薛金禮

（河南理工大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，河南 焦作454000）

一、問題提出

十八屆四中全會把政府職能轉(zhuǎn)變與依法治國結(jié)合起來，提出“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，中央政府的職能要“強化宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)”，省級政府要“強化統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)”，市縣政府要“強化執(zhí)行職責(zé)”。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府層級，是直接和群眾打交道最多的一級政府，其職能履行和職能轉(zhuǎn)變效果如何在整個政府職能轉(zhuǎn)變中具有非常重要的地位。 從已有研究看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“在轉(zhuǎn)變職能、構(gòu)建服務(wù)型政府方面仍停滯不前”[1]，“基層政府并沒有切實地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化”[2]，從而出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境。 那么，阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的主要因素是什么？ 如何才能破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境？ 是一個亟待解決的重要問題。

研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的前提是準(zhǔn)確掌握職能履行狀況，已有研究主要側(cè)重于宏觀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，如張新光以河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為例，研究了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的路徑[3]；蘇愛萍研究了山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉玫某删秃兔媾R的挑戰(zhàn)[4]；賈晉等研究了西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的現(xiàn)狀[5]；吳理財研究發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的主線是效能優(yōu)先，而不是學(xué)界所主張的轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能[6]；郁建興等研究了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職權(quán)和實際責(zé)任，發(fā)現(xiàn)存在法定職能有限、兜底責(zé)任無限的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際承擔(dān)的責(zé)任一部分來源于上級政府通過非制度化手段的強加，因此需要重構(gòu)縣鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系[7]；劉文斌研究發(fā)現(xiàn)，盡管改革開放后進(jìn)行了多次政府機構(gòu)改革，使得行政機構(gòu)得到精簡，但政府的社會管理和公共服務(wù)職能十分薄弱，政府公共服務(wù)投入相對較少，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給有限[8]。 從已有研究看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的已有研究缺乏個案的深入分析，“這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變這樣一個實踐性非常強的研究課題而言，這種缺陷與不足也許是致命的”[9]，從已有研究看，微觀視角上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟實際履行了哪些主要職能依然不清晰，這是已有研究存在的第一個不足。

在準(zhǔn)確掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行狀況后，需要研究的問題是哪些因素從根本上決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。 已有部分研究討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與外部制度環(huán)境的關(guān)系，如民革甘肅省委調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能取決于縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)內(nèi)容的合理性和考核方式的合理性[10]；丁煌、柏必成認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的外部制度環(huán)境[11]；趙樹凱認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在問題的主要原因在于政府體制而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[12]；李松玉、曲延春認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)熱心招商引資的主要原因是上級政府的考核壓力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身面臨的財政壓力[13]等，但決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行和行為選擇的具體制度環(huán)境是什么仍然不清楚，這是已有研究存在的第二個不足。

為了解決已有研究存在的上述兩個不足，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問題的研究，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)2013 年華北石鎮(zhèn)的調(diào)研數(shù)據(jù)①，研究微觀視角上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行及其決定因素，據(jù)此探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變面臨的主要困境和可能的解決途徑。

石鎮(zhèn)是華北一個普通的以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄區(qū)面積65 平方公里，共有農(nóng)業(yè)人口3.6 萬人，下轄3 個管區(qū)、30 個行政村，機關(guān)財政供養(yǎng)人員137 人，中小學(xué)教師209 人，離退休人員146 人，經(jīng)濟狀況在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于中下游的水平。

個案的選擇與代表性問題。選擇石鎮(zhèn)的原因。為了解決調(diào)研順利入場的問題，筆者在石鎮(zhèn)擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)工作的大學(xué)同學(xué)的支持下，石鎮(zhèn)的調(diào)研得以順利開展并取得大量真實豐富的資料。 就石鎮(zhèn)的代表性來說，從學(xué)界個案研究代表性問題的處理看，大體有兩種路徑:其一是宣稱研究個案具有代表性，或通過類型學(xué)意義上的比較，每種類型選取一個認(rèn)為有代表性的地方，通過比較不同類型中有代表性的地方，作出普遍意義上的結(jié)論，如費孝通先生選擇自己的老家江村作為個案，并作為中國一類村莊的代表；其二認(rèn)為“個案研究的根本目的主要為理解真實社會的復(fù)雜與多樣提供依據(jù)，而非為科學(xué)——實證化研究提供類型學(xué)的樣本”[14]，認(rèn)為“個案研究是要以展現(xiàn)影響社會內(nèi)部運動變化的張力、邏輯和機制，而不是要尋求社會的普遍性和代表性的詮釋”[15]，因此“個案并不一定需要具有代表性”[16]，也就是說，代表性并不是個案研究追求的目標(biāo)，這無損個案研究的價值和意義。 從上述處理個案代表性問題的兩種路徑看，本文依據(jù)個案代表性問題的第二種路徑的處理方式，不去刻意追求個案的代表性，而重在深入研究個案鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能轉(zhuǎn)變中的問題、矛盾和成因，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已有研究普遍缺乏個案深度調(diào)研的致命缺陷看，對石鎮(zhèn)的個案分析本身就有重要的意義，因此石鎮(zhèn)典型性有多大就不那么重要了。

二、“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的形成

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的法律文本表述

從法律規(guī)定看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是非常明確的，1986 年第2 次修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行以下7 項職能:“1.執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決議和命令，發(fā)布決議和命令；2.執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；3.保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；4.保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)有的自主權(quán)；5.保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；6.保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；7. 辦理上級人民政府交辦的其他事項”，1986 年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的界定在1995年、2004 年兩次修訂中一字不變的延續(xù)下來并沿用至今，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的標(biāo)準(zhǔn)文本界定。

（二）“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的形成

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際履行的職能是否如上述法律文本所描述的7 項職能？ 如果不是， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際職能及決定因素是什么？ 從石鎮(zhèn)下發(fā)的工作布置文件、年度黨委會會議記錄、部分石鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作記錄、各類工作安排、工作總結(jié)匯報等材料顯示，石鎮(zhèn)幾乎所有的具體職能都可以在上級考核指標(biāo)、縣領(lǐng)導(dǎo)或紅頭文件布置的任務(wù)中找到答案。 從上級考核指標(biāo)和石鎮(zhèn)實際履行的職能看，盡管石鎮(zhèn)履行的職能非常繁雜，但主要職能是招商引資、重點項目建設(shè)、財政增收和信訪穩(wěn)定，這是上級考核的最主要內(nèi)容，其它一些不是很重要的職能如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，考核指標(biāo)盡管要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備電腦、打印機、傳真機、數(shù)碼相機、流動抽樣檢測車、農(nóng)殘速測儀器、空調(diào)等設(shè)備，還要落實每年不少于3 萬元的工作經(jīng)費，這類考核由于超出了石鎮(zhèn)的經(jīng)濟能力，往往難以落到實處。 從石鎮(zhèn)情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際履行的職能并非法律文本規(guī)定的7項職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際職能履行是在完成上級布置的工作任務(wù)，是一種“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

本文首先提出的“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”不同于“壓力型體制”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行過程的解釋。 “壓力型體制”是1997 年榮敬本等人提出的概念[17]，主要用于描繪和分析中國地方政府運行過程，是學(xué)界解釋地方政府運行的最具影響力的概念，但這個概念主要描述和解釋地方政府的運行過程，并不能很好解釋縣鄉(xiāng)關(guān)系運行過程下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能實踐。 為更好解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行過程和職能實踐，才不得不提出“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的概念，二者的關(guān)系在于，“壓力型體制”是“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”存在的基本前提，不同政府間的層層壓力傳寄到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”形成的基本前提。

（三）基層社會治理新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府不以直接從事微觀經(jīng)濟活動為主要職能，主要職能要放在向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民提供生產(chǎn)生活直接相關(guān)的公共物品與公共服務(wù)。

李克強在《地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上的講話》中明確指出，地方政府抓經(jīng)濟很重要的一條，是為各類市場主體創(chuàng)造統(tǒng)一開放、公平競爭的發(fā)展環(huán)境，今后地方政府原則上不要再直接投資辦企業(yè)，地方政府抓經(jīng)濟，不是當(dāng)“司機”，而是要管好“路燈”和“紅綠燈”，當(dāng)好“警察”，并且首次提出了“政府職能轉(zhuǎn)變考量標(biāo)尺”是能不能創(chuàng)造安全公平法治的市場環(huán)境，抓項目上投資應(yīng)由企業(yè)自主決策，李克強的上述講話為重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能指明了原則和方向。 依據(jù)這個原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以招商引資、項目建設(shè)、財政收入等微觀經(jīng)濟活動為主要職能的現(xiàn)狀需要改變，把“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的主要職能從招商引資、項目建設(shè)等微觀經(jīng)濟活動中解放出來，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能轉(zhuǎn)到為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民提供生產(chǎn)生活直接相關(guān)的公共物品與公共服務(wù)。 陳良彪也認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要從全能型政府轉(zhuǎn)到有限型政府、要從經(jīng)濟發(fā)展為主轉(zhuǎn)到公共服務(wù)為主，不能把全部的責(zé)任，都壓到只能負(fù)有限責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)身上[18]。從其他代表性國家如美國、日本、英國、法國等最基層政府的主要職能看，為當(dāng)?shù)鼐用袢粘Ｉ钪苯酉嚓P(guān)的社會事務(wù)進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)是其主要職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟事務(wù)方面不承擔(dān)主要職責(zé)，其工作內(nèi)容以提供相應(yīng)的服務(wù)為主；因此，我們要吸收借鑒其他國家基層社會治理的普遍做法和有益經(jīng)驗，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能的根本轉(zhuǎn)變。

三、“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境分析

從石鎮(zhèn)調(diào)研數(shù)據(jù)資料看，“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變面臨的主要困境有兩個:一是“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”以完成上級任務(wù)為主要目標(biāo)，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法實現(xiàn)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)；二是財政困難是“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”面臨的比較普遍的客觀現(xiàn)實，完成上級任務(wù)往往加劇了財政困難，使“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”缺乏職能轉(zhuǎn)變的公共服務(wù)能力。

（一）“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”要完成的上級任務(wù)與職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)沖突，是政府職能轉(zhuǎn)變面臨的第一個困境

從石鎮(zhèn)情況看，“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能的決定因素是單向度的上級政府，包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式任務(wù)分解、考核導(dǎo)向、臨時性的會議布置任務(wù)、目標(biāo)責(zé)任書、各種紅頭文件等。

從縣鄉(xiāng)關(guān)系運作的實踐看，最直觀體現(xiàn)“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”具體職能內(nèi)容的是以正式公文分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體任務(wù)。 如全縣年度經(jīng)濟社會主要任務(wù)目標(biāo)分解落實一覽表顯示，2012 年分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門共108 項任務(wù)，分解到職能部門的任務(wù)再由職能部門分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這些任務(wù)的最終落實主體，如地方財政收入、對上爭取、重點項目建設(shè)、招商引資、信訪、計生、環(huán)境綜合整治、農(nóng)村危房改造、土地儲備出讓、飲用水源地保護(hù)、秸稈禁燒、安全生產(chǎn)、食品安全、校舍與校車安全、標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟管理、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)村飲水等。 從縣里分解的年度任務(wù)看，石鎮(zhèn)實際履行的職能非常繁雜。

考核是決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際行為和職能履行的指揮棒。 縣里對石鎮(zhèn)的考核主要包括科學(xué)發(fā)展綜合考核、片區(qū)特色經(jīng)濟發(fā)展考核、部門業(yè)務(wù)考核和目標(biāo)責(zé)任制考核。 片區(qū)特色經(jīng)濟發(fā)展考核以重點項目建設(shè)為主要內(nèi)容，與科學(xué)發(fā)展綜合考核有重合，部門業(yè)務(wù)考核是年底縣里25 個職能部門對石鎮(zhèn)進(jìn)行集中實地考核， 目標(biāo)責(zé)任制考核主要考核年初縣里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的目標(biāo)任務(wù)完成情況，因此科學(xué)發(fā)展綜合考核基本涵蓋了其它幾種考核的主要內(nèi)容，下面對此進(jìn)行具體分析。

科學(xué)發(fā)展綜合考核（千分制）共四大塊44 個考核指標(biāo):（1）經(jīng)濟建設(shè)（295 分），主要包括地方財政收入、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)、水利建設(shè)等16 項經(jīng)濟建設(shè)類指標(biāo)；（2）社會建設(shè)（240 分），主要包括計劃生育、標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境綜合整治、安全生產(chǎn)、信訪穩(wěn)定、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等17 項指標(biāo)；（3）重點工作考核（380 分），主要包括重點項目建設(shè)、招商引資、項目建設(shè)檢查考核、黨風(fēng)廉政和文化建設(shè)等7 個考核指標(biāo)，其中重點項目建設(shè)、招商引資和項目建設(shè)檢查考核三項占290 分；（4）生態(tài)文明建設(shè)（85 分），包括新增建設(shè)用地、公路環(huán)境、基本農(nóng)田和森林資源保護(hù)等4 項指標(biāo)。 科學(xué)發(fā)展綜合考核的每項考核內(nèi)容都有詳細(xì)的考核辦法，如新農(nóng)村建設(shè)先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核包括農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、富村工程、農(nóng)民培訓(xùn)、新型社區(qū)建設(shè)、環(huán)境治理、社會穩(wěn)定等共25 項考核指標(biāo)，具體內(nèi)容包括村級活動場所建設(shè)、經(jīng)濟薄弱村轉(zhuǎn)化、農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃、垃圾處理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設(shè)施達(dá)標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)等；生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核辦法共18 項考核指標(biāo)，主要包括農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、精神文明建設(shè)等，具體內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、規(guī)范化社區(qū)建設(shè)、村容村貌、舊村改造、村莊道路硬化、農(nóng)村飲水安全與供水管理、沼氣池、農(nóng)村改廁、有線電視、寬帶、農(nóng)家書屋等。 由于2012 年石鎮(zhèn)在全縣科學(xué)發(fā)展綜合考核中名次靠后，為在2013 年的考核中爭先進(jìn)位，根據(jù)縣里的考核結(jié)果提出要強化招商引資和重點項目建設(shè)，減少進(jìn)京到省市上訪量，強化環(huán)境綜合整治和養(yǎng)老、醫(yī)療保險覆蓋率。

除了上述任務(wù)分解和考核指標(biāo)外， 決定石鎮(zhèn)職能的還包括縣領(lǐng)導(dǎo)召集開會布置任務(wù)、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂目標(biāo)責(zé)任書、用紅頭文件布置任務(wù)等。 筆者在石鎮(zhèn)調(diào)研期間復(fù)印了2012 年1 個完整年度的縣級政府來文和縣領(lǐng)導(dǎo)召集的會議講話，仔細(xì)梳理這些文件和講話，可以看出與石鎮(zhèn)職能的關(guān)系。 如縣長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂年度財政收入目標(biāo)責(zé)任書，以確保全縣財政比上年增長25%，為此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好重點項目建設(shè)、招商引資、對上爭取等工作，縣里定期通報各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入完成進(jìn)度和位次升降；縣委書記在重點項目建設(shè)調(diào)度會議上強調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把項目作為加快發(fā)展的第一動力，聚精會神抓招商、全力以赴推項目，積極為項目單位跑手續(xù)、解難題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要本著“沒有項目就沒有發(fā)展”、“只要項目定了干，一切手續(xù)我們辦”的態(tài)度做好項目建設(shè)，對市縣確定的重點項目建設(shè)，除安全生產(chǎn)檢查外，任何部門和單位不得隨意檢查、罰款，行政執(zhí)法部門要執(zhí)行輕微違規(guī)首次不罰制度，落實重點項目建設(shè)的各項優(yōu)惠政策，對重點項目建設(shè)實行“周調(diào)度、月督導(dǎo)、季通報”；縣長在新農(nóng)村建設(shè)的會議講話強調(diào)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推進(jìn)小農(nóng)水重點縣建設(shè)和水庫除險加固，做好農(nóng)村環(huán)境綜合整治和垃圾處理、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和危房改造，落實國家糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機購置補貼等惠農(nóng)政策，開展農(nóng)村公路網(wǎng)化建設(shè)，改造和新建農(nóng)村公路；縣委副書記在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作會議上，要求該年度每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)一處千畝以上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)精品園場，并配套好水路電等基礎(chǔ)設(shè)施；學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)通報的文件明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把這項工作的專項資金納入財政預(yù)算，包括新建校舍與安全改造、圖書館、學(xué)校信息化建設(shè)、學(xué)校取暖改廁、體育場所建設(shè)、體育衛(wèi)生藝術(shù)設(shè)施設(shè)備等，在2012 年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為此投入資金超過1.2 億元；石鎮(zhèn)所在的市近年來要爭創(chuàng)國家環(huán)境保護(hù)模范城市，因此環(huán)境綜合整治和飲水水源地保護(hù)成為縣里分解到石鎮(zhèn)的一項重要工作，此外，計生、征兵、防汛抗旱、秸稈禁燒等也是石鎮(zhèn)要履行的常規(guī)性職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成的這些上級任務(wù)并非以“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等”為主要內(nèi)容，“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”要完成的上級任務(wù)以招商引資、項目建設(shè)、財政增收、信訪穩(wěn)定為主要內(nèi)容，“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)” 的這種任務(wù)導(dǎo)向決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法實現(xiàn)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，這是“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變面臨的第一個困境。

（二）財政困難是“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變面臨的第二個困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是稅費改革以來一個比較普遍的客觀現(xiàn)實，“從全國范圍看，1998 年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新增債務(wù)每年都超過200 億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總量已超過6000 億元，有學(xué)者甚至認(rèn)為已超過1 萬億元，背負(fù)債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的80%，而全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在2012 年降至3 萬個”[19]，即使按6000 億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)計算，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000 萬元。 盡管各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債情況并不一樣，“從農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)看，東部、中部、西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)情況差別較大，東部地區(qū)負(fù)債額度占到全國的71%，中部地區(qū)占24%，而西部地區(qū)只占5%”[20]，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額負(fù)債是當(dāng)前全國各地比較普遍的一個現(xiàn)象。 和全國多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，石鎮(zhèn)財政在近十年的時間里一直高位負(fù)債運行，2006 年債務(wù)已超過1000 萬元，2011 年底債務(wù)總額超過2500 萬元， 僅2011 年修建一座橋就拖欠建筑公司110 萬元，2012 年底債務(wù)總額超過3000 萬元。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)與“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”關(guān)系密切。 分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的構(gòu)成可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要由三大塊構(gòu)成，“一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括道路、橋梁以及小城鎮(zhèn)配套設(shè)施建設(shè)，二是投資興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款進(jìn)行擔(dān)保，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)后所形成的債務(wù)，三是‘普六’和‘普九’過程中，由于新建、改造校舍所形成的債務(wù)”[21]。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要構(gòu)成看，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，還是普六、普九都是上級布置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)越滾越大、信譽下降后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部甚至以個人名義借款用于維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)、代繳稅費等。 從石鎮(zhèn)情況看，石鎮(zhèn)負(fù)債主要源自完成不同時期上級布置的任務(wù)，如完成村村通、精品園場建設(shè)等任務(wù)，始于2004 年的村村通工程，石鎮(zhèn)為完成項目配套資金借款300 多萬元，每年僅利息需要支付20 多萬元；2012年石鎮(zhèn)為完成縣委領(lǐng)導(dǎo)布置的建設(shè)千畝以上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)精品園場任務(wù)，在兩周的時間內(nèi)匆忙決定上馬幾千畝的特色農(nóng)業(yè)精品園場，為完成上級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化考核和縣領(lǐng)導(dǎo)要求限期完成的任務(wù)，石鎮(zhèn)原本想打造全市最大的特色農(nóng)產(chǎn)品種植基地，鎮(zhèn)政府赤膊上陣直接從事整個項目的管理運作，全體機關(guān)干部齊上陣栽苗、澆水等，最后卻因成活率低、沒有效益導(dǎo)致項目失敗，石鎮(zhèn)到處借款堵窟窿，僅此就新增債務(wù)800 多萬元，使石鎮(zhèn)財政更加困難。因此，“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為完成上級任務(wù)導(dǎo)致債務(wù)居高不下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高企與“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”密切相關(guān)。

巨額債務(wù)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以履行公共服務(wù)職能。 從石鎮(zhèn)情況看，受制于極其困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，石鎮(zhèn)難以履行諸如計劃生育、鄉(xiāng)村教育、農(nóng)村公路、衛(wèi)生等公共服務(wù)職能。 如計劃生育支出在2008 年以來快速增長，從2005 年的49 萬元增加到年均過百萬元，用于獨生子女獎勵、人員經(jīng)費、計生服務(wù)站運轉(zhuǎn)等，盡管石鎮(zhèn)每年都下大力氣做好這一工作，僅計劃生育一項支出就占到了石鎮(zhèn)全部收入的14%，但仍難以做好這項工作，財政困難導(dǎo)致原本就不高的待遇難兌現(xiàn)，村級干部和村專職計生人員的工作積極性不高，計生外流人員管理困難，控制違法生育的難度越來越大。 農(nóng)村教育職能也是如此，盡管石鎮(zhèn)歷年在這方面投入很大，但與石鎮(zhèn)中小學(xué)、幼兒園的實際需求相比還差得遠(yuǎn)，石鎮(zhèn)僅中小學(xué)學(xué)生就超過三千人，教育設(shè)施和質(zhì)量非常落后，學(xué)生輟學(xué)率高，民辦幼師待遇差，教育方面面臨的實際需求遠(yuǎn)超石鎮(zhèn)政府的財力。 其他方面如農(nóng)村公路、衛(wèi)生等公共服務(wù)職能受制于財政困難，實際效果也不很理想，而石鎮(zhèn)政府要把保工資、保運轉(zhuǎn)放在一切工作的首位，在這個基礎(chǔ)上才能履行保穩(wěn)定、保民生等公共服務(wù)職能。

一方面由于“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”要完成上級下達(dá)的任務(wù)，而這些任務(wù)以招商引資、項目建設(shè)和財政增收為主；另一方面由于比較普遍的財政困難，共同導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把主要精力用于經(jīng)濟發(fā)展、招商引資、項目建設(shè)和財政增收上，否則既無法完成上級任務(wù)，也無法保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、保民生，二者共同導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

四、“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變的政策建議

從上文分析可以看出，要破解“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”職能轉(zhuǎn)變的困境，首先需要改變對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核內(nèi)容，從考核導(dǎo)向上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要從事微觀經(jīng)濟活動，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從招商引資、參與企業(yè)運營等微觀經(jīng)濟活動中退出，轉(zhuǎn)向為企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富等提供良好的公共物品和服務(wù)，加大對公共物品和公共服務(wù)方面的考核力度，從考核內(nèi)容上引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要職能轉(zhuǎn)向公共物品和公共服務(wù)。 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核是壓力型體制的核心，因此一個可行的途徑是完善縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核機制，通過完善考核機制實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。 這首先要上級政府轉(zhuǎn)變職能，縣級政府也同樣處于壓力型體制下，同樣面臨來自上級政府分解的任務(wù)指標(biāo)，對縣級政府的考核同樣以經(jīng)濟發(fā)展、項目建設(shè)、招商引資、財政增收等指標(biāo)為主要內(nèi)容，這些任務(wù)做好了就是領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，做不好就會受到懲罰，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)分解是不得不如此而已。 因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變情況并非僅取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級政府，而是取決于在不同政府層級間層層傳遞的考核壓力能否實現(xiàn)從發(fā)展導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，上級政府職能不轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變就無法實現(xiàn)。

阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的第二個主要因素是財政困難。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難從根本上制約著公共服務(wù)能力，因此需要本著抓基層、打基礎(chǔ)的原則增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有資源、有能力為群眾服務(wù)。 接下來的問題是如何增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力？ 增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的途徑主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身努力增收和上級政府兩種途徑。 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身努力增收方面看，稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了向農(nóng)民伸手實現(xiàn)財政增收的途徑，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收只能通過發(fā)展經(jīng)濟。 從石鎮(zhèn)情況看，發(fā)展經(jīng)濟、財政增收的途徑主要是重點項目建設(shè)、招商引資和資源開發(fā)，為此石鎮(zhèn)深度卷入微觀經(jīng)濟運行，甚至直接從事整個項目的運作，把企業(yè)視為下屬部門，直接干預(yù)企業(yè)運營、銷售等環(huán)節(jié)，這些措施對緩解財政困難起到了一定作用，但卻超越了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能。 解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難第二個主要途徑是上級政府，通過上級政府實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收的途徑主要有:（1）重新劃定稅種，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府穩(wěn)定的稅源；（2）增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付；（3）減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出職責(zé)，使事權(quán)與財力匹配。 分稅制后各級政府之間總的趨勢是財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下移，到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級財力最為薄弱，卻承擔(dān)著無限的上級任務(wù)。 稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費等，到2006 年取消農(nóng)業(yè)稅，至此多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本喪失了穩(wěn)定的收入來源，轉(zhuǎn)移支付制度沒有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境，因此需要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級政府的稅收分配。 對財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)形成的所有稅收都要形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，改變當(dāng)前上級政府抽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)形成的財力的現(xiàn)象。 增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的另一個途徑是增加上級政府轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，一是增加統(tǒng)籌性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付，專款性轉(zhuǎn)移支付大體穩(wěn)定在一個比例，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身實際情況靈活支配，減少上級政府工作人員的自由裁量權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不用各顯神通爭項目也能確?；竟卜?wù)均等化；二是需要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能根據(jù)財力與事權(quán)對等原則劃定收入。 導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的另一個重要原因是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的事項太多，因此要在界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)上，將應(yīng)由其他政府層級承擔(dān)的事權(quán)調(diào)整出去，如當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育和學(xué)前教育職能，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實國策如計劃生育工作產(chǎn)生的費用由中央政府承擔(dān)，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)貫徹落實上級政策產(chǎn)生的費用的現(xiàn)狀。

注釋：

①根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范本文石鎮(zhèn)為化名，感謝石鎮(zhèn)為筆者調(diào)研提供一手真實資料的朋友們。

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