文 （中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州 730000）

自2003年SARS事件后，災(zāi)害治理不僅成為國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，而且也成為我國(guó)政府重視的主要治理領(lǐng)域之一。中國(guó)每年因各類自然災(zāi)害造成的人員傷亡80%以上在農(nóng)村，中國(guó)每年因臺(tái)風(fēng)、暴雨、雷電、滑坡、泥石流等突發(fā)災(zāi)害造成的人員傷亡90%以上在農(nóng)村。［1］

一、邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)界定與特征

邊遠(yuǎn)農(nóng)村指處于交界、邊境、沙漠、山區(qū)、海域等地形復(fù)雜的地區(qū)，這些地區(qū)呈現(xiàn)以下特征：

自然環(huán)境惡劣。我國(guó)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)大多處于高原、山地、荒漠等自然地理環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，農(nóng)村聚落規(guī)模小，人口稀疏，有的聚落只有幾戶人家。部分地方甚至被聯(lián)合國(guó)教科文組織稱為不適合人類居住的地區(qū)，以西部地區(qū)尤為突出。此外，很多邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，生態(tài)環(huán)境脆弱，植被稀少，水土流失和土地荒漠化嚴(yán)重，崩塌、泥石流等災(zāi)害頻發(fā)，一旦發(fā)生災(zāi)害則很難恢復(fù)，且容易引發(fā)次生災(zāi)害。

生產(chǎn)方式落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。邊遠(yuǎn)農(nóng)村特殊的自然地理環(huán)境決定其耕地特點(diǎn)是分散小規(guī)模型，因而大部分耕地只適合人力耕種，只有少部分適合小型機(jī)械和人力共同耕作。交通不便、信息閉塞、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等原因造成農(nóng)民缺乏從事其他產(chǎn)業(yè)的資本，只能從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，從而體現(xiàn)出原始、粗放、單一的落后生產(chǎn)方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有勞動(dòng)能力的人群逐漸外出務(wù)工，留守的老人、婦女和兒童，勞動(dòng)力有限，導(dǎo)致大量土地閑置拋荒，土地流失與生態(tài)破環(huán)現(xiàn)象嚴(yán)重，人口、資源與環(huán)境之間的不協(xié)調(diào)，形成災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)的局面。

公共服務(wù)缺失，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。國(guó)際上衡量一國(guó)公共服務(wù)的水平是按照該國(guó)的公共支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)。按照公共支出的領(lǐng)域，政府公共服務(wù)主要包括經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是指為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府為公民及其組織從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)所提供的各種服務(wù)，如科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等；社會(huì)公共服務(wù)是指滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會(huì)性的直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會(huì)福利等。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展滯后，政府投入較少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006-2011年國(guó)家用于三農(nóng)的財(cái)政支出（主要包括:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出、對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼支出(含糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼)、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備費(fèi)用和利息等支出等）僅占全國(guó)財(cái)政支出比重的9.7%［2］。農(nóng)村的公共衛(wèi)生、社會(huì)保障以及社會(huì)救助系統(tǒng)等不健全，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給諸如水利、交通、通信等嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)僅1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站、83%的村不通自來水、13%的村不通公路、53%的村不通電話、93%的村接收的電視信號(hào)相當(dāng)微弱，全國(guó)尚有20個(gè)縣無公共圖書館，67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站［3］。

邊遠(yuǎn)農(nóng)村處于公共權(quán)力的邊緣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是基層政府機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村公共事務(wù)的直接負(fù)責(zé)者，農(nóng)村黨支部與村委會(huì)是農(nóng)村事務(wù)的具體負(fù)責(zé)者。農(nóng)村黨支部是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的農(nóng)村基層群眾性自治組織。村黨支部和村民委員會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村民自治必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，村委會(huì)必須自覺接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。但是，很多地區(qū)尤其是邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，離公共權(quán)力中心較遠(yuǎn)，黨支部和村委會(huì)權(quán)責(zé)不清，磨擦增多，關(guān)系緊張，對(duì)村級(jí)之間的矛盾與問題沒有盡責(zé)解決，其行動(dòng)沒有很好的受到上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約。加之由于中國(guó)傳統(tǒng)的思想，農(nóng)民本身就和政治保持一定距離，缺少對(duì)基層政府的監(jiān)督，基層政府的作用未真正發(fā)揮出來。這直接影響村級(jí)民主政治建設(shè)的推進(jìn)，同時(shí)也影響農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。

二、邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害治理的特殊性與復(fù)雜性

（一）邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)存在災(zāi)害預(yù)警障礙

1.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)特殊的災(zāi)害特點(diǎn)導(dǎo)致預(yù)警障礙。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害一般呈現(xiàn)跨邊界性、復(fù)雜性與頻發(fā)性的特點(diǎn)?？邕吔绨绲乩磉吔?、行政邊界、功能邊界和時(shí)間邊界?？邕吔缧允沟煤芏囡L(fēng)險(xiǎn)源處于檢測(cè)盲區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)的類別、程度、原因及其發(fā)展變化趨勢(shì)無法得到確認(rèn)，使得風(fēng)險(xiǎn)的事前防范處于空白狀態(tài)。復(fù)雜性是指由于邊遠(yuǎn)農(nóng)村處于公共權(quán)力與社會(huì)組織的邊緣地帶，對(duì)其管理只是傾向于出現(xiàn)在組織內(nèi)部的顯而易見的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)很多能夠引發(fā)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)源無法充分確診，從而在災(zāi)害發(fā)生后在時(shí)間上表現(xiàn)為連鎖反應(yīng)，在空間上表現(xiàn)為各種矛盾共存。比如發(fā)生地震后由于暴雨形成泥石流，由于應(yīng)對(duì)不及時(shí)可能引發(fā)災(zāi)害性公共衛(wèi)生事件，若因補(bǔ)償不到位，還會(huì)引發(fā)群體性事件等等。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)生命線工程建設(shè)脆弱導(dǎo)致災(zāi)害頻發(fā)。生命線工程主要是指鄉(xiāng)村道路、電力、通信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。生命線工程，不僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)村防災(zāi)救災(zāi)工作的物質(zhì)支撐。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)由于發(fā)展落后，資金、技術(shù)等資源不足，生命線工程設(shè)施建設(shè)往往缺乏科學(xué)周密的論證，不僅因陋就簡(jiǎn)而且缺乏常規(guī)性的維護(hù)和更新，自身防災(zāi)、抗災(zāi)能力嚴(yán)重不足，不能發(fā)揮出應(yīng)有的災(zāi)害保障作用，一旦災(zāi)害降臨，往往首先遭受破壞。在2008年的南方冰雪災(zāi)害和汶川震災(zāi)中，都發(fā)生了超大面積的交通、電力和通信中斷。汶川等多個(gè)縣級(jí)重災(zāi)區(qū)內(nèi)通信全面阻斷，成為“信息孤島”，嚴(yán)重阻礙了搶險(xiǎn)救災(zāi)的進(jìn)程。

2.邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)組織管理運(yùn)作的局限性導(dǎo)致預(yù)警不到位。災(zāi)害預(yù)警需要多個(gè)信息節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的多層次的預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)菲茨帕特里克和米列蒂總結(jié)的人們對(duì)警示信息反應(yīng)的五個(gè)階段:聽到信息、理解信息、相信信息、將信息個(gè)人化、決策并做出反應(yīng)，其中任何一個(gè)階段都不是獨(dú)立的個(gè)人行為，都無法脫離社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)資本的影響［4］。這無形要求社會(huì)各類組織和個(gè)體的主動(dòng)參與?，F(xiàn)階段，參與我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的主要組織有村民自治委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社以及村民社團(tuán)型組織。村民自治委員會(huì)是開展災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對(duì)的最基層組織。農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)源的搜集、調(diào)查評(píng)估、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、對(duì)農(nóng)民的逃生技能訓(xùn)練主要依靠村民自治委員會(huì)。但是，從公共權(quán)力的架構(gòu)來看，村民自治委員會(huì)是上級(jí)機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，在搜集信息，甄別信息中缺乏主動(dòng)性。村民經(jīng)濟(jì)合作社及社團(tuán)型組織一般是以盈利為目的，加之政府的強(qiáng)干預(yù)，從而表現(xiàn)公益性不足、自主性不足、組織化程度低，缺乏參與的動(dòng)力。邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)組織管理運(yùn)作的這諸多局限性導(dǎo)致預(yù)警嚴(yán)重不到位。

3.農(nóng)村基層干部及民眾缺乏危機(jī)意識(shí)。減少災(zāi)害的關(guān)鍵在于預(yù)防，有效的預(yù)防與準(zhǔn)備能夠避免不必要的災(zāi)害發(fā)生。但從近幾年農(nóng)村頻發(fā)的災(zāi)害治理來看，政府都是選擇“花大錢治療”，而非“使用少量的錢預(yù)防”，也就是以“應(yīng)急行政”模式取代“預(yù)防行政”模式?；鶎诱鳛榈湫偷墓倭胖平M織，黨政官員遵循“不出事”邏輯，“不作為”或“胡作為”，［5］普遍缺乏危機(jī)意識(shí)。 因?yàn)?，“?duì)政治家來說，預(yù)防遠(yuǎn)不及看得見的對(duì)危機(jī)的反應(yīng)那樣有吸引力。預(yù)防是靜悄悄地進(jìn)行的，但對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的癥狀發(fā)起全力以赴的進(jìn)攻會(huì)為政治家產(chǎn)生很大名聲”［6］。所以，黨政官員自身利益的訴求及其組織內(nèi)在的弊端迫使基層組織主要著力于事后應(yīng)急而忽視災(zāi)害事前預(yù)防。對(duì)于農(nóng)民自身而言，缺乏應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的足夠的心理、知識(shí)、物質(zhì)等準(zhǔn)備，缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，對(duì)自然資源進(jìn)行不合理的掠奪性開發(fā)和利用，潛意識(shí)中以一種僥幸心理拒絕災(zāi)害，從而缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理性思考和判斷。

（二）邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)中救濟(jì)不及時(shí)

1.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基層政府災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力低。災(zāi)害治理的復(fù)雜性要求政府和非政府組織、私營(yíng)企業(yè)、軍隊(duì)等組織形成協(xié)合治理的模式。對(duì)于邊遠(yuǎn)農(nóng)村而言，非政府組織和私營(yíng)企業(yè)組織幾乎處于空白狀況，除少數(shù)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織外，其他維護(hù)農(nóng)村合法政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)利益、宗教、文化及社會(huì)保障等方面的非政府組織建設(shè)基本處于空白狀況。社會(huì)力量的缺失喪失了集體應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。一旦災(zāi)害發(fā)生，很難在短時(shí)期內(nèi)恢復(fù)，邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出“國(guó)家投入較少→貧困→災(zāi)害預(yù)防較差或缺乏預(yù)防→頻發(fā)災(zāi)害→貧困加劇”的惡性循環(huán)狀態(tài)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)民貧困化，不只是引發(fā)社會(huì)公共危機(jī)的誘因，而且農(nóng)民貧困化本身就是一種嚴(yán)重的社會(huì)公共危機(jī)［7］。因此，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害治理主要依靠基層政府，作為災(zāi)害發(fā)生后的第一響應(yīng)者，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力決定了災(zāi)害是否能夠得到及時(shí)、有效地控制。但在農(nóng)村地區(qū)，尤其邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，國(guó)家投入較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政基礎(chǔ)較差，沒有多余的物資儲(chǔ)備，只能依賴上級(jí)政府的援助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源匱乏耽誤了寶貴的災(zāi)害應(yīng)對(duì)處置時(shí)間。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)不僅資金投入不到位，知識(shí)、技術(shù)和勞動(dòng)力等人力資源的投入也存在很大缺位。邊遠(yuǎn)農(nóng)村本身人口稀疏，村落之間相距較遠(yuǎn)，人力資源存量本來就不足。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使農(nóng)民工大規(guī)模流動(dòng)，年輕力壯、文化素質(zhì)高的勞動(dòng)力大量流入城市。留守農(nóng)村的則是老弱婦孺，勞動(dòng)力的女性化、老齡化不具備集體組織抗擊災(zāi)害的能力。除了各種資源匱乏外，農(nóng)村自身基層組織缺少自主性與自治性也影響災(zāi)害救濟(jì)。我國(guó)基層政府的權(quán)力架構(gòu)體系導(dǎo)致各鄉(xiāng)村條塊分割，大多數(shù)村委會(huì)干部已習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政命令的工作方式，與其他行政村無法形成互動(dòng)，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)往往先向上級(jí)政府匯報(bào)，延誤了災(zāi)害救濟(jì)的最佳時(shí)間。

2.邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)自身的脆弱性影響災(zāi)害救濟(jì)。邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)自身的脆弱性嚴(yán)重影響災(zāi)害救濟(jì)。具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，農(nóng)業(yè)基地一般為山區(qū)，只能依靠人力耕種，無法使用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)器，農(nóng)田水利建設(shè)比較滯后，依舊是靠天吃飯。二是農(nóng)業(yè)生活性基礎(chǔ)設(shè)施脆弱。農(nóng)業(yè)生活性基礎(chǔ)設(shè)施主要指飲水安全、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村道路、農(nóng)村電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于邊遠(yuǎn)農(nóng)村而言，飲水主要靠井水與泉水，一旦發(fā)生災(zāi)害，水源極為容易破壞，引發(fā)不必要的次生災(zāi)害。農(nóng)村道路狹窄，信息閉塞，災(zāi)害發(fā)生后影響外部救援力量的深入。三是生態(tài)環(huán)境建設(shè)脆弱，也就是農(nóng)民吃飯、燒柴、增收等當(dāng)前生計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題。農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及當(dāng)?shù)刭Y源的強(qiáng)烈依附性促使他們以破壞環(huán)境、過度獲取資源的方式求得生存與發(fā)展。從而嚴(yán)重破壞人口、資源與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，造成災(zāi)害易發(fā)、災(zāi)害頻發(fā)的局面。一旦發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)害，建筑廢料和生活垃圾的大量增加讓本身脆弱的生態(tài)環(huán)境雪上加霜。四是社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施脆弱。社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施主要指有益于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)，包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施等。邊遠(yuǎn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展滯后，公共衛(wèi)生及社會(huì)保障缺失，農(nóng)村文化建設(shè)也基本處于空白狀態(tài)。因此，農(nóng)民缺乏防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)，不具備災(zāi)害救濟(jì)的能力。

（三）邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)后重建困難

1.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的重建任務(wù)繁重。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的水利、電力、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)較為滯后，嚴(yán)重的災(zāi)害使地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)急劇增多，不僅造成公路、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施全面癱瘓，而且災(zāi)后的宜人居區(qū)域減少，耕地面積減少，資源環(huán)境承載能力急劇下降，大幅壓縮了災(zāi)區(qū)的發(fā)展空間。比如，“5.12”特大地震中青川縣受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到36個(gè)，全面受災(zāi)村達(dá)到268個(gè)。地震使得全縣電力、通訊、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)全面癱瘓，交通基礎(chǔ)設(shè)施遭受極大毀損，學(xué)校、醫(yī)院等公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p壞。地震引發(fā)的大量滑坡、崩塌、泥石流等形成大量的潛在隱患點(diǎn)、堰塞湖，這給災(zāi)后重建帶來巨大的挑戰(zhàn)。同時(shí)，災(zāi)后重建需要大量的資金為基礎(chǔ)，要發(fā)揮政府和市場(chǎng)機(jī)制的共同作用，但是，邊遠(yuǎn)山區(qū)特殊的地理環(huán)境與人居條件使得招商引資難，這嚴(yán)重制約了災(zāi)后重建。

2.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)后民生建設(shè)困難。無論城市還是農(nóng)村災(zāi)區(qū)重建最重要的是讓災(zāi)民能夠繼續(xù)生活，從事產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，走向正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有收入能消費(fèi)，從而擁有經(jīng)濟(jì)能量。也就是努力讓災(zāi)民從救助、補(bǔ)助階段走向自我謀生的階段。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)不同于城市地區(qū)，農(nóng)民沒有工作，都是從事體力勞動(dòng)，遵循“日出而作，日落而息”的生活模式。地震、暴雨等災(zāi)害的到來使其耕地面積減少，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。耕地與人居環(huán)境無法在短時(shí)期內(nèi)恢復(fù)，農(nóng)民為進(jìn)行正常生活就需要搬遷。但是，當(dāng)農(nóng)民被迫搬遷的時(shí)候，往往是搬遷到完全不同的生態(tài)環(huán)境下，他們的地方知識(shí)就完全沒有用處了。［8］災(zāi)害重建往往就某種特定的災(zāi)害而重建，并未徹底考慮生態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性等因素，重建中對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，對(duì)技術(shù)的過度信任使得人們過度考慮發(fā)展而忽視風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。另一方面，災(zāi)后重建無法體現(xiàn)公平、公正。在受災(zāi)地區(qū)個(gè)別規(guī)模大、受災(zāi)嚴(yán)重的地方被列為重點(diǎn)對(duì)象，而其他人口稀少，受災(zāi)相對(duì)輕的地方受外界的關(guān)注和重視程度不夠，在一些受災(zāi)不太嚴(yán)重的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)更是如此。這些地區(qū)前往服務(wù)的志愿者少，資源投入如物資、技術(shù)援助和勞動(dòng)力等相對(duì)少，這使得重建工作主要依賴于村級(jí)組織，影響災(zāi)后恢復(fù)的速度。

3.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)后精神家園重建困難。災(zāi)害給大量受害者造成長(zhǎng)期的心理陰影，即便恢復(fù)正常的生活，依然面對(duì)失去親人和家園的慘痛現(xiàn)實(shí)，“應(yīng)激性反應(yīng)”之后的心靈創(chuàng)傷，可能比地震剛發(fā)生時(shí)更為嚴(yán)重。災(zāi)后精神家園的重建是一個(gè)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工程。這一方面要靠心理專家與志愿者，另一方面要靠民間公益組織。心理專家能夠適時(shí)、適地的進(jìn)行心理援助，民間公益組織的特殊性比政府更容易了解災(zāi)區(qū)民眾的宗教信仰、生活習(xí)俗、居住環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)等，能夠讓民眾覺得熟悉、安全，使其心靈較快地恢復(fù)平衡。但是，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)在這兩方面都存在很大困難。一是很多邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)處于民族地區(qū)，語(yǔ)言交流存在障礙。比如，玉樹地處藏族文化核心區(qū)，大部分的藏民只能講藏語(yǔ)。在災(zāi)后心理救援過程中，需要翻譯在場(chǎng)，語(yǔ)言的特殊語(yǔ)境和文化障礙使得治療人和被治療人在情感方面的交流和互動(dòng)受到很大影響，給救助工作帶來一定難度。二是由于地處邊遠(yuǎn)，民間組織不發(fā)達(dá)，甚至空白，無法參與災(zāi)后心理援助工作。

三、提升邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害治理的政策建議

（一）加強(qiáng)災(zāi)前的預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制

1.建立災(zāi)前預(yù)警防范機(jī)制，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)。首先要健全減災(zāi)工作制度，制定綜合防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)隱患定期排查，因地制宜設(shè)置減災(zāi)設(shè)施和避難場(chǎng)所。成立由當(dāng)?shù)氐闹驹刚呓M建的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組（CERT），并對(duì)其進(jìn)行有關(guān)災(zāi)難知識(shí)、災(zāi)難急救方面的培訓(xùn)，以便災(zāi)難發(fā)生時(shí)能夠提供急救和緊急情況下采取其他援助措施。其次，培育農(nóng)民的公共危機(jī)意識(shí)，充分發(fā)揮政府的規(guī)范導(dǎo)向功能。在應(yīng)急預(yù)警中，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)村干部在災(zāi)害發(fā)生前要具備防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)危機(jī)管理知識(shí)，將危機(jī)知識(shí)的宣傳與應(yīng)對(duì)納入日常工作之中。比如，利用新農(nóng)村文化建設(shè)的有力條件，利用廣播、電視、板報(bào)、標(biāo)語(yǔ)、短信以及各種農(nóng)民群眾喜聞樂見、通俗易懂的減災(zāi)防災(zāi)宣傳形式和手段，有針對(duì)性地開展減災(zāi)防災(zāi)知識(shí)宣傳，定期舉行防災(zāi)自救的演練，開展應(yīng)對(duì)諸如洪澇、地震、火災(zāi)等突發(fā)事件的演練，通過多種手段和方法給村民普及災(zāi)害產(chǎn)生原因、預(yù)兆和自救方法，宣傳政府預(yù)防災(zāi)害的政策及相關(guān)的法律使農(nóng)民了解自己村莊所面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害的特點(diǎn)及其危害，使“減災(zāi)防災(zāi)”理念深入人心。

2.加強(qiáng)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基建工程建設(shè)。應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的全面性投入。政府充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、財(cái)政貼息等手段動(dòng)員、引導(dǎo)、吸附社會(huì)各類資金流向邊遠(yuǎn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大農(nóng)田水利、農(nóng)村電力的建設(shè)力度，及時(shí)更換修理老化設(shè)施，引進(jìn)通訊系統(tǒng)、應(yīng)急設(shè)備技術(shù)。大力建設(shè)農(nóng)村公路，農(nóng)村公路不僅是邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)唯一的運(yùn)輸通道，而且是支持發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，也是在災(zāi)后能迅速引進(jìn)外部救援力量和救援物資的重要通道。加大通訊基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以信息化支持，形成精細(xì)化服務(wù)管理智能網(wǎng)，將手機(jī)系統(tǒng)、無線定位等高科技手段應(yīng)用于災(zāi)害預(yù)警，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，法律應(yīng)明確作出規(guī)定，對(duì)于違法開采等行為嚴(yán)厲處置，同時(shí)對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理和維護(hù)也加以明確，對(duì)損壞設(shè)施和挪用場(chǎng)地的行為追究法律責(zé)任。最后，還要加強(qiáng)邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，也就是要加強(qiáng)農(nóng)村教育、文化體育以及醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.建立完善邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)資源儲(chǔ)備制度。面對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大面積發(fā)生的災(zāi)害與災(zāi)害規(guī)律，各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)有足夠的物資儲(chǔ)備。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害發(fā)生后，由于地理環(huán)境的特殊性，外界救援力量難以及時(shí)趕到，更應(yīng)當(dāng)建立資源儲(chǔ)備制度。一是要建立救濟(jì)糧食、越冬衣物、基本藥品、防疫藥品、應(yīng)急移動(dòng)帳篷等基本生活物資。二是要建立技術(shù)儲(chǔ)備，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況預(yù)先制定可能出現(xiàn)的各類災(zāi)害的現(xiàn)場(chǎng)處理方案，設(shè)立臨時(shí)緊急救援中心，準(zhǔn)備應(yīng)急通訊設(shè)施、疏散人群的交通運(yùn)輸工具以便及時(shí)控制災(zāi)情而避免災(zāi)害造成的損失。三是要建立信息資源的儲(chǔ)備，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地域的廣闊性、人員的分散性以及災(zāi)害自身的特殊性使得農(nóng)村預(yù)警需要一個(gè)跨界性的全面的實(shí)時(shí)監(jiān)控的預(yù)警信息搜集和預(yù)警信息分析系統(tǒng)。充分了解搜集當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、民情與地情。比如，有學(xué)者針對(duì)農(nóng)村群體性事件預(yù)警在信息監(jiān)控上提出在農(nóng)村地區(qū)可下派農(nóng)村指導(dǎo)員兼任“農(nóng)村維穩(wěn)信息員”，全方位收集掌握苗頭性、內(nèi)幕性信息。［9］四是要加強(qiáng)人力資源的培養(yǎng)和管理人才儲(chǔ)備制度，立足本地現(xiàn)有的人力資源，做到人盡其才。對(duì)特殊的領(lǐng)域培養(yǎng)特殊的專業(yè)技術(shù)人員，保證災(zāi)害發(fā)生后有相關(guān)的應(yīng)急人員，構(gòu)建良好的災(zāi)害管理人才環(huán)境。

（二）災(zāi)中形成多方合作的網(wǎng)絡(luò)化救災(zāi)模式

1.加強(qiáng)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)中應(yīng)對(duì)的主體建設(shè)。災(zāi)害的威脅與破壞程度與承災(zāi)體的脆弱性有很大關(guān)系，也就是與其主體的防御和抵抗能力有很大關(guān)系。因此，提高邊遠(yuǎn)農(nóng)村災(zāi)害治理的關(guān)鍵是強(qiáng)化災(zāi)中應(yīng)對(duì)主體的建設(shè)。鄉(xiāng)村社區(qū)交通通訊設(shè)施不足、布局分散，災(zāi)害發(fā)生后外部力量很難在第一時(shí)間到位，要求農(nóng)村必須首先立足于自力更生，自救互救。農(nóng)村基層黨支部、村委會(huì)作為邊遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)村生活的基本單元，是災(zāi)害的“第一現(xiàn)場(chǎng)”，要充分他們的作用，共同參與災(zāi)害救援。因?yàn)榛鶎咏M織一是在時(shí)間上能夠搶抓最佳救援時(shí)間，緩解縣鄉(xiāng)級(jí)政府救援的滯后性。二是在制度設(shè)計(jì)上能夠填充政府災(zāi)害信息的真空。由于邊遠(yuǎn)農(nóng)村人口稀疏，村落間由于自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的不同而具有一定的異質(zhì)性，這就需要村級(jí)組織依據(jù)其自然環(huán)境與社會(huì)文化的特殊性宣傳教育，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)。因此，基層政府要樹立“先預(yù)防，后治理”，“花大量的錢預(yù)防，花少量的錢治理”的治理理念；以縣級(jí)政府為核心形成責(zé)任分擔(dān)、利益共享的網(wǎng)絡(luò)化治理體制，縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社組織和農(nóng)戶等多元主體共同治理中明確規(guī)定權(quán)力歸屬、責(zé)任范圍，形成網(wǎng)絡(luò)組織的激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制。

2.形成多方合作的網(wǎng)絡(luò)化治理模式。災(zāi)害的發(fā)生不局限于一個(gè)特定的轄區(qū)，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)特殊的地理環(huán)境與災(zāi)害治理的艱難性要求形成多方合作的網(wǎng)絡(luò)化治理模式。在這種模式中，一是要加強(qiáng)地方政府間合作。由于我國(guó)的行政區(qū)劃是根據(jù)自然地理因素確定的，邊遠(yuǎn)地區(qū)所屬行政區(qū)劃地不一定就是災(zāi)害救助最近地。因此，可以考慮打破行政區(qū)劃界限，實(shí)行區(qū)域聯(lián)合共享設(shè)備和物資，或跨行政區(qū)設(shè)置應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，充分確保災(zāi)害發(fā)生后，有關(guān)組織能夠第一時(shí)間趕到，相關(guān)物資等能夠在第一時(shí)間運(yùn)到。二是加強(qiáng)軍、地合作，即軍隊(duì)與地方政府，也包括社會(huì)組織與居民的合作。軍隊(duì)利用自身先進(jìn)的設(shè)備，比如通訊應(yīng)急車、戰(zhàn)地移動(dòng)廚房和切割儀器等能在最短的時(shí)間實(shí)施營(yíng)救。三是加強(qiáng)航空救援力量之間的合作，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)地曠人稀，交通通訊不便，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，航空救援則是最快捷、最有效的。因此，要加強(qiáng)航空救援設(shè)施建設(shè)，合理規(guī)劃航空應(yīng)急救援點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)航空救援力量的多元化。充分發(fā)揮軍隊(duì)航空救援、中國(guó)民航航空救援、專業(yè)部門航空救援、民間航空救援的力量，建立航空救援應(yīng)急中心。從玉樹地震救援中，我們可以看到航空救援無可比擬的優(yōu)勢(shì)。最后，還可以依據(jù)災(zāi)害發(fā)生地特殊的地理狀況，比如山區(qū)、草原等地區(qū)，可以將馬隊(duì)也納入物質(zhì)裝備系統(tǒng)。

（三）災(zāi)后結(jié)合邊遠(yuǎn)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，建立責(zé)任機(jī)制

1.以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，改善邊遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。災(zāi)害發(fā)生后，邊遠(yuǎn)農(nóng)村的重建工作首要是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這是其他重建工作的前提?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括建設(shè)和修復(fù)村民住房、鄉(xiāng)間道路、供水、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)和修復(fù)學(xué)校、廣播電視等公共服務(wù)設(shè)施；為農(nóng)村建設(shè)提供必備的建筑材料和機(jī)械設(shè)備等。為使農(nóng)民步入正常的生活，要大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加強(qiáng)農(nóng)田水利和節(jié)水農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大有效灌溉面積，大力發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)和高效節(jié)水灌溉；推進(jìn)農(nóng)田道路、橋涵、防護(hù)林網(wǎng)、輸變電等配套設(shè)施建設(shè)；支持農(nóng)民秸稈還田、種植綠肥、增施有機(jī)肥、改良土壤、培肥地力；建立農(nóng)田設(shè)施管護(hù)機(jī)制，確保各類農(nóng)田設(shè)施長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)揮效益。要為各村選派師資和醫(yī)務(wù)人員、人才培訓(xùn)、異地入學(xué)入托、勞務(wù)輸入輸出、農(nóng)業(yè)科技等服務(wù)。在條件允許的時(shí)候，要提倡對(duì)口支援。對(duì)口支援在援助房屋建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，可以開展專家咨詢、技術(shù)指導(dǎo)、人才培訓(xùn)、干部交流、勞務(wù)輸出等服務(wù)活動(dòng)，為農(nóng)村的發(fā)展輸入人財(cái)物資源，幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)、生活。另外，加大對(duì)邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入，普及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度和被征地農(nóng)民的基本生活保障制度，從而提高農(nóng)民的社會(huì)保障水平。

2.幫助邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)民找到擺脫貧困方法。災(zāi)害具有“窮人效應(yīng)”，也就是災(zāi)害的致貧效應(yīng)，即災(zāi)害事故損毀物質(zhì)財(cái)富，剝奪家庭成員的生命和健康，不僅直接減少收入，還會(huì)增加支出，導(dǎo)致受災(zāi)家庭陷入貧困境地。收入越低，財(cái)產(chǎn)越集中，災(zāi)害損失率越高，同時(shí)，收入越低，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)程度越低，自我補(bǔ)償和恢復(fù)能力越弱，一旦遭遇災(zāi)害，即可能陷入絕境。［10］所以，相同程度的災(zāi)害對(duì)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)造成的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)的大于其它地區(qū)，并使之陷入災(zāi)害——貧困的惡性循環(huán)之中。因此，要幫助邊遠(yuǎn)農(nóng)村村民找到穩(wěn)定的擺脫貧困的方法，探索新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，拓寬收入來源。首先，基層政府可在村社層面恢復(fù)和健全村民(居民)大會(huì)與行政村村民(社區(qū)居民)代表會(huì)議制度，充分動(dòng)員災(zāi)區(qū)群眾積極參與重建，從心理上擺脫過度依賴外來資源、過度依賴政府的心理，在生活、生產(chǎn)的恢復(fù)重建中充分挖掘當(dāng)?shù)氐馁Y源，優(yōu)先使用當(dāng)?shù)氐牟牧虾涂衫玫膹U墟材料，大力推廣生態(tài)型、環(huán)保型的材料?；謴?fù)重建中的勞動(dòng)力也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮本地人，盡可能采用以工代賑的方式。其次，當(dāng)?shù)卣梢圆捎媒M織產(chǎn)業(yè)幫扶的形式。一是對(duì)災(zāi)區(qū)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)科技術(shù)、災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)等方面培訓(xùn)，從而為恢復(fù)重建和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)解決技術(shù)難題，為盡快恢復(fù)生產(chǎn)提供技術(shù)保障。二是為受災(zāi)地區(qū)的特色產(chǎn)品拓展銷售市場(chǎng)。三是扶持受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.建立邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害問責(zé)機(jī)制。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)后重建一般是單一的復(fù)原式處理，沒有將不同群體的需求差異納入考慮范圍，同時(shí)也缺乏農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃?rùn)C(jī)制。因此，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的災(zāi)后重建，政府首先要加強(qiáng)規(guī)劃，提高資金的利用效率。面對(duì)資金投入不足，偏遠(yuǎn)地區(qū)要規(guī)劃好資金的使用，從而提高效益，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)禁杜絕資金的截留、挪用或浪費(fèi)。在資金的使用上主要考慮將資金投向公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；盡量把資金優(yōu)先投入到條件較好、具備一定實(shí)力的村鎮(zhèn)，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，強(qiáng)化其對(duì)周圍鄉(xiāng)村的輻射、帶動(dòng)功能。其次，要建立相關(guān)的問責(zé)制度。將農(nóng)村災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害治理放到國(guó)家安全戰(zhàn)略層面考慮，明確相關(guān)責(zé)任人處理災(zāi)害的權(quán)力、應(yīng)對(duì)災(zāi)害的責(zé)任、忠實(shí)履責(zé)的義務(wù)，在災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急處置過程中，打破地域、行業(yè)、層級(jí)限制，一切以“人民的生命安全”為重，建立起科學(xué)的管理體系和嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

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