楚迤斐

〔華北水利水電大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450011〕

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，省轄城市管理縣( 以下簡(jiǎn)稱“市管縣”) 行政體制的層級(jí)多、效率低等弊端突顯，嚴(yán)重制約著城市化向城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展。為此，上世紀(jì)90 年代我國(guó)提出省直接管理縣行政體制改革政策，實(shí)施方案或者是單純?cè)谪?cái)政體制上由省政府直接管理縣政府財(cái)政的改革，而縣政府的其他方面仍屬省轄市政府管理，或者是全方位進(jìn)行省直接管理縣( 市) 行政體制改革。2008 年10月，中共十七屆三中全會(huì)明確提出，推進(jìn)省直接管理縣( 市) 財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍;有條件的地方可依法探索省直接管理縣( 市) 的體制。這標(biāo)志著省直接管理縣體制改革在內(nèi)容上已經(jīng)從財(cái)政體制擴(kuò)展到行政體制。［1］據(jù)此，2010 年7 月中央編辦部署省直接管理縣( 市) 體制改革試點(diǎn)，批準(zhǔn)8 個(gè)省30 個(gè)縣( 市) 開展試點(diǎn)工作。中共十八大報(bào)告將“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣( 市) 改革”作為深化行政體制改革的重點(diǎn)之一;黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)省直接管理縣( 市) ( 以下簡(jiǎn)稱“省直管縣”) 改革再次重申。可見，省直管縣改革是我國(guó)行政體制改革的重大戰(zhàn)略舉措。本文擬以此為背景，研究縣級(jí)公務(wù)員資源優(yōu)化配置問(wèn)題，想必對(duì)于推進(jìn)省直管縣體制改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)有所裨益。

一、省直管縣公務(wù)員資源配置存在的問(wèn)題

省直管縣體制改革有利于合理配置資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;有利于擴(kuò)大縣級(jí)政府權(quán)限，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性; 有利于規(guī)范省市縣財(cái)政分配關(guān)系，緩解“縣級(jí)財(cái)政饑餓”; 有利于減少政府行政層級(jí)，提高公共行政效能。［2］這些省直管縣改革的優(yōu)越性歸根結(jié)底是要通過(guò)改革，使公眾和公務(wù)員都感到滿意，尤其“我們必須把公務(wù)員作為寶貴的資源來(lái)對(duì)待，因?yàn)楣珓?wù)員原本就是寶貴的資源”［3］。因此，我們要關(guān)注省直管縣改革引發(fā)的公務(wù)員資源優(yōu)化配置的相關(guān)問(wèn)題。

1．縣級(jí)公務(wù)員職責(zé)模糊

在省直管縣體制改革中，縣黨政機(jī)關(guān)如何科學(xué)設(shè)置職能機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)與省黨政機(jī)關(guān)的有效對(duì)接是舉足輕重的問(wèn)題。原來(lái)縣黨政機(jī)關(guān)對(duì)接的是省轄市黨政機(jī)關(guān)，而改革后縣黨政機(jī)關(guān)要按照省黨政機(jī)關(guān)的職能工作需要，調(diào)整相應(yīng)職能部門，實(shí)現(xiàn)直接與省黨政機(jī)關(guān)對(duì)接，這就會(huì)引發(fā)“脫鉤難”和“對(duì)接難”。之所以“脫鉤難”，這是因?yàn)樵陂L(zhǎng)期的“市管縣”體制下，市、縣黨政機(jī)關(guān)形成了密切的上下級(jí)職能工作關(guān)系，一下子讓市、縣黨政機(jī)關(guān)脫鉤，哪些職能事務(wù)脫鉤、怎樣脫鉤，市、縣黨政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不清、行動(dòng)不力。之所以“對(duì)接難”，這是因?yàn)榭h黨政機(jī)關(guān)一下子被賦予了與省轄市基本相當(dāng)?shù)臋?quán)限，對(duì)上直接對(duì)省黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、對(duì)下直接為人民群眾提供公共服務(wù)，其職能與原先究竟有哪些變化，管哪些、不管哪些、怎樣管、管到什么程度等問(wèn)題不清楚，造成縣級(jí)公務(wù)員職責(zé)模糊，工作時(shí)常盲目。

2．縣級(jí)公務(wù)員素質(zhì)能力有待提高

省直管縣改革后，縣黨政機(jī)關(guān)在市場(chǎng)監(jiān)管、行政審批、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的職權(quán)擴(kuò)大，職責(zé)增加，尤其是隨著縣與原屬城市脫鉤后，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源不再被城市吸納，發(fā)展的資源更多、空間更大，管理與服務(wù)社會(huì)的自主性更高更強(qiáng)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部及公務(wù)員的素質(zhì)能力要求提高。但是，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置仍是縣級(jí)，公務(wù)員整體素質(zhì)能力與職能工作要求往往不匹配，工作效率和質(zhì)量與省黨政機(jī)關(guān)的要求存在一定差距，“小馬拉大車”現(xiàn)象突出，執(zhí)行省級(jí)職能部門的政策、決策、決定的困難較多。可以說(shuō)，縣級(jí)“公務(wù)員行政能力面臨著不適應(yīng)改革形勢(shì)和要求的問(wèn)題，突出表現(xiàn)為:行政能力不能很好地適應(yīng)日益繁雜的行政任務(wù)，公共精神、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)理念不足，缺乏工作的責(zé)任感和使命感，特別是創(chuàng)造性地執(zhí)行改革方案的開拓意識(shí)和克難攻堅(jiān)精神不夠?！保?］

3．省、縣公務(wù)員溝通較為困難

美國(guó)著名公共行政學(xué)家羅伯特·登哈特夫婦說(shuō):“如果這個(gè)世界上的所有優(yōu)秀思想都不能與他人分享，那么它們就沒(méi)有什么價(jià)值。溝通是設(shè)立目標(biāo)、吸引他人和確保合作的基礎(chǔ)……管理者一天當(dāng)中有2/3 到4/5 的時(shí)間用于提供或接收信息，并且這些信息收發(fā)大多是通過(guò)面對(duì)面的接觸進(jìn)行的。”［5］可見，溝通對(duì)于管理是何等重要! 省直管縣體制改革減少了政府層級(jí)，使管理相對(duì)“扁平化”，或者說(shuō)，使行政管理、公共服務(wù)的信息坐上了“直通車”，更有利于提高行政執(zhí)行力和政府工作效率。但是，由于省、縣上下行政級(jí)差較大，縣級(jí)部分話語(yǔ)權(quán)被削弱，尤其是縣黨政機(jī)關(guān)直接聯(lián)系省黨政機(jī)關(guān)，縣直科級(jí)部門直接聯(lián)系省直廳級(jí)部門，行政級(jí)別懸殊如此大勢(shì)必造成工作溝通過(guò)程中存在困難。一方面，省黨政機(jī)關(guān)容易強(qiáng)制性地對(duì)縣黨政機(jī)關(guān)增加工作任務(wù)與責(zé)任壓力;另一方面，縣黨政領(lǐng)導(dǎo)及縣直機(jī)關(guān)公務(wù)員不知道怎樣與省黨政領(lǐng)導(dǎo)及省直機(jī)關(guān)進(jìn)行有效工作溝通，特別是向省直廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作時(shí)，如果縣黨政“一把手”不出面，其他人出面就難以溝通、協(xié)調(diào)和決斷，以致影響工作效率。

4．省、縣公務(wù)員交流渠道不暢

省直管縣改革使省、縣上下行政級(jí)差加大，這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)配與交流會(huì)產(chǎn)生一定的障礙。一是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部晉升受限?？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部脫離省轄市管理，變?yōu)槭〖?jí)組織人事部門直接管理，表面看交流空間更大、發(fā)展路子更寬，但實(shí)際上省級(jí)組織人事部門對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部較陌生，當(dāng)經(jīng)過(guò)相識(shí)、相知的熟悉過(guò)程后，就可能使一些縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與其他縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部相比失去晉升機(jī)會(huì)。二是省黨政機(jī)關(guān)的優(yōu)秀干部不愿到縣黨政機(jī)關(guān)任職。如果到縣黨政機(jī)關(guān)任職，且不說(shuō)工作繁雜、生活艱苦，關(guān)鍵是擔(dān)心到縣黨政機(jī)關(guān)任職“沉底”后，很難再回省直機(jī)關(guān)工作。三是縣黨政機(jī)關(guān)的年輕干部難以到省直機(jī)關(guān)任職。縣黨政機(jī)關(guān)中一些富有基層工作經(jīng)驗(yàn)的年輕干部，一方面因省直機(jī)關(guān)門檻過(guò)高，有仰望星空之感，被交流到省直機(jī)關(guān)工作的可能性極小; 另一方面他們?cè)诳h黨政機(jī)關(guān)雖是年輕干部，但與省直機(jī)關(guān)公務(wù)員相比年齡卻普遍偏大，要交流到其他省轄市或縣工作，又需要省級(jí)組織部門協(xié)調(diào)，可省級(jí)組織部門卻不便調(diào)配科、處級(jí)干部。

5．縣級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核亟待改進(jìn)

公務(wù)員績(jī)效考核的關(guān)鍵是考核實(shí)績(jī)，并作為依據(jù)來(lái)決定公務(wù)員的職務(wù)、職級(jí)、工資及獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退等。省直管縣改革后，縣黨政機(jī)關(guān)要根據(jù)省黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)整與組合，會(huì)增設(shè)或重組一些新部門，也會(huì)撤銷或精簡(jiǎn)一些部門，這就給縣級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核帶來(lái)了新問(wèn)題。原績(jī)效考核指標(biāo)體系在新部門是否還適用，以及新部門績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)是否會(huì)做出客觀實(shí)在、合情合理的評(píng)判，此類問(wèn)題會(huì)影響到縣級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核的公平。特別是對(duì)機(jī)構(gòu)調(diào)整中的縣級(jí)公務(wù)員資源配置，省里要以改革前個(gè)人工作績(jī)效考核為基本依據(jù)，但縣級(jí)公務(wù)員隨黨政機(jī)構(gòu)調(diào)整分流后，其工作職責(zé)一下子難以明確，也難以設(shè)計(jì)量化考核指標(biāo)，這就會(huì)造成縣級(jí)公務(wù)員職責(zé)不清，不能對(duì)其工作實(shí)績(jī)進(jìn)行有效考核。

6．縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督弱化

行政權(quán)力對(duì)社會(huì)價(jià)值、社會(huì)資源有著調(diào)整和再分配的重要功用，因此“政府權(quán)力不能集中于同一雙手”［6］。但是，在省直管縣改革過(guò)渡期，大多數(shù)縣級(jí)黨政正職高配正廳或副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，行政級(jí)別高于人大、政協(xié)正職和同一領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員;有的縣級(jí)黨委、政府、人大和政協(xié)的正職整體高配，行政級(jí)別均高于領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部其他成員。這樣以來(lái)，權(quán)力過(guò)于集中，“一把手”權(quán)力過(guò)大，而縣級(jí)其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員與“一把手”職級(jí)差別過(guò)大，在集體決策時(shí)話語(yǔ)權(quán)受限，不敢多發(fā)表意見，擔(dān)心有喧賓奪主之嫌，從而造成“一把手”集中大于民主，使民主決策弱化、監(jiān)督?jīng)]有力度，甚至人大依法監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督疲軟乏力。在這種局面下，就可能給縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)提供權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，使其憑借權(quán)力在土地開發(fā)、項(xiàng)目引進(jìn)中違規(guī)操作謀私利，或在機(jī)構(gòu)調(diào)整中增加人員編制，買賣官爵，使機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。

二、省直管縣公務(wù)員資源配置問(wèn)題產(chǎn)生的原因

1．縣級(jí)公務(wù)員資源配置心態(tài)欠佳

改革是棄舊圖新，在否定人們習(xí)慣性模式與方式的前提下，創(chuàng)造新的制度、模式和機(jī)制，而對(duì)于新的制度、模式和機(jī)制的實(shí)行，人們勢(shì)必感到不適應(yīng)，在行為上不習(xí)慣、不順手、不自在，在心理上不滿意、不愉快、不舒服。省直管縣改革是立體型體制改革，牽涉方方面面的調(diào)整與重組，如工作的環(huán)境、內(nèi)容、模式等，這就需要縣級(jí)公務(wù)員以良好的心態(tài)接受改革。但是，有些縣級(jí)公務(wù)員面對(duì)改革卻沒(méi)有調(diào)整好心態(tài)，以“悠悠思古情”心態(tài)來(lái)應(yīng)付工作，不愿參與和接受改革，從而成為改革的消極因素。心理學(xué)告訴我們，當(dāng)一個(gè)人所處環(huán)境存在較多不熟悉、不確定因素時(shí)，容易產(chǎn)生緊張和焦慮。省直管縣體制改革中存在的不確定因素牽扯到政府人員的職業(yè)發(fā)展，難免使他們?cè)诒締挝痪?jiǎn)撤合調(diào)整中對(duì)自己的去留升降擔(dān)憂。

2．縣級(jí)公務(wù)員管理流程再造不到位

公務(wù)員管理流程主要包括選才、育才、用才、留才等環(huán)節(jié)。省直管縣改革后，原縣級(jí)公務(wù)員資源管理流程已不很管用，需要縣黨政機(jī)關(guān)按照新的職能，進(jìn)行新的分工、定崗及調(diào)整工作人員，各職能部門公務(wù)員應(yīng)根據(jù)新的職權(quán)和職責(zé)做好工作。這其中，縣黨政機(jī)關(guān)應(yīng)在原公務(wù)員管理職責(zé)不變的前提下，承擔(dān)起原本屬于省轄市的公務(wù)員管理職能。但縣黨政機(jī)關(guān)對(duì)新的公務(wù)員管理職能如何與原職能銜接、如何設(shè)計(jì)新的公務(wù)員管理流程等問(wèn)題感到困惑，這也會(huì)造成公務(wù)員管理工作中的被動(dòng)局面。因此，省直管縣公務(wù)員管理流程必須盡快再造，使縣黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的工作與省級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)有效銜接與協(xié)調(diào)。同時(shí)，省級(jí)公務(wù)員管理部門應(yīng)根據(jù)省直管縣特殊情況，重新調(diào)整人事任免制度，在公務(wù)員的升降、交流、調(diào)配等方面，盡量減輕縣級(jí)公務(wù)員管理流程再造帶來(lái)的壓力。

3．“官本位”消極行政文化的影響

“官本位”傳統(tǒng)文化對(duì)中國(guó)行政體制改革的消極影響根深蒂固。每次行政體制改革都會(huì)涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整或精簡(jiǎn)，涉及公務(wù)員資源的優(yōu)化配置，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的升降去留，而這類問(wèn)題的解決在很大程度上受到“官本位”行政文化在改革觀念層面的負(fù)面影響。在我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，行政事業(yè)單位系統(tǒng)的人員入職與晉升缺乏制度約束，不同程度地與血緣、地緣、學(xué)緣等裙帶關(guān)系“粘連”，權(quán)力至上、權(quán)力崇拜的觀念甚重，唯領(lǐng)導(dǎo)是從、唯權(quán)力是從的規(guī)矩甚多、風(fēng)氣甚濃，這不僅助長(zhǎng)了官員只能升、不能降的不良官場(chǎng)思維，而且使形形色色、千奇百怪的官場(chǎng)潛規(guī)則盛行奏效。如此以來(lái)，官員往往更多考慮如何贏得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)來(lái)獲取職務(wù)晉升，而不是如何積極開拓創(chuàng)新工作，以高尚的道德和突出的業(yè)績(jī)來(lái)攀爬進(jìn)步的階梯。

4．改革與公務(wù)員自利動(dòng)機(jī)相矛盾

在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中，一個(gè)人無(wú)論在社會(huì)何種領(lǐng)域、從事何種工作，都會(huì)有追求私利的行為動(dòng)機(jī)。同樣，公務(wù)員在政治和行政工作中也并非完全是為了實(shí)現(xiàn)公利。追求私利本無(wú)可厚非，關(guān)鍵是能否在法紀(jì)范圍內(nèi)通過(guò)為實(shí)現(xiàn)公利而努力工作來(lái)獲取私利。在實(shí)現(xiàn)公利的事業(yè)中努力工作是出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)，不能把追求私利作為根本動(dòng)機(jī)，不能把行為目的壓根兒就定位于獲取私利。在省直管縣改革中，如果認(rèn)定改革趨勢(shì)對(duì)己有利，就會(huì)激發(fā)改革熱情，積極推進(jìn)改革，竭力把工作做好;否則，對(duì)改革就會(huì)消極、懈怠，漠不關(guān)心、高高掛起，甚至持抵觸情緒。這種從利己角度出發(fā)、不顧大局的改革態(tài)度是不對(duì)的。公共組織績(jī)效管理主要是克減不合法的利益，最大化地實(shí)現(xiàn)收益和成本的比值，充分發(fā)揮資源的效用。在效益相同的前提下，會(huì)使管理成本盡量減少;而在管理成本不變的情況下，會(huì)盡可能使管理成本充分有效利用，實(shí)現(xiàn)效益最大化。在這一過(guò)程中，難免會(huì)產(chǎn)生矛盾，因?yàn)樽岳酝鶗?huì)使人們更多地從自身需要出發(fā)來(lái)考慮問(wèn)題。省直管縣改革必然對(duì)不合理的利益實(shí)施削減，這就可能與自利人的行為動(dòng)機(jī)相沖突，導(dǎo)致縣級(jí)公務(wù)員對(duì)績(jī)效管理產(chǎn)生不滿情緒。［7］

5．權(quán)力監(jiān)督機(jī)制與改革不配套

省直管縣改革使原屬省轄市的行政權(quán)力下放到縣級(jí)政府，但與權(quán)力下放相配套的監(jiān)督機(jī)制未同步跟進(jìn)，這就可能造成行政權(quán)力濫用，嚴(yán)重?fù)p害省直管縣改革正能量的釋放。省直管縣權(quán)力監(jiān)督機(jī)制未跟進(jìn)的主要表現(xiàn)如下: 其一，與原省轄市脫離后，省與縣空間距離拉大，“天高皇帝遠(yuǎn)”，上( 省) 級(jí)監(jiān)督下( 縣) 級(jí)的困難增加; 其二，縣級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高配、權(quán)力增大，而同一領(lǐng)導(dǎo)班子的其他領(lǐng)導(dǎo)與主要領(lǐng)導(dǎo)的職級(jí)差別增大，使黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督相對(duì)弱化;其三，縣級(jí)管理權(quán)限全方位擴(kuò)大，但相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的素質(zhì)和能力不能滿足監(jiān)督工作需要。

三、省直管縣公務(wù)員資源優(yōu)化配置的路徑

1．科學(xué)設(shè)置縣直機(jī)關(guān)工作職位

公務(wù)員享有一種“明顯的社會(huì)尊重”，其職位具有一種責(zé)任的性質(zhì)［8］。因此，這就需要科學(xué)設(shè)置省直管縣黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的工作職位。首先，科學(xué)界定縣黨政機(jī)關(guān)的新職能。職能是黨政機(jī)關(guān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的基本職責(zé)與功能，是調(diào)整和改革縣黨政機(jī)關(guān)的根本依據(jù)。伴隨著省直管縣體制改革，縣黨政機(jī)關(guān)職能與改革前會(huì)有較大變化，要理順黨政機(jī)關(guān)設(shè)置，必須轉(zhuǎn)變職能，理清新形勢(shì)下縣黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些職能，解決好應(yīng)管什么，管到什么程度，以及怎么管等問(wèn)題。其次，合理合法調(diào)整縣黨政機(jī)關(guān)。在省直管縣改革中要解決職責(zé)同構(gòu)問(wèn)題，在大部制行政改革理念導(dǎo)引下，縣黨政機(jī)關(guān)在確保與省黨政機(jī)關(guān)職能接軌的前提下，充分考慮縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊性，整合縣直部門職能，設(shè)置一些凸顯縣域特色的綜合性機(jī)構(gòu)。再次，明確設(shè)置工作崗位。在黨政職能條塊關(guān)系理順的基礎(chǔ)上，科學(xué)、系統(tǒng)、明確地定位縣黨政機(jī)關(guān)的工作崗位，使崗位職責(zé)清楚明晰、素質(zhì)技能要求明確。省直管縣職能和職權(quán)的增大，有必要適當(dāng)增加公務(wù)員編制，解決縣黨政機(jī)關(guān)事務(wù)增多、責(zé)任加大而公務(wù)員編制不足的問(wèn)題。第四，改變“大一統(tǒng)”的公務(wù)員管理模式。根據(jù)公務(wù)員法，將行政職位劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類;再依據(jù)職位類別設(shè)定公務(wù)員職位序列，形成職級(jí)清晰、能上能下的升降機(jī)制，在某些崗位實(shí)行雇員制，激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍積極工作、獻(xiàn)身公共事業(yè)的生機(jī)活力。［9］

2．完善縣級(jí)公務(wù)員分流機(jī)制

在省直管縣改革背景下，建議建立三種交流機(jī)制:一是盡快建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)管理體系。針對(duì)省直管縣特殊情況，縣委、人大、政協(xié)同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”按副廳級(jí)配備、副職按正處級(jí)配備，縣直部門、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 、街道( 辦事處) 領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”按副縣級(jí)配備、副職按正科級(jí)配備。二是建立橫向交流機(jī)制。為使省直管縣領(lǐng)導(dǎo)干部開闊視野、拓寬思路、鍛煉才能，建議副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在縣際間、縣市間交流使用，正科級(jí)干部在縣域內(nèi)同層次交流使用。三是建立縱向交流機(jī)制。為強(qiáng)化省、縣工作有效對(duì)接，建議加大省、縣領(lǐng)導(dǎo)干部晉升交流及同職級(jí)相互掛職鍛煉的力度。在運(yùn)作過(guò)程中，特別要重視干部的考察與提拔，依據(jù)對(duì)干部績(jī)效考核結(jié)果，對(duì)縣直機(jī)關(guān)的優(yōu)秀干部要著力培養(yǎng)、及時(shí)考察、公平晉升。通過(guò)這三種機(jī)制，讓干部樹立想干事的理想、歷練會(huì)干事的本事、創(chuàng)建干成事的業(yè)績(jī)，使想干事的有機(jī)會(huì)、能干事的有平臺(tái)、干成事的有地位、不出事的有威望。

3．建立縣級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核體系

省級(jí)發(fā)布政策、決定和命令較宏觀，省直管縣能直接借鑒學(xué)習(xí)執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)、實(shí)施辦法的兄弟縣( 市) 較少，許多工作是在摸索中開展的，究竟工作做得對(duì)不對(duì)、效果如何，往往胸中無(wú)數(shù)，這就使縣級(jí)公務(wù)員考核出現(xiàn)了老標(biāo)準(zhǔn)不管用、新標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)制定的困難。對(duì)此，建議做好如下工作:第一，績(jī)效要素要清晰明確。這方面關(guān)鍵是根據(jù)“德、能、勤、績(jī)、廉”的考核要求，結(jié)合省直管縣的特殊工作實(shí)際，準(zhǔn)確界定、科學(xué)細(xì)化績(jī)效考核的項(xiàng)目指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，合情合理、客觀公正地設(shè)計(jì)操作性強(qiáng)的公務(wù)員考核程序，特別要建立科學(xué)、合理、規(guī)范的績(jī)效目標(biāo)體系、績(jī)效內(nèi)容體系、績(jī)效實(shí)施體系、績(jī)效控制體系和績(jī)效反饋體系。［10］第二，評(píng)價(jià)要具體實(shí)在。評(píng)價(jià)省直管縣公務(wù)員績(jī)效時(shí)，除非可通過(guò)觀察個(gè)人行為或典型事例能夠得到證實(shí)的，一般不要使用抽象語(yǔ)詞( 如誠(chéng)實(shí)、忠誠(chéng)等) 。必須以公務(wù)員工作崗位職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)，制定具體可行的考核指標(biāo)體系，通過(guò)橫向比較分析公務(wù)員實(shí)際履行崗位職責(zé)的表現(xiàn)，對(duì)公務(wù)員行為表現(xiàn)作出優(yōu)劣等級(jí)的評(píng)判。第三，用績(jī)效考核結(jié)果促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。績(jī)效評(píng)估的目的是為了提高公務(wù)員的素質(zhì)和技能，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人職業(yè)目標(biāo)與政府組織目標(biāo)。因此，績(jī)效評(píng)估結(jié)果要與公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、提職提薪，與單位的目標(biāo)管理掛鉤，從而發(fā)揮公務(wù)員的最佳效能。［11］

4．加大縣級(jí)公務(wù)員教育培訓(xùn)力度

隨著省直管縣體制改革的推進(jìn)，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及職能部門干部的工作不適應(yīng)性凸顯，因此，加強(qiáng)縣級(jí)干部教育培訓(xùn)工作，盡快提高他們適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)、新方式的工作素質(zhì)和能力至關(guān)重要?？h被省直管后，干部培訓(xùn)工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)由原來(lái)的市變?yōu)槭?，培?xùn)主體由市級(jí)干部教育主管部門變?yōu)槭〖?jí)干部教育主管部門，并由于干部層級(jí)原因被調(diào)訓(xùn)的人員比例將受到較大影響?？梢哉f(shuō)，不管是培訓(xùn)的需求和資源，還是省直管縣干部教育培訓(xùn)工作接受上級(jí)指導(dǎo)及得到各項(xiàng)支持的力度等方面，均與原市管縣不一樣。對(duì)此，省、縣干部教育主管部門都必須明確認(rèn)識(shí):一是要將省直管縣的干部教育培訓(xùn)工作盡快納入省級(jí)干部教育規(guī)劃，在政策、師資、工作指導(dǎo)等方面予以傾斜，滿足省直管縣干部隊(duì)伍教育培訓(xùn)的需要。二是要盡可能針對(duì)省直管縣干部的工作實(shí)際，圍繞省、縣政府管理工作的有效對(duì)接及干部素質(zhì)和能力的提高等問(wèn)題，設(shè)計(jì)專題性教育培訓(xùn)內(nèi)容。三是在省直管縣干部教育培訓(xùn)工作中，要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極開發(fā)培訓(xùn)資源、拓展培訓(xùn)路徑、創(chuàng)新培訓(xùn)方式、擴(kuò)大培訓(xùn)覆蓋面，全方位提高干部隊(duì)伍管理與服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的素質(zhì)和能力。

5．強(qiáng)化縣級(jí)公務(wù)員權(quán)力的監(jiān)管

公務(wù)員掌握和行使公權(quán)力，代表和反映機(jī)關(guān)形象?！肮珯?quán)力的本質(zhì)是為公眾服務(wù)，但行使權(quán)力的個(gè)人是存在個(gè)人利益和偏好的。如果不對(duì)行使權(quán)力的個(gè)人加以限制和監(jiān)督，就會(huì)滋生利用手中權(quán)力謀取私利的腐敗現(xiàn)象?！保?2］因此，為保證省直管縣權(quán)力的正確行使和合理運(yùn)作，必須加強(qiáng)公務(wù)員權(quán)力監(jiān)管:一方面，完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。首先，完善黨內(nèi)監(jiān)督。堅(jiān)持民主集中制，推行黨內(nèi)政務(wù)信息公開，自覺(jué)接受人民群眾監(jiān)督;認(rèn)真貫徹落實(shí)干部任用選拔制度，堅(jiān)持任人唯賢，杜絕任人唯親; 進(jìn)一步完善巡視制度，確保巡視工作的權(quán)威性、實(shí)在性和強(qiáng)效性。其次，完善黨外監(jiān)督。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要將各監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、組織起來(lái)，形成強(qiáng)硬監(jiān)督合力; 強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)關(guān)地位和職權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，提升縣級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)格，提高對(duì)行政決策效率、效能的監(jiān)督; 以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化垂直監(jiān)督關(guān)系;建立以縣級(jí)人大和省級(jí)政府有效監(jiān)管為核心的監(jiān)督機(jī)制，充分保障監(jiān)管功能的發(fā)揮。再次，推行政務(wù)公開。公民具有對(duì)公共行政事務(wù)信息的知情權(quán)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。因此，除確需保密的部門或事項(xiàng)外，政府均應(yīng)向社會(huì)公開各項(xiàng)重大的決議、決策、決定及各類辦事程序，虛心接受人民群眾的監(jiān)督。另一方面，健全權(quán)力監(jiān)督法規(guī)。一要規(guī)范和完善權(quán)力主體的立法，明確縣級(jí)權(quán)力主體的職責(zé)范圍和權(quán)限，讓人們更好地了解省直管縣政府的職權(quán)范圍，接受監(jiān)督管理;嚴(yán)格控制權(quán)力主體在其權(quán)限范圍外行使。二要完善行政程序立法，使行政程序走向規(guī)范化、法制化。政府行使權(quán)力的行為要遵循法定行政程序，保證權(quán)力規(guī)范、有效實(shí)施，防止權(quán)力擁有者的失職和越權(quán)。三要制定權(quán)力監(jiān)督法。盡快制定適合省直管縣黨政公務(wù)員監(jiān)督制約法，規(guī)范行政監(jiān)察行為，采取強(qiáng)有力的制約方式和手段，控制縣級(jí)權(quán)力的專斷、越權(quán)、濫用和非程序性更迭。四要制定縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行程序合法化的相關(guān)法律。堅(jiān)持以制度管人、管事、管權(quán)，形成與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。［13］

［1］楊冬雪．縣級(jí)官員與“省管縣”改革( Ⅰ) :基于能動(dòng)者的研究路徑［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)．2012(4) ．

［2］楚明錕，等．從“市管縣”到“省直管縣”的體制轉(zhuǎn)型分析［J］．商丘師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(1) ．

［3］［澳］歐文·E·休斯．公共管理導(dǎo)論:第3 版［M］．張成福，等，譯．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007:189．

［4］賈博．深化省直管縣體制改革:困境與破解［J］．中州學(xué)刊．2014(7) ．

［5］［美］羅伯特·登哈特，珍妮特·登哈特． 公共行政: 一門行動(dòng)的學(xué)問(wèn)［M］．譚功榮，譯．北京:北京大學(xué)出版社，2013:271．

［6］［英］約翰·麥克利蘭．西方政治思想史( 上) ［M］．彭淮棟，譯．北京:中信出版社，2014:345．

［7］李俊霞．“市管縣”到“省直管縣”:體制轉(zhuǎn)型下的人力資源配置優(yōu)化問(wèn)題研究［D］．開封:河南大學(xué)，2012．

［8］［德］馬克斯·韋伯．官僚制［A］． //彭和平，等，譯．國(guó)外公共行政理論精選［C］． 北京: 中共中央黨校出版社，1997:33 －42．

［9］任恬，韋明．常州市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源配置現(xiàn)狀及對(duì)策思考［J］．中國(guó)農(nóng)村公共事業(yè)管理．2011(11) ．

［10］姜曉萍，郭金云．基于價(jià)值取向的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究［J］．新華文摘．2014(4) ．

［11］李俊霞．“市管縣”到“省直管縣”: 體制轉(zhuǎn)型下的人力資源配置優(yōu)化問(wèn)題研究［D］．開封:河南大學(xué)，2012．

［12］舒放，王克良．公務(wù)員制度教程: 第三版［M］． 北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008:8．

［13］李俊霞．“市管縣”到“省直管縣”: 體制轉(zhuǎn)型下的人力資源配置優(yōu)化問(wèn)題研究［D］．開封:河南大學(xué)，2012．