曾睿

(福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建 福州 350002)

改革開放以來， 中國大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，達(dá)到了發(fā)達(dá)國家花一百余年才實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化水平。這種規(guī)模龐大、速度極快、“高度濃縮”的中國城鎮(zhèn)化背后也暗含著不少問題。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)就是其中最為突出的一個(gè)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)就是城鎮(zhèn)化的發(fā)展擴(kuò)張對生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能可能產(chǎn)生的損害。這些損害的負(fù)面作用不斷積累，導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)景象的頻繁上演和社會(huì)利益沖突的不斷升級，從而影響到生態(tài)環(huán)境的安全和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性和長期性的特點(diǎn)，一旦爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事故，其負(fù)面影響和損失難以估算。如何對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效治理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和生態(tài)安全協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為當(dāng)前擺在社會(huì)各界面前的重大課題。

目前國內(nèi)對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的研究更多集中在以對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分析評價(jià)和技術(shù)治理為主的生態(tài)學(xué)及環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域。法學(xué)界迄今為止運(yùn)用法學(xué)理論和法學(xué)方法對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行研究的成果仍鳳毛麟角，而對農(nóng)村城鎮(zhèn)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的研究更是少人問津。筆者在中國知網(wǎng)中輸入“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”以篇名進(jìn)行檢索后發(fā)現(xiàn)，在2 424 篇文獻(xiàn)中基于法學(xué)視角的研究僅有22 篇；而以“城鎮(zhèn)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”為篇名檢索所見的文獻(xiàn)僅有9 條，且無一是法學(xué)研究論文?；诖耍P者擬分析中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)及其制度性誘因，并就農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)法治路徑予以探討。

一、中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是中國大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，由相對非現(xiàn)代化向比較現(xiàn)代化邁進(jìn)的過程。然而，問題在于：“當(dāng)代人對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視，不論在資本主義社會(huì)或社會(huì)主義社會(huì)，都已使得這個(gè)世界步入了生態(tài)的災(zāi)難?！盵1]城鎮(zhèn)化在加速現(xiàn)代化、推進(jìn)生產(chǎn)力、改變舊面貌的同時(shí)，也帶來了諸多生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

(1)生態(tài)環(huán)境退化的風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化一般與工業(yè)化相伴相隨。工業(yè)化的發(fā)展一方面提高了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面也給城鎮(zhèn)化地區(qū)帶來了生態(tài)環(huán)境退化的風(fēng)險(xiǎn)。首先，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，發(fā)展工業(yè)就要耗費(fèi)能源和開發(fā)利用自然資源，不可避免地給原有的生態(tài)環(huán)境帶來污染等負(fù)面效應(yīng)。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化中發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)，由于其生產(chǎn)規(guī)模小、工藝落后、設(shè)備簡陋，污染隱蔽性強(qiáng)，再加上政府監(jiān)管治理不力，環(huán)境污染在所難免。其次，隨著城市公眾環(huán)保意識的增強(qiáng)和城市政府污染防控工作的加強(qiáng)，原來處于城市中高耗能、高排放、重污染的產(chǎn)業(yè)，在城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中被調(diào)整出去，逐漸向農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散，必然進(jìn)一步增加所在地的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。第三，廣大農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識比較薄弱，而大多新興的小型城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，居民通常不經(jīng)過任何處理就任意排放生活污染物，導(dǎo)致生活污染物的排放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過生態(tài)環(huán)境的承受能力。第四，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府、企業(yè)等經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境污染上能夠采取的措施不力，其處理廢物的資金來源和消除污染的技術(shù)水準(zhǔn)遠(yuǎn)低于大中城市，防范和消減生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯不足。

(2)生態(tài)系統(tǒng)失衡的風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)系統(tǒng)平衡有賴于生態(tài)系統(tǒng)本身所具有的自動(dòng)調(diào)節(jié)或自我恢復(fù)能力。如果外力的干擾超過了生態(tài)系統(tǒng)自動(dòng)調(diào)節(jié)能力的限度，就會(huì)引起生態(tài)結(jié)構(gòu)破壞、生態(tài)功能衰退等生態(tài)系統(tǒng)失衡現(xiàn)象。造成生態(tài)系統(tǒng)失衡的原因除了自然災(zāi)害之外，更多的則是人類的不當(dāng)干擾活動(dòng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的種種破壞使生態(tài)環(huán)境面臨極大的威脅，降低了生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力，加重了生態(tài)失衡的風(fēng)險(xiǎn)。伴隨著人口、資源等在小城鎮(zhèn)積聚，土壤、植被被瀝青、水泥等取代，使得雨水無法下滲大部分匯聚成地表徑流，一方面在暴雨季節(jié)容易引發(fā)成洪澇災(zāi)害，另一方面嚴(yán)重影響了地下水的補(bǔ)給，嚴(yán)重干擾了自然界的水循環(huán)。由于高強(qiáng)度的人類活動(dòng)和不合理的資源開發(fā)，不僅污染增加，同時(shí)水土流失嚴(yán)重，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失衡，系統(tǒng)功能下降。總之，城鎮(zhèn)化增加了生態(tài)環(huán)境壓力，改變了人們的消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，向環(huán)境索取的力度加大、速度加快，如果不有效規(guī)制，勢必會(huì)激化人口與資源環(huán)境之間的矛盾，進(jìn)一步加劇生態(tài)系統(tǒng)失衡。

(3)生物多樣性減少的風(fēng)險(xiǎn)。生物多樣性在生態(tài)系統(tǒng)中起著維系其結(jié)構(gòu)和功能的重要生態(tài)功能，生態(tài)平衡遭到破壞，就會(huì)使生物物種面臨減少甚至滅絕的風(fēng)險(xiǎn)，從而破壞整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。實(shí)質(zhì)上，城鎮(zhèn)化在很大程度是人類中心主義的重要體現(xiàn)，是打亂原有自然生物環(huán)境，創(chuàng)建新的人工生物環(huán)境以滿足人的需要的改造過程，城鎮(zhèn)化建設(shè)在人的意志主導(dǎo)下對生物群落進(jìn)行修改、設(shè)計(jì)，難免會(huì)干擾、破壞生物自身生長過程，對野生動(dòng)物物種多樣性、群落組成、生理等造成較大影響[2]。其一，在城鎮(zhèn)化侵蝕下，綠地面積大量減少，且少有的綠地也是結(jié)構(gòu)簡單的人工植被，致使原有的野生動(dòng)植物逐漸消失。其二，城鎮(zhèn)化過程中亂占濫用濕地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，濕地生物的生存環(huán)境因此遭到破壞。據(jù)調(diào)查，中國目前的湖泊濕地急劇減少，許多重要濕地富營養(yǎng)化問題相當(dāng)嚴(yán)重，部分或全部喪失了作為野生動(dòng)植物棲息地的功能，使越來越多的生物種類失去了生存空間而瀕臨滅絕[3]。其三，湖泊水面萎縮，加之污水排放導(dǎo)致水質(zhì)富營養(yǎng)化，水環(huán)境特性被改變，尤其是破壞了水生類動(dòng)植物、微生物等的生存環(huán)境，致使其種群和數(shù)量銳減。其四，農(nóng)村城鎮(zhèn)化造成森林減少，直接威脅到鳥類的生存繁衍。益鳥種類數(shù)量減少必然連鎖引發(fā)植物病蟲害增多[4]。另外，土壤生態(tài)系統(tǒng)的退化、空氣質(zhì)量的下降、外來生物物種入侵等又進(jìn)一步加劇小城鎮(zhèn)及周邊農(nóng)村地區(qū)生態(tài)物種減少的風(fēng)險(xiǎn)。

(4)生態(tài)功能下降的風(fēng)險(xiǎn)。自然生態(tài)環(huán)境一方面具有維持、調(diào)節(jié)自身平衡的功能，另一方面也有為人類和自然界其他生物提供生存環(huán)境的功能。如果對生態(tài)環(huán)境的破壞超出了其所能承受的限度，就會(huì)大大降低生態(tài)功能。新發(fā)展起來的城鎮(zhèn)地區(qū)，由于相關(guān)配套措施極不完善，因此對先進(jìn)產(chǎn)能的吸引力不大，只能引進(jìn)一些高能耗、高排放、高污染產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量日益惡化，進(jìn)而削弱人與自然和諧相處的生態(tài)功能。一方面，城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展不僅大量消耗自然資源，還會(huì)增加廢氣、熱量、水汽和灰塵，改變城鎮(zhèn)內(nèi)部原來的大氣成分和氣候要素，引發(fā)所謂的“五島效應(yīng)”，如2006年夏成渝城鎮(zhèn)群落就遭受了自有氣象資料記錄以來最嚴(yán)重的高溫天氣，連續(xù)兩個(gè)月氣溫在40℃左右[5]。另一方面，伴隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化工業(yè)生產(chǎn)、人口聚集帶來大量水污染物、空氣污染物以及水體、水面的大幅減少，水體納污凈化能力衰退甚至喪失，處于長三角城鎮(zhèn)群落的太湖全部湖區(qū)均受到不同程度的污染，其中劣V 類的無用臟水湖區(qū)竟占到73.9%之多[6]。水質(zhì)惡化的加速，蓄水調(diào)節(jié)功能的減弱，嚴(yán)重影響到生態(tài)功能的發(fā)揮，致使旱澇災(zāi)害的發(fā)生頻率增加，受災(zāi)嚴(yán)重程度變大，抗旱排澇壓力加重。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控制度缺失

當(dāng)下，以生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)為代表的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)正“越來越避開傳統(tǒng)的法律制度，呈現(xiàn)出前所未有的不確定性，由此出現(xiàn)了以不確定性為核心的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與以確定性為基礎(chǔ)的現(xiàn)代法律秩序之間的內(nèi)在緊張關(guān)系”[7]。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是由包括各種自然環(huán)境、資源要素的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)因，以及包括人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等要素的外因的綜合作用所引發(fā)，從而使現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度在應(yīng)對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)陷入困境，出現(xiàn)了反應(yīng)遲滯、規(guī)制失靈的種種不適。

(1)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)立法不足。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)立法上的不足與滯后，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)累積的重要原因。從當(dāng)前環(huán)境立法體系的內(nèi)容上看，環(huán)境立法更多側(cè)重于污染防治規(guī)范，而生態(tài)保護(hù)措施則未受到應(yīng)有重視，從而導(dǎo)致實(shí)際工作中也相應(yīng)地重污染防治輕生態(tài)保護(hù)。有關(guān)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)不多，且多以應(yīng)對城市環(huán)境破壞為中心。對農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足，導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)專門立法的缺位。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》，以及其他環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)，也沒有專門條款對農(nóng)村城鎮(zhèn)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)問題予以法律規(guī)制，因而無法滿足現(xiàn)實(shí)需要。在面對實(shí)際問題時(shí)，往往成為一紙空文。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)法律制度不能適應(yīng)新情況，造成農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)難以及時(shí)化解。同時(shí)，鼓勵(lì)、扶持城鎮(zhèn)建設(shè)生態(tài)化的法律缺失，讓后城鎮(zhèn)化地區(qū)缺乏生態(tài)保護(hù)的有效激勵(lì)和約束[8]。

(2)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不公。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是遏制和消減風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)有效工具，其所要解決的問題除了風(fēng)險(xiǎn)損害后果的分擔(dān)外，還應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)成本和責(zé)任分擔(dān)，以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對權(quán)力和義務(wù)等的明確。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不公是生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和累積的重要原因。一是生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的貧富不公。富人耗費(fèi)了更多資源，造成了更大污染，卻在污染環(huán)境并獲得利益之后通過遷居等方式規(guī)避生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，留下被污染的環(huán)境和被破壞的生態(tài)讓當(dāng)?shù)叵鄬ω毟F落后的居民承擔(dān)。二是生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的代際不公。當(dāng)代人破壞環(huán)境所造成的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)往往不會(huì)立即顯現(xiàn)出來，其長達(dá)幾十年甚至上百年的危害潛藏期往往會(huì)讓后代人承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)后果，而短視的風(fēng)險(xiǎn)制造者只顧眼前利益，不管身后遺患。三是生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分配的城鄉(xiāng)不公。主要表現(xiàn)在許多生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)在很大程度是由城鎮(zhèn)企業(yè)直接造成或轉(zhuǎn)移自城市落后產(chǎn)能的企業(yè)[9]。綜合來看，經(jīng)濟(jì)因素在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中起到了非常重要的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡在很大程度上導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)分擔(dān)不公，財(cái)富占有的不均衡則導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的貧富分擔(dān)差異；而各個(gè)主體掌握權(quán)力資源的多寡和具備風(fēng)險(xiǎn)意識的強(qiáng)弱，更是直接影響生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)結(jié)果。后城鎮(zhèn)化農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，再加上農(nóng)民生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)意識相對薄弱，在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中無疑處于不利地位，往往承擔(dān)了更多的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

(3)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息失真。風(fēng)險(xiǎn)信息作為一種有效的資源，是公共機(jī)構(gòu)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的難題在于必須在不確定性中對風(fēng)險(xiǎn)做出決策，而這種不確定性源自于相關(guān)信息的缺乏和失真。首先，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制者與被規(guī)制者之間往往存在著信息不對稱，掌握更多信息的企業(yè)出于追逐利益的動(dòng)機(jī)，因擔(dān)心其生產(chǎn)或銷售會(huì)受到禁止而不愿意把生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息提供給規(guī)制者[10]。其次，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息的獲知主要依賴于環(huán)境信息公開，由于現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定過于散亂，效力層級不一，甚至規(guī)定之間相互矛盾，難以形成系統(tǒng)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息公開制度。第三，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息常常涉及多方利益和多個(gè)部門，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制職責(zé)分散于各職能部門，各地方政府之間、條塊部門與各級政府之間存在著結(jié)構(gòu)碎片化。這種碎片化的規(guī)制權(quán)限必然會(huì)帶來生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息的碎片化。第四，公眾尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的公眾，由于受制于自身知識結(jié)構(gòu)的局限，對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)缺乏深刻認(rèn)識和把握，需要借助于專家系統(tǒng)來認(rèn)識生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。然而，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等負(fù)面影響往往會(huì)被專家認(rèn)為僅僅是由科學(xué)的“不當(dāng)使用所致，或者是必須付出的代價(jià)而已”[11]?？梢姡瑢＜覍ι鷳B(tài)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識同樣會(huì)存在有限性和片面性。第五，雖然風(fēng)險(xiǎn)無處不在，但并不是每一種風(fēng)險(xiǎn)都能成為引起人們極大關(guān)注并被社會(huì)放大的風(fēng)險(xiǎn)信息[12]。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息話語權(quán)掌握在媒介手中，基于自身利益或政府壓力，也可能有意放大或減弱實(shí)際的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

(4)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不力。盡管近年來中國法制不斷完善，但法律文本如果不能具體落實(shí)到行動(dòng)者主體中去，文本規(guī)范就會(huì)對排污者形同虛設(shè)，缺乏應(yīng)有的控制力，生態(tài)環(huán)境遭到破壞在所難免[13]。當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)力量十分薄弱。據(jù)2012年全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)僅為1 883個(gè)，人數(shù)僅有7 653 名[14]。可見在4萬多鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，絕大多數(shù)并未設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毜沫h(huán)保工作人員，遑論專業(yè)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。因此，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)和生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻，基層環(huán)保執(zhí)法力量在面對生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求往往捉襟見肘。而這些有限的環(huán)境執(zhí)法力量，還存在環(huán)保專業(yè)知識不足、環(huán)境監(jiān)測技術(shù)和設(shè)備老化落后等諸多問題。基層環(huán)境執(zhí)法人員絕大多數(shù)來自本鄉(xiāng)本土，難免也會(huì)受到鄉(xiāng)土“人情”的影響，環(huán)境監(jiān)管者的約束性以及規(guī)范性因而都會(huì)受到一定影響，在執(zhí)法過程中產(chǎn)生嚴(yán)重的松弛性與隨意性，滋生污染者心存僥幸甚至是任意妄為的社會(huì)心理，從而給快速準(zhǔn)確查處環(huán)境案件，實(shí)施有效生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管帶來負(fù)面作用。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是社會(huì)多方主體共同作用的結(jié)果，其應(yīng)對應(yīng)該由社會(huì)多元主體承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。在現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管制度體系中，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體模糊，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)限呈現(xiàn)出“碎片化”，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，相關(guān)主體往往會(huì)推卸自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，甚至形成“有組織地不負(fù)責(zé)任”。

三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的法治路徑

生態(tài)安全是在環(huán)境法律保護(hù)下生態(tài)系統(tǒng)自身健康、可持續(xù)發(fā)展，以及人的生態(tài)環(huán)境權(quán)利保障與實(shí)現(xiàn)，能夠處于弱生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)或無生態(tài)危險(xiǎn)威脅的一種狀態(tài)[15]。因此，新時(shí)期農(nóng)村城鎮(zhèn)化必須摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境、加重生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)而追求將自然環(huán)境、城鎮(zhèn)與人有機(jī)融合、良性互動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)化路徑。面對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟待從以下方面加強(qiáng)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的依法治理。

(1)完善生態(tài)立法，厘清生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對法律責(zé)任。明晰生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的法律責(zé)任是應(yīng)對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)核心保障。為了有效應(yīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，更好地推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理制度的制訂和執(zhí)行，必須明確界定生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的法律責(zé)任。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，常常是處于社會(huì)不利地位的社會(huì)群體承擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，一些獲益多甚至是制造生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)群體反而承擔(dān)的責(zé)任更少。因此，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對法律制度要符合環(huán)境科學(xué)和法律規(guī)范的要求，根據(jù)在決策和行為中不同行為主體所擁有的權(quán)力大小和占用資源多寡，追究其生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，承擔(dān)生態(tài)損害賠償[16]。要厘清生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的法律責(zé)任，首先需要加緊完善重點(diǎn)領(lǐng)域立法，抓緊填補(bǔ)法律上的空白和漏洞，確立生態(tài)安全、生態(tài)正義、生態(tài)公平等基本理念，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中完善落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度、生態(tài)環(huán)境整治恢復(fù)制度，堅(jiān)持嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度，從源頭上預(yù)防生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)法律法規(guī)能夠清晰界定評估主體的權(quán)利和責(zé)任、形成一套規(guī)范生態(tài)損害評估機(jī)構(gòu)、人員、技術(shù)、程序和監(jiān)管等內(nèi)容的法規(guī)體系，為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估提供科學(xué)、權(quán)威、規(guī)范的制度保障。對違法排污者和監(jiān)管失職者都要加大懲罰力度，建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任終身追究制度，讓那些抱有僥幸心理的環(huán)境違法者和監(jiān)管者從此不敢或永無機(jī)會(huì)再以身試法。在法律責(zé)任制度中可以增加環(huán)境公益訴訟、生態(tài)損害賠償、生態(tài)犯罪。要盡快出臺法律法規(guī)，明確城鎮(zhèn)化建設(shè)的生態(tài)化方向和目標(biāo)，明確界定城鎮(zhèn)化規(guī)劃、建設(shè)各參與主體的法律地位和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，同時(shí)出臺與之相配套的相關(guān)細(xì)則和具體措施，增強(qiáng)針對性和可操作性，形成完整的法律制度框架、體系，以保證農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)始終處于生態(tài)化、法制化、規(guī)范化的軌道。

(2)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建公平的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制失靈并非錯(cuò)在規(guī)制本身，而是在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程中出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不明。因此，正視生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，重構(gòu)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的知識譜系，建立公平合理的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，形成新的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)分擔(dān)體系，是解決生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制失效的途徑[17]。在打擊環(huán)境違法上，應(yīng)提高法院認(rèn)定環(huán)境侵害原因和生態(tài)破壞后果的能力，注重生態(tài)環(huán)境破壞因果關(guān)系的認(rèn)定，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，避免生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)成本被責(zé)任人轉(zhuǎn)嫁出去，以維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益、追究環(huán)境違法責(zé)任、保障生態(tài)環(huán)境健康；完善環(huán)境司法救濟(jì)程序和審判制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和保護(hù)生態(tài)利益、確認(rèn)和補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境損害的功能。在環(huán)境法制創(chuàng)新上，通過制定科學(xué)的污染排放標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)定環(huán)境績效等來促進(jìn)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對成本內(nèi)部化；建立合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)架構(gòu)，在測算污染物排放量、所排放污染的毒性、污染物可能持續(xù)的時(shí)間、污染物的擴(kuò)散程度等指標(biāo)后，確定潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任比例，在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)時(shí)按比例收取一定費(fèi)用作為賠償基金，促使各方重視并加強(qiáng)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理，迅速應(yīng)對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)事件，及時(shí)補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)受害者損失。

(3)促進(jìn)信息公開，建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息交流法律機(jī)制。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息交流作為一種“軟規(guī)制”，固然不能完全取代命令—控制模式的傳統(tǒng)規(guī)制，但它可以與傳統(tǒng)法律規(guī)制互為補(bǔ)充，甚至在特定情況下起到比傳統(tǒng)規(guī)制更好的效果。法律的適用和法律制度的運(yùn)用絕非機(jī)械的執(zhí)行活動(dòng)，其本身乃是各種各樣的參與者所交織的創(chuàng)造性過程[18]。尤其在現(xiàn)代社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)除了自身的不確定性外還具有社會(huì)建構(gòu)性，要想實(shí)現(xiàn)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的有序化、有效化，需要在憲法和法律框架內(nèi)，構(gòu)建起多方參與、溝通順暢的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制。法制作為現(xiàn)代社會(huì)管理最主要的控制工具，可以促成“社會(huì)共識或一般性的認(rèn)識基礎(chǔ)，減少不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，幫助人們估計(jì)其他人可能的行為進(jìn)而矯正自己的行為”[19]。建立起行之有效的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息交流法制，一是增強(qiáng)廣大居民的生態(tài)觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識，從而在自覺約束其個(gè)人不利于生態(tài)保護(hù)行為的同時(shí)，增強(qiáng)其獲取生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息和參與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息交流的積極性和自覺性。二是暢通生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息交流渠道，整合掌握在各相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息，以充分的風(fēng)險(xiǎn)信息交流來促進(jìn)彼此之間的相互協(xié)調(diào)與配合。三是建立文本性、強(qiáng)制性、嚴(yán)密性和系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)信息公開的規(guī)范體系，完善生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，保障政府、企業(yè)、社會(huì)溝通協(xié)調(diào)。四是明確全面公開環(huán)境信息為企業(yè)的法定義務(wù)，以保障生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)各方的信息知情權(quán)。五是建立合理的激勵(lì)懲罰機(jī)制。通過懲罰違反風(fēng)險(xiǎn)信息交流法制的行為，來對人們進(jìn)行約束，實(shí)現(xiàn)有效風(fēng)險(xiǎn)溝通，真實(shí)反映生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)信息，為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供基礎(chǔ)依據(jù)[20]。

(4)強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，提高生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管水平。作為強(qiáng)有力的法制手段，環(huán)境執(zhí)法在解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題中的作用至關(guān)重要，是進(jìn)行生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的最為有效的手段。在環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)上，鑒于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)是當(dāng)前城鎮(zhèn)化“主戰(zhàn)場”，應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，配備具有過硬環(huán)境法律素質(zhì)和扎實(shí)環(huán)境科學(xué)知識的工作人員，充實(shí)基層環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管力量，建立完善的工作制度，制定詳細(xì)的責(zé)任考核辦法，從而強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理，使各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)在農(nóng)村得到落實(shí)，及時(shí)妥善處理和化解各種農(nóng)村污染糾紛和矛盾。在環(huán)境執(zhí)法手段上，應(yīng)延伸環(huán)境監(jiān)測體系到廣大農(nóng)村地區(qū)，讓環(huán)境污染和生態(tài)破壞無可遁形。建立城鎮(zhèn)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化督辦污染企業(yè)的降污減排，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化新建項(xiàng)目管理，堅(jiān)決取締不符合法律、政策或治污無望的企業(yè)。在環(huán)境違法處罰上，加大處罰力度，造成嚴(yán)重后果甚至可上升到刑法規(guī)制的強(qiáng)度，提高破壞生態(tài)環(huán)境的違法成本，對那些構(gòu)成環(huán)境潛在威脅，雖尚未出現(xiàn)明顯危害后果但可能出現(xiàn)嚴(yán)重污染，破壞環(huán)境后果的行為考慮入刑是防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的需要[21]。在監(jiān)管責(zé)任落實(shí)上，明確界定政府公職人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任與義務(wù)，對于政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任主體的不作為、亂作為甚至違法行為，應(yīng)依法追究其法律責(zé)任；同時(shí)，引入生態(tài)績效考核機(jī)制和生態(tài)環(huán)境問責(zé)機(jī)制，建立新的生態(tài)環(huán)境考核指標(biāo)體系，加大生態(tài)政績在政績考核體系中的指標(biāo)比重，抑制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“GDP 沖動(dòng)”，守望城鎮(zhèn)化的“綠色”內(nèi)涵。最后，應(yīng)發(fā)揮農(nóng)村居民在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中的積極作用，提高農(nóng)村居民生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的防范意識和識別能力，增加其在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理中的決策參與權(quán)。

毋庸置疑，當(dāng)前中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是“人造的風(fēng)險(xiǎn)”，是推進(jìn)工業(yè)文明、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化而生產(chǎn)出來的不良“副產(chǎn)品”，是人類對經(jīng)濟(jì)利益的極端追求而忽略生態(tài)環(huán)境所致。當(dāng)前生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性及其后果的嚴(yán)重性已經(jīng)容不得人們等到生態(tài)環(huán)境惡化到嚴(yán)重威脅到基本生存的情況下才想起去進(jìn)行法律規(guī)制。面對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的日益累積，在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程時(shí)，“不但要對眼前負(fù)責(zé)，還要對未來負(fù)責(zé)；不但要對人類自己負(fù)責(zé)，還要對自然負(fù)責(zé)?！盵22]吉登斯等風(fēng)險(xiǎn)理論學(xué)者之所以把“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”稱為“反思性現(xiàn)代性”，也是在告誡人們，當(dāng)對美好生活的努力追求換來的卻是環(huán)境惡化、生態(tài)危機(jī)時(shí)，就應(yīng)該重新檢討自己選擇的發(fā)展方式，修正自己污染環(huán)境的錯(cuò)誤，反思自己破壞生態(tài)的行為。惟有如此，才能增強(qiáng)人們的生態(tài)責(zé)任意識，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和基本途徑。綜觀改革開放以來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化率雖已從1978年的17.92%上升到2014年底的54.77%[23]，但與發(fā)達(dá)國家80%以上的城鎮(zhèn)化水平仍有不小差距。在今后相當(dāng)長一段時(shí)期，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化仍將是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。盡管在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不可能徹底避免和根本消除生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，但是通過理性管控，完全可以將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)獲取風(fēng)險(xiǎn)信息，明確界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，有效應(yīng)對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，是應(yīng)對農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。

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