關(guān)振國

(吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林長春130012)

新中國成立以來，我國的立法權(quán)一直由全國人民代表大會行使，法理依據(jù)也主要來源于人大代表的各項(xiàng)提議和建議，廣大人民群眾特別是基層群眾很少有機(jī)會參與立法工作。很多法律從議案的醞釀提出、議案的審議、議案的表決、一直到法律的公布等階段并沒有在真正意義上體現(xiàn)民情，彰顯民意，缺少群眾根基，缺失民主基礎(chǔ)，甚至與民意相違背，造成了出臺的法律執(zhí)行困難、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的狀態(tài)。這在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展與進(jìn)步。這充分說明國家的某些領(lǐng)域還存在立法缺位現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，人民群眾參政意識的不斷增強(qiáng)，廣大人民群眾參與法制建設(shè)、出臺切實(shí)維護(hù)群眾利益的相關(guān)法律的呼聲已經(jīng)日顯突出。

2014年10月中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議確立了“依法治國”的主題。從立法主體、立法原則、立法途徑幾個(gè)方面強(qiáng)調(diào)了要“完善立法體制，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑”。［1］這充分說明了我國高度重視法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，完善立法程序，健全法律機(jī)制，科學(xué)立法，組織和動員全民參與的立法機(jī)制。同時(shí)說明了我國更加重視全民參與的民主立法，有序立法和立法渠道的多元化，標(biāo)志著我國法治建設(shè)和民主建設(shè)關(guān)系更為緊密。將法治和民主密切結(jié)合，讓全體人民參與立法，在當(dāng)今時(shí)代背景下，實(shí)際上就是將法治建設(shè)和協(xié)商民主建設(shè)有機(jī)交融。使人民群眾積極參與立法，其實(shí)質(zhì)是行使人民當(dāng)家做主的權(quán)利，是人民民主在我國法制領(lǐng)域的延伸和擴(kuò)展，標(biāo)志著我國社會主義法治建設(shè)和民主建設(shè)的“同時(shí)同步和諧發(fā)展”。

一、協(xié)商立法的概念及特征

（一）協(xié)商立法的概念

所謂協(xié)商立法，就是多元參與主體通過協(xié)商民主的方式、在法制建設(shè)和建構(gòu)中積極參與、充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用，在協(xié)商中廣納群言、廣集民智、廣納民意，自由、理性、有序、平等地對立法工作和程序提出合理化建議、建設(shè)性的意見及其他具有參考性價(jià)值的思想，其實(shí)質(zhì)就是通過協(xié)商民主的方式，把立法作為協(xié)商的一項(xiàng)基本內(nèi)容進(jìn)行民主協(xié)商。在建設(shè)有中國特色的社會主義事業(yè)、全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興的歷史使命中具有重要的時(shí)代意義。動員廣大人民群眾積極參與協(xié)商立法，為我國社會主義法治建設(shè)獻(xiàn)言獻(xiàn)，提供合理依據(jù)，體現(xiàn)人民意志，必將最大限度調(diào)動廣大人民群眾民主參與的積極性，最大限度使人民群眾行使當(dāng)家做主的權(quán)利。

（二）協(xié)商立法的特征

1.中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。協(xié)商立法必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能保證法治建設(shè)的正確方向，才能保證“法”為民所立，才能保證所立法律是全體人民意志的共同體現(xiàn)，并在實(shí)踐中充分發(fā)揮維護(hù)群眾利益的保障作用，也才能最廣泛的發(fā)動人民群眾積極參與法治建設(shè)，參與法治實(shí)踐，參與立法協(xié)商，自覺維護(hù)法治尊嚴(yán)和權(quán)威性。

2.協(xié)商主體多元化。參與協(xié)商立法的主體應(yīng)包括各黨派、各團(tuán)體、各界別、各階層的人民群眾，具體包括農(nóng)民、工人、知識分子、機(jī)關(guān)干部、商人、各類經(jīng)濟(jì)人以及具有中國國籍的一切愛國人士等各類群眾。只有保證參與主體的多元化，才能保證我國的立法具有更雄厚、更廣泛的群眾基礎(chǔ)。具有更廣泛的民意基礎(chǔ)，更廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)，才能團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量齊心協(xié)力建設(shè)有中國特色的社會主義。協(xié)商主體多元化是社會主義民主的本質(zhì)要求，是社會主義優(yōu)越性的充分體現(xiàn)。

3.協(xié)商過程民主化。在立法協(xié)商的過程中，要充分保證各階層代表都有代表本階層集體意志的“話語權(quán)”，在民主化層序下，保證各類代表特別是社會弱勢群體想說、敢說、能說、會說，理性參與。在參與討論與表達(dá)的過程中要堅(jiān)持人人平等，公平發(fā)言，沒有身份和地位的高低，更不能因?yàn)樽约骸拔桓邫?quán)重”而壓倒別人的話語權(quán)，剝奪別人表達(dá)的機(jī)會。法律制定過程中的協(xié)商充分體現(xiàn)公平、平等和理性精神。協(xié)商過程要充分體現(xiàn)民主精神，從立法議題的確定到整個(gè)協(xié)商過程再到共同意識的達(dá)成都必須奉行相互尊重、相互聯(lián)系、理性參與表達(dá)的原則，使協(xié)商民主落到實(shí)處。

4.協(xié)商程序制度化。立法協(xié)商，要保障和體現(xiàn)協(xié)商過程的制度化。通過制度來規(guī)定協(xié)商主體、協(xié)商主題、協(xié)商步驟、協(xié)商原則、協(xié)商過程、協(xié)商渠道、協(xié)商手段、協(xié)商報(bào)道、協(xié)商共識的達(dá)成、協(xié)商監(jiān)督、協(xié)商落實(shí)等一系列問題。只有嚴(yán)格的協(xié)商制度作保證，協(xié)商才會有序進(jìn)行，協(xié)商主體才會積極參與，協(xié)商目標(biāo)才會有效達(dá)成。

5.協(xié)商監(jiān)督常態(tài)化。立法協(xié)商不同于其他事務(wù)和政策性協(xié)商，一旦通過協(xié)商確定最終協(xié)商結(jié)果，就具有相對穩(wěn)定性，法律一旦公布，就對全民具有普遍約束力。因此對立法協(xié)商的監(jiān)督尤為重要，需要全民對協(xié)商過程和結(jié)果進(jìn)行常態(tài)化的有效監(jiān)督，包括協(xié)商的公正性、協(xié)商過程的理性、協(xié)商過程參與的全面性、協(xié)商的程序性、是否遵守協(xié)商制度以及協(xié)商結(jié)果是不是協(xié)商主體的共同意志體現(xiàn)。

6.協(xié)商保障法制化。制度和監(jiān)督只能在“一定范圍”和“一定人”身上發(fā)揮作用。只有嚴(yán)格的法律保障，才能保證立法協(xié)商工作的有效開展，才能對違反協(xié)商制度、程序的人形成強(qiáng)有力的震懾和威懾，才能對敢于“試水”的“冒天下大不韙者”實(shí)施嚴(yán)肅的懲治。不分身份和地位，不分權(quán)高位重，只要敢破壞立法協(xié)商，都實(shí)行嚴(yán)厲制裁。

二、協(xié)商立法的實(shí)踐價(jià)值

（一）協(xié)商立法有利于推進(jìn)民主與法治建設(shè)“雙豐收”

我們國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義民主制度和社會主義法制，現(xiàn)在我們要認(rèn)真建立社會主義的民主制度和社會主義法制［2］348。通過協(xié)商立法，一方面可以充分調(diào)動廣大人民群眾參與社會主義法治建設(shè)，發(fā)揮人民群眾當(dāng)家做主的積極性，使人民群眾充分認(rèn)識到為自己立法，為他人立法、為國家和社會立法、為社會主義建設(shè)立法的重大責(zé)任和義務(wù)。在立法的過程中培養(yǎng)理性參與、了解國家政策，參與民主政治建設(shè)，提升公民民主素養(yǎng)和參與能力，使最廣大人民群眾學(xué)會從國家、集體和他人的角度來思考問題。培養(yǎng)公民意識和參與精神，促進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)健康發(fā)展與良性循環(huán)。另一方面，協(xié)商立法使立法建立在協(xié)商的基礎(chǔ)上，各層各類協(xié)商主體圍繞立法主題在自由、平等、有序、理性、負(fù)責(zé)任的基礎(chǔ)上針對討論和協(xié)商的問題積極參與，通過交流、對話、商議、爭辯、甚至辯論，為社會主義法治建設(shè)建言獻(xiàn)策，增加社會主義法治的群眾基礎(chǔ)、法理基礎(chǔ)、科學(xué)性與合理性，促進(jìn)社會主義法治建設(shè)在更廣泛的群眾基礎(chǔ)上得以落實(shí)和實(shí)施，使法律的運(yùn)行更加順利、更加通暢、更加具有群眾基礎(chǔ)。再一方面，民主是法制的基礎(chǔ)，法制是民主的保障。為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。［2］146我國當(dāng)前正處在社會主義建設(shè)的深水區(qū)、改革開放的關(guān)鍵期、全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要借助黨的十八屆四中全會“依法治國”的時(shí)代主題，在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上，從我國實(shí)際出發(fā)，全面完善我國各方面的法治建設(shè)，通過建構(gòu)和基層群眾密切聯(lián)系的“接地氣，暢民意，樹正氣”的各項(xiàng)法律法規(guī)，培養(yǎng)廣大人民群眾的民主精神、參政意識，促進(jìn)中國民主與法治建設(shè)的“雙豐收”。

（二）協(xié)商立法有利于開創(chuàng)全面建設(shè)社會主義新局面

社會主義建設(shè)是一項(xiàng)偉大的系統(tǒng)工程，事關(guān)國家的前途命運(yùn)、人民的幸福、社會的和諧發(fā)展、人類的進(jìn)步，是一項(xiàng)全黨和全體人民共同的事業(yè)，因此，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，共同推進(jìn)社會主義建設(shè)在和諧穩(wěn)定的政治環(huán)境中開展。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、政治改革漸進(jìn)深入、文化改革不斷推進(jìn)的新時(shí)期，國家提出“依法治國”、建設(shè)社會主義法治國家、用法治引領(lǐng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新舉措，無疑為現(xiàn)代化建設(shè)注入了新的“強(qiáng)效劑”。協(xié)商立法開創(chuàng)社會主義建設(shè)的新局面主要包括以下幾點(diǎn):首先，協(xié)商立法開創(chuàng)了社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新局面。我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，各種經(jīng)濟(jì)主體矛盾日顯突出，各種經(jīng)濟(jì)問題層出不窮，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤﹨f(xié)商立法，出臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種法規(guī)政策，比如銀行利率市場化、宏觀調(diào)控微刺激、穩(wěn)定人民幣的市場地位、土地合理流轉(zhuǎn)、控制房地產(chǎn)泡沫過度增長等問題的法律法規(guī)，有利于化解各種經(jīng)濟(jì)矛盾。其次，協(xié)商立法開創(chuàng)了社會主義政治建設(shè)的新局面。協(xié)商立法本身就是民主政治建設(shè)和民主法治建設(shè)的統(tǒng)一體，通過協(xié)商立法，出臺各種法律規(guī)章制度，為我國政治體制改革明確方向和思路，明確指導(dǎo)思想，明確工作目標(biāo)，為政治體制改革確定總體指導(dǎo)原則，為把我國全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興提供政策支持。第三，協(xié)商立法開創(chuàng)了社會主義文化建設(shè)的新局面。社會主義文化建設(shè)是一個(gè)包括物質(zhì)文化、精神文化、政治文化、生態(tài)文化在內(nèi)的多元文化建設(shè)。以協(xié)商立法為指針，建構(gòu)符合中國國情，彰顯中國特色的文化體制、法律法規(guī)，使我國文化朝著健康方向發(fā)展和前進(jìn)，促進(jìn)我國文化“大發(fā)展，大繁榮”，真正實(shí)現(xiàn)“百花齊放，百家爭鳴”的社會主義文化建設(shè)的嶄新局面?？傊?，在社會主義法制建設(shè)中，開創(chuàng)性的以協(xié)商民主為基礎(chǔ)和前提建構(gòu)社會主義法制，廣泛爭取人民群眾的合理意見和建議，完善社會主義法制建構(gòu)的渠道和路徑，必將促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多方面和諧發(fā)展，必將在尊重人民群眾首創(chuàng)性的基礎(chǔ)上開創(chuàng)民主政治健全、法制保障有力、社會和諧有序、各方面事業(yè)協(xié)調(diào)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)上，開創(chuàng)全面建設(shè)社會主義的新篇章。

（三）協(xié)商立法有利于全面踐行社會主義核心價(jià)值觀

首先，從國家層面來講，協(xié)商立法有利于富強(qiáng)、民主、文明、和諧社會的建構(gòu)。改革開放30多年來，我國社會發(fā)生了天翻地覆的變化，人民生活水平得到極大提高，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技領(lǐng)域都得到了長足的發(fā)展和進(jìn)步，國際影響力不斷增強(qiáng)，國際地位日益提升，綜合國力水平不斷提高。通過協(xié)商立法，必將最大限度調(diào)動和發(fā)揮人民群眾的聰明才智，創(chuàng)造出物質(zhì)更加充裕的富強(qiáng)的中國;必將最大限度的發(fā)揮民主，使人民群眾充分行使當(dāng)家做主的權(quán)利;必將制定出和民情、順民意的法律制度，促進(jìn)社會和諧與進(jìn)步。其次，從社會層面來講，協(xié)商立法有助于構(gòu)建自由、平等、公正和法治社會。協(xié)商立法，可以使廣大人民群眾以協(xié)商主體的身份自由參與其中，并通過法律的形式對自己參與民主的權(quán)利加以確認(rèn)和保護(hù)，通過協(xié)商民主構(gòu)建出身心自由、言行平等、地位公正、具有法律保障的社會身份特征。再次，從個(gè)人的層面講，協(xié)商民主有助于構(gòu)建愛國、敬業(yè)、誠信、友善的社會主義公民。協(xié)商主體通過參與協(xié)商立法，體驗(yàn)“當(dāng)家做主”的崇高身份和地位，在行使當(dāng)家做主的權(quán)利的過程中，在充行使主人協(xié)商角色的過程中，發(fā)自內(nèi)心深處的將內(nèi)化的愛國情懷外化為對祖國的熱愛，對自己工作崗位的敬重，對社會、對他人、對事業(yè)的誠信，對別人的友善。由此可見，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，充分實(shí)施協(xié)商立法，不論從國家，從社會，還是從個(gè)人的角度，都踐行了社會主義核心價(jià)值觀。

（四）協(xié)商立法有利于建設(shè)法治中國

十八大確定了協(xié)商民主的地位，把協(xié)商民主作為我國一項(xiàng)基本政治制度確定下來，擴(kuò)大了人民群眾參政議政的渠道。黨的十八屆四中全會提出了“依法治國”的新主題，提出要發(fā)動人民群眾的力量建設(shè)社會主義法治國家，立法司法廣征民意，廣集民智，彰顯民主，體現(xiàn)民情。首先，協(xié)商立法可以調(diào)動廣大人民群眾參與立法的積極性，發(fā)動群眾積極參與法治建設(shè)。當(dāng)前，我國很多群眾法律觀念模糊，法律意識淡薄，不懂法、不知法、不守法的現(xiàn)象還大量存在，廣大群眾特別是文化教育程度較低的偏遠(yuǎn)地區(qū)，缺少維權(quán)和自我保護(hù)意識。通過協(xié)商立法，使協(xié)商主體充分發(fā)揮協(xié)商的作用，培養(yǎng)協(xié)商主體的法律參與意識、理性協(xié)商能力。其次，要充分利用立法協(xié)商的契機(jī)，從我國的國情出發(fā)制定各種相關(guān)法律，在立法協(xié)商的過程中，在遵循協(xié)商程序、協(xié)商制度的基礎(chǔ)上，實(shí)行有效立法協(xié)商，并實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督，保證協(xié)商主體暢所欲言、言而不盡，制定出符合中國國情的法律。比如，圍繞目前的腐敗問題，要盡可能發(fā)揮協(xié)商主體的作用，多采納關(guān)于合理有力治理腐敗的建議，在廣泛聽取民意的基礎(chǔ)上制定出嚴(yán)格的、科學(xué)合理的、具有群眾基礎(chǔ)、反映群眾心聲的法律。第三，協(xié)商立法有助于犯罪率的降低和法律的順利實(shí)施。協(xié)商立法所制定出來的法律是在充分尊重民意基礎(chǔ)上，經(jīng)過廣泛、真實(shí)的協(xié)商和討論，經(jīng)過嚴(yán)格的程序制定出來的，因此，這樣的法律是經(jīng)過群眾共識的具有廣泛群眾基礎(chǔ)的法律。由于合乎民心，是群眾意志的真實(shí)反映，在執(zhí)行的過程中才更具有“普遍的約束力”，更具有大家都愿意自覺遵守的“基因”。每個(gè)人是法律制定者的同時(shí)，也是法律的監(jiān)督者。因此，法律的實(shí)施可以有效減少犯罪行為的發(fā)生，降低犯罪比率。同時(shí)，由于法律源于人民群眾，反映群眾的心聲，所以在執(zhí)行的過程中，人民群眾更愿意遵守，減少了法律執(zhí)行和貫徹的難度，有利于法律的順利執(zhí)行和實(shí)施。第四，協(xié)商立法有利于提高法律的威嚴(yán)性，增強(qiáng)懲治力度。經(jīng)過協(xié)商出臺的法律是人民意志的集大成，具有更高的“人民意志”，更大程度上代表了人民的想法，因此，不管誰觸犯了法律，不論官多高位多重，都不能逃脫法律的嚴(yán)厲制裁。正如鄧小平所說:“不管誰犯了法，都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查，司法機(jī)關(guān)依法辦理，任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外?！保?］332由此可見，法治中國的建設(shè)需要全體人民群眾具有較高的法律意識，需要若干維護(hù)社會主義建設(shè)和人民群眾利益的法律法規(guī)，需要嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律以及嚴(yán)格的懲治力度。

(五)協(xié)商立法有助于中國國際地位和影響力的提升與增強(qiáng)。協(xié)商立法是中國民主和法治建設(shè)共同發(fā)展和進(jìn)步的結(jié)果。通過協(xié)商，健全了社會主義民主制度，加強(qiáng)了社會主義法治建設(shè)，真正做到了民主基礎(chǔ)上的立法和立法保障下的協(xié)商。在當(dāng)今世界美國倡導(dǎo)的“人權(quán)外交”意識形態(tài)的影響下，我們把民主和立法有機(jī)結(jié)合起來，是一個(gè)“天生美妙”的創(chuàng)意和構(gòu)思，既彌補(bǔ)了民主的不足，又填補(bǔ)了法律的群眾基礎(chǔ)問題。在中外民主和法治建設(shè)發(fā)展史上，協(xié)商立法是一個(gè)巨大的歷史進(jìn)步，是對美國“人權(quán)”政治外交的一個(gè)有力的回?fù)?。同時(shí)，中國的協(xié)商立法這一理念可以為國際事務(wù)的處理和國際爭端的解決提供一個(gè)很好的樣板和范例。當(dāng)今國際社會，政治多極化，經(jīng)濟(jì)全球化，文化多元化，矛盾沖突擴(kuò)大化，國際爭端顯性化。在這樣的國際背景下，我國的依法治國，協(xié)商立法必然會為這一系列問題的解決提供一個(gè)良好的范式。比如，針對釣魚島問題，我們國家始終堅(jiān)持法律的底線，對于歷史遺留問題，以協(xié)商談判的方式和平解決。中國通過在國際事務(wù)中奉行協(xié)商的姿態(tài)，博得了很多國家的贊譽(yù)。中國在國際爭端中奉行法治底線，贏得了國際社會的尊重和贊許。我國實(shí)施協(xié)商立法一方面向國際社會展示了我國民主制度的發(fā)展和進(jìn)步，我國民主政治發(fā)展到一個(gè)新的歷史階段。另一方面向世界展示了我國開始集中注意力高度關(guān)注全民參與法治建設(shè)，力爭實(shí)現(xiàn)“依法治國”，建設(shè)“法治中國，法治強(qiáng)國”的雄心壯志。我國逐漸從一個(gè)法律不健全、公民法律意識淡薄的社會走向全民關(guān)注法律，全民參與法律，全民遵守法律，全民維護(hù)法律的國家。

“協(xié)商立法”是社會主義法治建設(shè)的一個(gè)新思路，新創(chuàng)舉，是十八屆四中全會倡導(dǎo)的社會各方有序參與立法的途徑和方式。在未來的立法實(shí)踐中，面臨著兩方面的考驗(yàn)，同時(shí)也面臨著兩方面的機(jī)遇。兩方面的考驗(yàn)是指協(xié)商民主的考驗(yàn)與協(xié)商立法的考驗(yàn)。其實(shí)協(xié)商立法也是協(xié)商民主所包含的一個(gè)方面，協(xié)商民主建設(shè)不成熟，做不好，協(xié)商立法就無法保障有效啟動并落實(shí)到位，只能成為一種美好的設(shè)想。兩個(gè)方面的機(jī)遇是指民主和法治建設(shè)的雙重機(jī)遇。如果協(xié)商民主能做好，一方面通過協(xié)商立法，協(xié)商主體參與并行使了民主權(quán)利，促進(jìn)了民主的發(fā)展和進(jìn)步，另一方面在協(xié)商的同時(shí)，使法治建設(shè)找到了最好的建構(gòu)平臺，促進(jìn)了我國法治建設(shè)的發(fā)展。

［1］ 中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會公報(bào).自新華網(wǎng)［EB/OL］.http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm.

［2］ 鄧小平.鄧小平文選(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1994.