因此，互聯(lián)網(wǎng)立法是想好了再立，是加強(qiáng)立法的頂層設(shè)計，還是一事一議，即有了問題立即處理，就成為目前擺在政府面前的一項選擇題。

《微信十條》推出的時候，也是以微信為代表的即時通信工具成為一種成熟、穩(wěn)定的應(yīng)用之后，為使其更加規(guī)范地發(fā)展，由政府出面制定的管制措施。 從立法思路來講，這種立法思路僅針對一種相對成熟但仍然在發(fā)展中的應(yīng)用，并且在規(guī)制的時候，盡量把其與其他相關(guān)聯(lián)的應(yīng)用剝離開來，盡量把它作為一種單獨(dú)的產(chǎn)品，而且是其面向公共服務(wù)的部分作為規(guī)制的對象，即只對面向公眾提供公共信息服務(wù)的公號進(jìn)行規(guī)制，而對其他非面向公眾發(fā)布信息的用戶，尤其是點(diǎn)對點(diǎn)之間的信息傳播，不作硬性要求。在立法或規(guī)制思路上，采用的是“一事一議”的思路。

“一事一議”的思路還體現(xiàn)在，《微信十條》的規(guī)制范圍的明確性和限定性，即僅在微信這類即時通訊平臺上實(shí)施的公共信息傳播行為的主體資格、信息標(biāo)準(zhǔn)、違法責(zé)任等予以規(guī)范。對于這類服務(wù)所依托的移動終端設(shè)備、支撐這類服務(wù)的軟件等并沒有要求。 此外，這個規(guī)定只有十條，從其內(nèi)容上來講，篇幅小，要解決的問題非常明確。 但不可否認(rèn)的是，這個規(guī)范性文件仍然還有許多問題沒有說清楚，比如什么是時政類新聞，還有許多方面的問題應(yīng)當(dāng)覆蓋的，沒有提及。

因此，當(dāng)下只能叫《微信十條》，而且是個暫行規(guī)定，也就是說，這個規(guī)定完全有可能在將來擴(kuò)容。 日后網(wǎng)絡(luò)發(fā)展進(jìn)入新階段，出現(xiàn)了新現(xiàn)象，有可能在十條的基礎(chǔ)上繼續(xù)增設(shè)條文。

（三）內(nèi)容規(guī)制的底線思維

在《微信十條》出臺之前，中國法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等對信息內(nèi)容的規(guī)制，從總體上來講，有這么幾個特點(diǎn):一是各個層級或位階的法，都有相應(yīng)的規(guī)定，比如刑法禁止誹謗、侮辱他人信息、禁止傳播淫穢物品；民法嚴(yán)禁散布涉及個體隱私的行為，要求個體保護(hù)他人商業(yè)秘密；二是程序法，比如訴訟法通過禁止進(jìn)行特定場所（比如法院審判現(xiàn)場）、或不得以及某種方式報道案件（比如禁止輿論審判）等要求，限制相關(guān)的案件信息進(jìn)入公共領(lǐng)域，避免對相關(guān)人員的隱私等造成傷害，避免對司法權(quán)威和正常的司法活動，帶來不必要的負(fù)面影響。

在國務(wù)院制定的大量行政法規(guī)當(dāng)中，尤其是涉及大眾傳播媒體，如報紙、電臺、電視臺和進(jìn)行商業(yè)活動的制片公司等的行政法規(guī)當(dāng)中，對內(nèi)容的規(guī)制采用的比較多，也是比較通用的方式，是立法明確禁止一系列類型的信息的傳播，也就是說，對于任何類型的面向公眾的媒體來講，都不得傳播這些類型的信息。

在中國的行政法規(guī)當(dāng)中，直接規(guī)范傳播媒體的，如2001 年12 月頒布并于2011 年3 月修訂的《出版管理條例》的第25 條、1997 年8 月通過并于2013 年12 月修訂的《廣播電視管理條例》的第32 條、2001 年12 月通過并于2002 年2 月1 日起施行的《電影管理條例》的第25 條等，都采用列舉的方式，明確了不得通過媒體刊登、轉(zhuǎn)載和傳播的內(nèi)容。

中國自1994 年開始全面接入國際互聯(lián)網(wǎng)之后， 為了對互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容和行為進(jìn)行規(guī)制，也根據(jù)不同時期的不同問題及不同需求，制定了大量的行政法規(guī)和部門規(guī)章，在內(nèi)容要求這方面，無論是涉及網(wǎng)絡(luò)出版、網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)新聞信息管理等直接針對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的行政法規(guī)，還是涉及特定經(jīng)營場所，比如網(wǎng)吧的行政法規(guī)，都采用列舉的方式，要求任何人、任何組織，都不得利用互聯(lián)網(wǎng)復(fù)制、下載、傳播一系列相關(guān)的內(nèi)容。

這些不得利用互聯(lián)網(wǎng)復(fù)制、下載和傳播的內(nèi)容，與前面提到的出版物、電視、電影作品等傳統(tǒng)媒體上禁載、禁播的內(nèi)容，從立法形式和具體內(nèi)容來講，沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，甚至基本上趨同。 也就是說，法律并沒有針對不同的媒體，對內(nèi)容提出不同的要求。 加之這類規(guī)定沒有特定的程序?qū)⑵浼せ?，基本停留在“從文本到文本”的狀態(tài)。

實(shí)踐中，用戶不太會將這些作為具體的行為規(guī)范，服務(wù)提供者，比如互聯(lián)網(wǎng)的各種平臺服務(wù)提供者，也不便用它們來對平臺上的內(nèi)容進(jìn)行比對，政府機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過程中，也鮮有用這些規(guī)定來作為執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)。 因此，這些規(guī)定，至多只能起到指導(dǎo)性的作用，供游戲參與的各方參考者來處理相關(guān)的內(nèi)容。 在這種情況下，無論是規(guī)定九條禁止傳播內(nèi)容也好，還是規(guī)定五條也好，因?yàn)槎疾粫盟鼇韺ζ脚_內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的評判，各方都無須為此而承擔(dān)明確而具體的后果，因此，也都沒有對其投入更多的關(guān)注。

但這次的規(guī)范性文件，在規(guī)范平臺內(nèi)容方面，確立采用了完全不同的方式和標(biāo)準(zhǔn)。 前面提到，以往采用的是禁止性的規(guī)定，將法律要禁止傳播的內(nèi)容采用列表的方式公布。 這次《微信十條》，首次使用了2014 年8 月10 日網(wǎng)絡(luò)名人社會責(zé)任論壇上形成的共識，即網(wǎng)友上網(wǎng)時應(yīng)當(dāng)遵守“七條低線”⑨，作為對微信等即時通訊工具平臺上的內(nèi)容要求。

與以往“千篇一律”并且堅持使用了數(shù)年而基本不變的禁止性規(guī)定不同，七條低線來自于活生生實(shí)踐，來自于社會各界對建立網(wǎng)絡(luò)空間基本的言論、信息秩序的基本要求。 這種要求不同于以往從文本到文本的簡單的禁止性規(guī)定，而是從社會責(zé)任，尤其是從網(wǎng)絡(luò)名人的社會責(zé)任角度，對廣大互聯(lián)網(wǎng)用戶提出的具體要求。

內(nèi)容規(guī)制是個看似簡單但實(shí)際上非常復(fù)雜的問題。 所謂看似簡單，是指說什么不說什么，在什么場合、對什么人說什么等問題，對于每一個正常的人來講，都是個再正常不過的問題。在日常的社交場合或一般的公共場合，都由個體隨對象和場景來決定，也多半不會出現(xiàn)問題。這主要是依靠理智和現(xiàn)場的其他制約因素，也靠各種因素都加起來而形成的規(guī)制、約束而產(chǎn)生的言說者的責(zé)任意識。 人們在媒體上說話，如果是傳統(tǒng)媒體的話，還會因?yàn)榇嬖趯訉拥陌殃P(guān)人及嚴(yán)格的法律要求，而使言論或表達(dá)受到各種更加嚴(yán)格的限制。 在這種情況下，從法律的角度，簡單而籠統(tǒng)地規(guī)定什么能講，什么不能講，一是必要性不是太大，二是對于其規(guī)約效果來講，肯定不太理想。

在網(wǎng)絡(luò)空間，由于存在一定的匿名性，由于不存在傳統(tǒng)媒體意義上的把關(guān)人，由于存在法不責(zé)眾的廣場效應(yīng)等原因， 再加上一些別有用心者的惡意為之和出于商業(yè)目的的肆意炒作，導(dǎo)致大量的人在網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)言，都表現(xiàn)出沒有任何界限意識和責(zé)任意識的狀況，也導(dǎo)致了整個網(wǎng)絡(luò)空間，尤其是社交媒體上的言論生態(tài)整體上極速惡化的情況的發(fā)生，而七條低線也正是在這種情況下提出的。

新制定的《微信十條》將其作為微信等及時通訊工具的內(nèi)容方面的基本要求，是管理部門制定的規(guī)范性文件當(dāng)中，第一個以這種方式提出各方共同遵守的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。

（四）責(zé)任劃分的均衡思維

如果把互聯(lián)網(wǎng)比作一個巨大的蛋糕的話，政府的任何一項立法，都更像是一把刀子。 政府以什么思路來切這塊蛋糕，政府以什么方式來切這塊蛋糕，不僅會影響到政府和蛋糕相關(guān)各方之間的關(guān)系模式，而且會影響到蛋糕相關(guān)各方之間的利益平衡。 也可以說，如果政府這把刀子用的好，切的有水平，不僅不會挫傷做蛋糕各方的積極性，反而會激發(fā)各方活力，在做好做規(guī)范蛋糕的情況下，還能使蛋糕做的越來越大，使分享蛋糕的人感到越來越安全。

前面說到，在制定《微信十條》的時候，以微信為代表的互聯(lián)網(wǎng)及時通訊工具的發(fā)展，已經(jīng)經(jīng)過一個相對完整的過程，微信無論是作為聚集人氣的交流溝通的平臺，還是用于商業(yè)開發(fā)引領(lǐng)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)發(fā)展，都已經(jīng)并且還將展示出巨大的優(yōu)勢和潛力。 在這種情況下，微博平臺已經(jīng)成為各方利益展示和角逐的平臺，騰訊公司用它來引領(lǐng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展，無數(shù)商家用它來推廣自己的產(chǎn)品和服務(wù)，平常人剛用它來進(jìn)行日常生活的信息消費(fèi)，而包括從新浪微博轉(zhuǎn)戰(zhàn)到微信或在微信平臺重新創(chuàng)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖，則用它來對公眾喊話。

微信平臺既是私人空間，也是公共空間。 《微信十條》雖然針對以微信為代表的及時通訊工具，但并沒有將所有的服務(wù)和功能都納入調(diào)整范圍，并沒有將所有在微信平臺上進(jìn)行信息傳播和信息消費(fèi)的各方，都放入規(guī)范性文件的射程之內(nèi)，而是選擇了其公共屬性部分，既面向公眾的服務(wù)部分，或在實(shí)踐中容易對公眾產(chǎn)生直接而廣泛影響的部分，進(jìn)行規(guī)范和約束。 體現(xiàn)了管理部門在劃分權(quán)力范圍方面的克制，也體現(xiàn)了對私權(quán)的尊重。

《微信十條》對微信等及時通訊服務(wù)提供商的要求明確而具體，要求要取得相關(guān)資質(zhì)、落實(shí)安全管理責(zé)任、健全各項安全制度、配備相應(yīng)人員、保護(hù)用戶隱私、接受社會監(jiān)督、及時處理舉報信息等。 從這些基本的要求來講，并不是要把提供服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)管住管死，而是要企業(yè)在做平臺的時候或管理平臺的過程中，注意企業(yè)的社會責(zé)任，將平臺建設(shè)成人們理性進(jìn)行交流溝通的渠道，將平臺建設(shè)成上情下達(dá)、下情上達(dá)通道，使微信等及時通訊工具走向健康規(guī)范發(fā)展的道路，盡量減少微信等及時通訊工具對正常的政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生盡可能小的沖擊。

《微信十條》注意了服務(wù)提供商責(zé)權(quán)的平衡，在將平臺建設(shè)安全的義務(wù)施加給服務(wù)提供方的同時，為了服務(wù)提供方能夠更好地完成這一任務(wù)，也將一定的管理權(quán)限下放給了服務(wù)提供商。 按照《微信十條》的規(guī)定，服務(wù)提供商可以在用戶申請注冊的同時，要求用戶提供真實(shí)的身份信息，可以對違規(guī)的用戶采用一系列措施，包括警示、限制發(fā)布、暫停更新直至關(guān)閉賬號等措施，并保存有關(guān)記錄，履行向有關(guān)主管部門報告義務(wù)。 這等于為服務(wù)提供者進(jìn)行平臺管理授權(quán)，也會使平臺管理者在平臺管理方面有法可依。

對用戶來講，《微信十條》在劃定其權(quán)利和義務(wù)時，也注意到了權(quán)利和義務(wù)的平衡。 規(guī)定一方面要求服務(wù)提供商確保用戶安全，包括隱私方面的安全；另一方面要求用戶在使用相關(guān)服務(wù)時履行實(shí)名注冊、遵守七條低線等要求。 此外，這次的《微信十條》雖然對使用服務(wù)者提出了明確的實(shí)名要求，但在具體適用對象和適用方法上，也采用了更有針對性和更靈活的方法。 對于適用對象，《微信十條》只是對從事公眾信息服務(wù)活動的用戶，提出了明確要求，而對一般用戶，即不用微信這類平臺從事公眾信息服務(wù)而僅用于私人事務(wù)的，則不受這一條約束。 另外，在實(shí)名方式上，規(guī)定要求的是后臺實(shí)名，前臺可靈活掌握。 這樣，用戶仍然可以根據(jù)自己的需要，自己決定以真名真姓面對公眾還是以假名面對公眾。 在后臺實(shí)名過程中，用戶可以用身份證，也可以用其他有效證件，比如與平臺服務(wù)綁定的銀行卡等。 只要是可以證明用戶真實(shí)身份的，都可以使用。 這樣，用戶就可以自己掌握用何種方式實(shí)名。

四、《微信十條》的后遺問題

《微信十條》出臺前和出臺后，可能人們最關(guān)心的問題就是對服務(wù)提供商、對用戶和借微信等平臺進(jìn)行商業(yè)營銷的企業(yè)的影響。 具體問題包括:新的措施的出臺，會不會因?yàn)樵O(shè)置了種種限制而導(dǎo)致整個平臺言論、信息生態(tài)的重大改變？ 普通用戶會不會因?yàn)樵O(shè)限后平臺內(nèi)容變化而降低自己的興趣并進(jìn)而降低自己參與的熱情，減少使用微信之類的平臺的頻率和次數(shù)？

要清楚準(zhǔn)確地回答這些問題并非易事， 但可以從規(guī)則本身提出的要求， 對微信使用各方，包括服務(wù)提供商的影響，進(jìn)行推演式的分析。 《微信十條》要求服務(wù)提供商采取種種措施、要求用戶，尤其是利用微信公共賬號對外發(fā)布信息的用戶接受審查備案及遵守七條低限，肯定會增加服務(wù)提供商的運(yùn)營成本，肯定會對借微信公共賬號發(fā)布信息的受眾帶來不便。 如果只從運(yùn)營商利益最大化角度和一小部分用戶最便利使用服務(wù)的角度，這種限制肯定是負(fù)面的。但如果從提升整個平臺言論生態(tài)的質(zhì)量的角度，從提升服務(wù)提供商和用戶發(fā)言時的責(zé)任意識的角度，從改善網(wǎng)絡(luò)空間言論生態(tài)環(huán)境的角度來講，則這種限制又是及時和非常必要的。

從另外兩個方面也可以理解這種限制的合理性，即服務(wù)提供商運(yùn)營的平臺越大，其應(yīng)當(dāng)確保平臺安全，信息安全的責(zé)任也就越大。 同時，發(fā)言如果是在私人圈子，比如普通個人用戶不對不特定的多數(shù)人發(fā)布信息，則不受限制，相反則要受到限制。 強(qiáng)調(diào)的也是公共場合發(fā)言的責(zé)任，似乎也沒有什么不對。

如何執(zhí)法、執(zhí)法的力度如何？ 如何根據(jù)在實(shí)踐中存在的各種問題靈活而又合法地采取綜合性的平衡的措施，就成為最大的問題。 雖然從總體上要平衡服務(wù)提供商的利益和社會公共利益，即平臺作為公眾交流、分享信息和表達(dá)訴求的公共空間的利益之間的平衡，但中間的度如何拿捏并不是簡單的事情。 如果執(zhí)法力度不夠，不足以對服務(wù)提供商產(chǎn)生足夠的推力，服務(wù)提供商僅從商業(yè)利益考慮，就有不愿意全力執(zhí)法的內(nèi)存動因。 長此以往，勢必導(dǎo)致《微信十條》形同虛設(shè)，達(dá)不到凈化網(wǎng)絡(luò)空間、規(guī)范平臺服務(wù)和內(nèi)容的目的。 而如果執(zhí)法的力度過大，處罰過猛烈，服務(wù)提供商配合的力度、審核的力度固然會加大，但也存在制約平臺發(fā)展，甚至將平臺做死的可能性。

在這種情況下，作為政府主管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)借助自己調(diào)動各方資源的能力，站在民族、國家和產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，理性、平和地實(shí)施《微信十條》的相關(guān)規(guī)定，同時考慮企業(yè)的實(shí)際難處和實(shí)際運(yùn)作過程中存在各種不可估量的變量，更加負(fù)責(zé)任地制定并出臺相關(guān)的方案和措施，以避免把平臺服務(wù)商管死的后果的發(fā)生，并達(dá)到以管理促發(fā)展的實(shí)際效果。

注釋：

①新浪微博的上線時間是2009 年8 月14 日， 騰訊微博的第一次內(nèi)測時間是2010 年4 月1 日，搜狐微博上線公測時間是2010 年4 月7 日。同期開通微博服務(wù)的還有網(wǎng)易、人民網(wǎng)等。但到2013 年，緊隨新浪后面的騰訊微博已經(jīng)感到追趕乏力，決定不再在該項服務(wù)投入更多人力物力。 到目前為止，微博呈現(xiàn)出新浪一家獨(dú)大的局面。

②南振中：《把密切聯(lián)系群眾作為改進(jìn)新聞報道的著力點(diǎn)》，載《中國記者》2003 年第3 期。 提出日常生活中存在兩個輿論場，一個是老百姓的“口頭輿論場”，另一個是新聞媒體著力營造的輿論場。

③有一則當(dāng)時廣泛流傳、事后對當(dāng)事人秦火火予以了嚴(yán)懲的謠言聲稱，出事時兩個外籍人事的賠償與中國的賠償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不一，外國人得到了三千萬歐元（合兩億多元人民幣）。

④《中國社會科學(xué)報》（2013 年6 月7 日第460 期）登載國防大學(xué)教授李殿仁中將的言論稱，微博已經(jīng)成為反體制言論集散地，成為西方推進(jìn)和平演變和進(jìn)行顏色革命的主戰(zhàn)場。 類似文章，見楊軍：《互聯(lián)網(wǎng)已成意識形態(tài)交鋒的主戰(zhàn)場》，載《中國社會科學(xué)報》2014 年4 月18 日第585 期，受訪專家提出：互聯(lián)網(wǎng)這個虛擬空間里，社會主義意識形態(tài)的主導(dǎo)地位、話語空間、社會基礎(chǔ)以及我國意識形態(tài)的傳播方式、防控能力都面臨著真實(shí)而強(qiáng)大的挑戰(zhàn)。 因此，應(yīng)高度關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)上的意識形態(tài)交鋒。

⑤雖然要求網(wǎng)絡(luò)實(shí)名的呼聲一直沒有斷過， 不同行政法規(guī)和不同的部門的規(guī)范性文件也對此提出過不同的要求，但都因?yàn)橐庖姴灰缓头ㄒ?guī)位階不高而使其規(guī)范效果大打折扣。 2012 年全國人大《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，首次以法律的形式，要求：網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者為用戶辦理網(wǎng)站接入服務(wù)，辦理固定電話、移動電話等入網(wǎng)手續(xù)，或者為用戶提供信息發(fā)布服務(wù)，應(yīng)當(dāng)在與用戶簽訂協(xié)議或者確認(rèn)提供服務(wù)時，要求用戶提供真實(shí)身份信息。

⑥相關(guān)爭議， 請參見： 兩高司法解釋因何引起爭議：http：//blog.163.com/special/00124964/sifajieshi.html。

⑦微信用戶數(shù)的增長情況：2012 年3 月29 日，微信用戶破1 億，耗時433 天；2012 年9 月17 日，微信用戶破2 億，耗時縮短至不到6 個月；2013 年1 月15 日，微信用戶達(dá)3 億；2013 年7 月25 日，微信的國內(nèi)用戶超過4 億；8 月15 日，微信的海外用戶超過了1 億；2013 年第四季度，微信月活躍用戶數(shù)達(dá)到3.55 億。

⑧還有一種意見認(rèn)為， 自2013 年開始的網(wǎng)絡(luò)整治工作， 尤其是針對微博大V 而采取的一系列行動，導(dǎo)致新浪微博活躍用戶數(shù)極速下降，不僅大量的用戶將時間奉獻(xiàn)給了微信，而且這兩年新增用戶當(dāng)中，微信又從新浪微博那里搶走了大批用戶。

⑨2014 年8 月10 日下等，網(wǎng)絡(luò)名人在國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室舉辦的“網(wǎng)絡(luò)名人社會責(zé)任論壇”上，對話暢談網(wǎng)絡(luò)名人的社會責(zé)任。 大家一致認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)名人應(yīng)承擔(dān)更多的社會責(zé)任，傳播正能量。 達(dá)成共識，共守“七條底線”：一是法律法規(guī)底線；二是社會主義制度底線；三是國家利益底線；四是公民合法權(quán)益底線；五是社會公共秩序底線；六是道德風(fēng)尚底線；七是信息真實(shí)性底線。

[1] 王品月，梁健航.中國網(wǎng)絡(luò)水軍營銷調(diào)查[J].新營銷，2013，(4)：18-21.