任大義，張 濤

（1.中共重慶市黔江區(qū)委黨校，重慶 409000;2.中共重慶市黔江區(qū)紀(jì)委，重慶 409000）

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)行政體系中最基層的政權(quán)組織，始終處于政策執(zhí)行最直接的位置，這種特殊性就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部必須更加重視運(yùn)用法治思維和法治方式來解決實(shí)際問題。但長(zhǎng)期以來，受歷史人文地理環(huán)境特別是政府規(guī)劃管理的缺失和失范等因素影響，我國(guó)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在履職過程中“權(quán)大于法”“以言代法”等問題依舊突出。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，從基層特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度探索培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的路徑體系，對(duì)于促進(jìn)新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)干部提升法治思維方式就具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中法治思維的特征

思維方式是人們看待事物的角度、方式和方法，決定著人們的行為方式。法治思維是指各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在面對(duì)實(shí)際問題作決策的過程中，自覺運(yùn)用法治理念、原則和邏輯來認(rèn)識(shí)、分析和解決問題的思維方式，它在本質(zhì)上有別于人治思維和權(quán)力思維。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，法治思維在其社會(huì)行政管理中具有以下特征。

（一）法治思維的認(rèn)知主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部

現(xiàn)代法治要求嚴(yán)格控制政府的權(quán)力，即對(duì)政府而言，法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，必須要將對(duì)權(quán)力的行使納入到法律規(guī)定的程序范圍內(nèi)。從這個(gè)層面說，要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)首先應(yīng)該是依法治權(quán)、依法治官。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我們黨執(zhí)政的基礎(chǔ)層級(jí)，其黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是現(xiàn)代基層社會(huì)治理的主體力量，他們的法治思維水平、運(yùn)用法治方式解決問題的能力如何，直接決定著法治建設(shè)在中國(guó)的成敗。因此，要建設(shè)好社會(huì)主義法治國(guó)家就必須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)行政管理中領(lǐng)導(dǎo)干部在提升法治思維中的認(rèn)知主體地位。

（二）法治思維體現(xiàn)的是規(guī)范權(quán)力保障權(quán)利的思維

中國(guó)特色社會(huì)主義追求社會(huì)的公平正義，法治通過對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范來保障公民合法權(quán)利的行使，以此來促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代社會(huì)是利益多元化的社會(huì)，特別是當(dāng)前我國(guó)所處的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層工作矛盾、社會(huì)糾紛頻發(fā)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力解決問題時(shí)只注重提高管理效能而忽視對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。法治思維的實(shí)質(zhì)就要求領(lǐng)導(dǎo)干部從權(quán)利和義務(wù)的角度去觀察、分析、處理問題，最大程度保障公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等不受侵犯，努力維護(hù)基層群眾的根本利益。

（三）法治思維的精髓在于讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立規(guī)則意識(shí)

法治是“使人類服從規(guī)則治理的事業(yè)”，不僅意味著民眾應(yīng)該遵守規(guī)則，更要求政府要按照憲法和法律規(guī)定來行使公權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)干部的決策是行使公權(quán)力的第一道門檻，直接關(guān)系到公權(quán)力與社會(huì)行政管理之間的平衡性，法治思維的精髓就在于讓領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公權(quán)力的過程中不僅需要熟悉相關(guān)法律規(guī)則，還應(yīng)樹立對(duì)法律規(guī)則意識(shí)，嚴(yán)格按照法律規(guī)則行使權(quán)力，準(zhǔn)確做到既不缺位也不越位，特別是自由裁量空間較大時(shí)，更需要領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用規(guī)則意識(shí)來對(duì)權(quán)力的行使加以限制。

（四）法治思維要求領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化決策的理性邏輯

隨著改革的深入，社會(huì)變革速度加劇，利益格局的調(diào)整使得基層矛盾糾紛的誘因更加復(fù)雜化，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要秉著公平正義的價(jià)值理念，注重法律的具體規(guī)定、程序性要求來解決具體問題，更需要結(jié)合實(shí)際強(qiáng)化運(yùn)用法治思維的理性邏輯，在決策的過程中兼顧各方利益，切實(shí)做到既保障公民的合法權(quán)益又有力促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以推動(dòng)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（五）法治思維的形成需要在長(zhǎng)期的實(shí)踐中不斷推進(jìn)

法治是文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是幾千年人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，法治思維的形成是建立在后天的學(xué)習(xí)、教育、實(shí)踐中不斷固化的觀念基礎(chǔ)之上。受中國(guó)傳統(tǒng)文化特別是儒家文化、封建傳統(tǒng)文化、宗族觀念等因素的影響，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是渝東南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中不少領(lǐng)導(dǎo)干部依舊存在用人治思維、道德思維等方式來解決實(shí)際問題，要在這樣的環(huán)境下完成法治思維水平的提升必然要在長(zhǎng)期的實(shí)踐中探索推進(jìn)。

二、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維水平的必要性

法治思維在治國(guó)理政過程中具有不可替代的位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為貫徹落實(shí)國(guó)家大政方針的前沿陣地，其社會(huì)管理直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為具有直接性、執(zhí)行性和實(shí)踐性等特點(diǎn)。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部有了法治思維，才能更好地保障公民的基本權(quán)利，推進(jìn)我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)主義法治國(guó)家。

（一）是實(shí)施依法治國(guó)方略的關(guān)鍵切入點(diǎn)

毛澤東同志指出:“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！编l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部是由基層群眾直接選舉出來的，是群眾利益最直接的代表者，他們的思維方式?jīng)Q定著其所轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維水平，可以推進(jìn)其更好地帶領(lǐng)所轄基層黨員干部貫徹落實(shí)依法治國(guó)的基本方略，同時(shí)為全民學(xué)法、遵法、守法、用法、提高法治意識(shí)起到良好的示范作用。與之相伴的，公民法治意識(shí)提高了，反過來會(huì)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的決策行為，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更加科學(xué)地決策，以此形成良性循環(huán)。因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部作為提高法治思維水平的認(rèn)知主體，是實(shí)施依法治國(guó)方略、增強(qiáng)全民守法意識(shí)的關(guān)鍵切入點(diǎn)。

（二）是偏遠(yuǎn)地區(qū)基層實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

偏遠(yuǎn)地區(qū)往往集老少邊窮于一體，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)體系不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、特色產(chǎn)業(yè)滯后，社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢、基本公共服務(wù)不足，區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距大，所轄面積廣、生態(tài)環(huán)境脆弱。這就亟需鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，抓住快速推進(jìn)依法治國(guó)的契機(jī)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，逐步形成權(quán)責(zé)一致、執(zhí)行暢通、監(jiān)督有力的行政管理體制，打造服務(wù)型法治政府，破解發(fā)展難題。

（三）是化解轉(zhuǎn)型期基層社會(huì)矛盾的手段保障

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局以及人們的價(jià)值觀念正經(jīng)歷深刻變化，特別是社會(huì)底層人們的人生觀、價(jià)值觀、世界觀、道德觀都經(jīng)受著強(qiáng)烈的沖擊和考驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)矛盾呈現(xiàn)高發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)?？梢灶A(yù)料，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革的全面深化，還將出現(xiàn)更多新的矛盾和問題。而預(yù)防及化解此類矛盾最重要的依據(jù)和手段始終是法律?；诖?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理方式應(yīng)由傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)政治導(dǎo)向向法治導(dǎo)向過渡，只有用法治思維和法治方式來解決社會(huì)矛盾，才能真正處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系。

三、渝東南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維現(xiàn)狀

渝東南地區(qū)“一區(qū)五縣”包括黔江區(qū)和武隆、石柱、秀山、酉陽(yáng)、彭水縣，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，以該地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部為調(diào)查對(duì)象，研究其法治思維的狀態(tài)對(duì)探索培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法制思維路徑具有非常重要的借鑒價(jià)值。通過對(duì)渝東南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部訪談式調(diào)查，結(jié)合相關(guān)案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制思維水平隨著我國(guó)法治建設(shè)的深入開展已得到相應(yīng)提升，但相對(duì)于新形勢(shì)下人民群眾對(duì)法治的期待而言，仍然存在諸多不足。

（一）法律的認(rèn)識(shí)和信仰方面

1.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部“官本位”思想突出。調(diào)查顯示，封建社會(huì)根深蒂固的“人治思維”不僅普遍殘存于公民意識(shí)中，也深深植根于一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部腦中。具體表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部日常履職過程中，對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示或指示的態(tài)度上。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部表示即便有時(shí)候上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示的“條子”突破了法律規(guī)定，他們也要堅(jiān)決執(zhí)行。這意味著一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在具體執(zhí)行政策的過程中，特別是在有上級(jí)壓力時(shí)他們會(huì)選擇性使用法律。同時(shí)，也有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)干部表示，由于“一把手”的“一言堂”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，因此在法律范圍內(nèi)不能很好地履職。從深受“官本位”思想影響層面上來說，法律只被用來治理和約束下級(jí)，更多的是只針對(duì)老百姓。

2.多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)現(xiàn)代法治的核心認(rèn)識(shí)不清晰。就法律的根本目的而言，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部都認(rèn)同是保護(hù)公民基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義的，也基本能夠認(rèn)識(shí)到自己手中的權(quán)力是人民通過法律賦予的。但對(duì)現(xiàn)代法治目標(biāo)的核心的理解，約7成受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是依法治理社會(huì)事務(wù)，而認(rèn)為依法制約國(guó)家權(quán)力的則不足3成。限制權(quán)力，保障權(quán)利是法治思維的精髓，也是現(xiàn)代法治目標(biāo)的核心?？梢钥闯?，目前渝東南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)現(xiàn)代法治目標(biāo)的核心認(rèn)識(shí)不夠清晰，沒有從根本上明白法治落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)干部自身是“依法控權(quán)”“依法治官”。

3.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部崇尚法律、敬畏法律觀念不強(qiáng)。就遵守法律而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部普遍表示遵紀(jì)守法是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)?？梢钥闯?，隨著法治的普及，領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)普遍增強(qiáng)，在遵紀(jì)守法上均有較為理性的認(rèn)識(shí)。但就法律在領(lǐng)導(dǎo)干部履職過程中發(fā)揮的作用而言，極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部則表示有時(shí)候?yàn)榱思涌焱七M(jìn)政策在本區(qū)域執(zhí)行或解決實(shí)際問題時(shí)，會(huì)采取尋找法律漏洞或打法律擦邊球甚至突破法律來推進(jìn)工作，特別是涉及到領(lǐng)導(dǎo)打招呼的利益糾紛問題、上級(jí)制定的政策與法律相抵觸時(shí)，會(huì)采取折中的辦法，既不明顯違法，也不得罪上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。可見，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部還缺乏對(duì)法律的崇尚和敬畏，由此導(dǎo)致在解決具體問題特別是面對(duì)各種壓力時(shí)，依法辦事的原則性不夠強(qiáng)。

（二）法治思維的形成和培養(yǎng)方面

1.多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的主動(dòng)性、積極性不夠高。從受訪的渝東南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部來看，對(duì)法律的學(xué)習(xí)突出表現(xiàn)為兩個(gè)“不夠”:一是對(duì)法律知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)不夠。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部或多或少都掌握一些與本職工作相關(guān)的法律知識(shí)，除此之外，很少對(duì)法律知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)掌握，甚至有極少數(shù)剛提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自己本職工作內(nèi)法律的具體規(guī)定尚不清楚。二是對(duì)法律知識(shí)的主動(dòng)學(xué)習(xí)不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有很強(qiáng)的針對(duì)性，由此導(dǎo)致不少領(lǐng)導(dǎo)干部將主要精力放在實(shí)用性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)知識(shí)上，而忽視了法治思維在破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，加上我國(guó)目前法治水平有限，行政手段相對(duì)來說更加有效，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的積極性。

2.多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部接受法律教育培訓(xùn)的形式單一。當(dāng)前，針對(duì)渝東南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法律方面的教育培訓(xùn)主要有黨校（行政學(xué)院）培訓(xùn)和重慶市干部網(wǎng)絡(luò)學(xué)院（網(wǎng)絡(luò)課程）網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)兩種形式。就學(xué)習(xí)效果來看，黨校（行政學(xué)院）的法律課程少，時(shí)間相對(duì)較短，因此對(duì)法律條文的解讀較寬泛，不深入。干部網(wǎng)絡(luò)學(xué)院可供選擇課程較多，但缺乏趣味性、系統(tǒng)性和實(shí)效性，且受年齡偏大的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的積極性不高。此類零散式的教育培訓(xùn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到把握條文蘊(yùn)含的法治精神并提高法治思維能力的高度。

3.多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部尚未形成法治思維的辦事習(xí)慣。雖然不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)具有一定的法律基礎(chǔ)，但必須要將外在的法律知識(shí)內(nèi)化于心，轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)個(gè)人行動(dòng)的內(nèi)在思維方式，才能成為領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)。要實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)化，取決于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人知識(shí)文化水平和修為。受各種因素的綜合影響，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部將法律知識(shí)轉(zhuǎn)化為內(nèi)在素養(yǎng)的程度有限，多數(shù)尚未形成法治思維的辦事習(xí)慣。

（三）法治思維的實(shí)踐方面

1.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律的程序性規(guī)定不夠重視。就“作出某一決策、實(shí)施某一行為，其過程是否符合法律規(guī)定的程序”而言，近2成的受訪領(lǐng)導(dǎo)干部表示“有時(shí)候不太符合也沒有辦法去完全符合”。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在財(cái)政資金不足的情況，導(dǎo)致較多領(lǐng)導(dǎo)在遇到重大基礎(chǔ)設(shè)施或重大項(xiàng)目建設(shè)的決策時(shí)，為推動(dòng)地方發(fā)展，往往先考慮的是如何將資金爭(zhēng)取到，在整個(gè)決策過程中沒有依照法律規(guī)定的程序向社會(huì)公開并認(rèn)真聽取社會(huì)和專家意見，有時(shí)即便召開論證會(huì)與聽證會(huì)也是流于形式。一些重大決策往往僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子拍板，甚至只由“一把手”個(gè)人拍板。如網(wǎng)絡(luò)爆料出來的渝東南地區(qū)某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)未經(jīng)附近居民同意建設(shè)加油站、電站等事項(xiàng)。

2.不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法律解決問題的能力不足。從各地暴露出來的各類民生問題來看，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部尚不能很好地運(yùn)用法律來解決其所面臨的復(fù)雜的社會(huì)矛盾和問題。這突出表現(xiàn)在各地的強(qiáng)拆事件上。就渝東南地區(qū)來看，各地均有群眾反映強(qiáng)拆問題，如“石柱縣南賓鎮(zhèn)無良開發(fā)商無視法律偷拆房屋”“武隆霸王強(qiáng)拆”等。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在處理復(fù)雜的社會(huì)矛盾時(shí)往往將政策作為其工作的依據(jù)而忽視法律對(duì)群眾權(quán)利及利益的保護(hù)，因而引發(fā)相關(guān)的上訪事件、群體性事件頻頻發(fā)生。

3.突發(fā)事件或維穩(wěn)需要導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部突破法治的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)各類社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜，各種突發(fā)事件頻繁發(fā)生，由此引發(fā)的群體性事件屢見不鮮。及時(shí)處理突發(fā)事件及維穩(wěn)的要求致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在處理此類事件時(shí)突破法治的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)解決上訪問題的認(rèn)識(shí)過于簡(jiǎn)單片面，習(xí)慣用行政方式代替司法方式、用個(gè)人權(quán)威取代法治權(quán)威，甚至不惜一切代價(jià)壓制矛盾，導(dǎo)致問題更加復(fù)雜化，偏離了法治軌道。

四、培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的路徑選擇

培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)組織等各領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，既需要頂層設(shè)計(jì)，又需要基層根據(jù)實(shí)踐不斷探索創(chuàng)新。

（一）前提:加強(qiáng)宣傳教育培訓(xùn)，不斷夯實(shí)法律基礎(chǔ)

1.深入開展法治宣傳，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層積極營(yíng)造法治氛圍。法治信仰的形成是一個(gè)長(zhǎng)期熏陶、耳濡目染的過程，要增強(qiáng)基層執(zhí)政者的法治觀念，特別是要改變偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期以來形成的思維定勢(shì)，就需要高度重視當(dāng)?shù)厣鐣?huì)氛圍的營(yíng)造。要依托廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)電視等新興媒體，以法治新聞、法治故事、法治案例、普法歌謠等豐富多彩的宣傳形式，增強(qiáng)民眾的法治觀念，使其更加積極主動(dòng)地參與到法治建設(shè)中來。同時(shí)高度重視學(xué)校在教育中的基礎(chǔ)作用，以法律知識(shí)、法律意識(shí)和法律思維為基本內(nèi)容開展針對(duì)青少年的法治教育，為弘揚(yáng)法治精神、形成法治文化奠定堅(jiān)實(shí)的法治素養(yǎng)基礎(chǔ)。

2.轉(zhuǎn)變教育培訓(xùn)方式，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法興趣。一是創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式。創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部參與法律學(xué)習(xí)方式，如采取行政部門與黨校、行政學(xué)院聯(lián)合開展專題研討班、研討會(huì)，舉辦各類依法治國(guó)培訓(xùn)班，策劃法治教育群眾見面會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部旁聽庭審、參觀監(jiān)獄、參與法律援助的實(shí)踐活動(dòng)，開通普法短信平臺(tái)等各種形式，充分調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部作為實(shí)際工作者、領(lǐng)導(dǎo)者的參與熱情。二是豐富學(xué)習(xí)內(nèi)容。法律是活的有機(jī)體，傳統(tǒng)的普法學(xué)習(xí)往往只注重法條與公法的學(xué)習(xí)，而忽視了對(duì)法理與私法的傳輸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法律的教育學(xué)習(xí)，必須高度重視私法、公法、法理、法條的系統(tǒng)性，將對(duì)法律的學(xué)習(xí)與推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)治理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法等緊密結(jié)合起來，這樣不僅能夠改善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識(shí)碎片化、零散化的現(xiàn)象，防止領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律斷章取義現(xiàn)象的產(chǎn)生，也能夠進(jìn)一步增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的熱情和興趣，最終形成解決社會(huì)問題法治思維優(yōu)先的思維定式。三是改進(jìn)學(xué)習(xí)方法。法治思維的形成建立在對(duì)法律的長(zhǎng)期學(xué)習(xí)之上，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部往往是“年齡大、工作忙、事務(wù)多”，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人要解決好學(xué)習(xí)方法與學(xué)習(xí)時(shí)間的問題。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上要做到單位有計(jì)劃、個(gè)人有規(guī)劃，在學(xué)習(xí)時(shí)間上要做到集中學(xué)習(xí)與見縫插針學(xué)習(xí)相結(jié)合，確保對(duì)法律的學(xué)習(xí)能夠落到實(shí)處。

3.完善以考促學(xué)機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法自覺。普法考試每年都在領(lǐng)導(dǎo)干部群體中開展，但就實(shí)踐的效果而言，往往是流于形式。要切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的自覺就需要改變目前的普法考試方式，積極推行領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律考試加考核制度，即在選拔提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的過程中，高度重視對(duì)其法律知識(shí)的考核，特別注重對(duì)其法律素養(yǎng)、法治思維和法治方式解決問題能力的考核。同時(shí)，建立學(xué)法用法表彰通報(bào)制度，即每年對(duì)學(xué)法用法先進(jìn)單位和個(gè)人進(jìn)行表彰，特別是表彰能夠運(yùn)用法治思維和法治方式解決實(shí)際問題的單位和個(gè)人，并對(duì)學(xué)法用法不積極的單位進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

（二）核心:著力完善決策程序，強(qiáng)化法治思維運(yùn)用

1.高度重視決策程序建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策法治化。建設(shè)法治政府要求在行政決策過程中要將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，將必須經(jīng)過的程序落實(shí)到每年度的重大行政決策當(dāng)中，甚至可以增加如決策啟動(dòng)、調(diào)查研究等程序，讓重大決策程序更加完善。同時(shí)，要不斷健全群眾參與政府重大政策決策機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更要廣泛收集和聽取群眾意見，讓廣泛收集和聽取群眾意見始終貫穿于重大決策方案的規(guī)劃、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控等各個(gè)階段。

2.健全完善政府法律顧問制度，推進(jìn)依法行政。十八屆三中全會(huì)提出“普遍建立法律顧問制度”，四中全會(huì)在此基礎(chǔ)上明確“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！边@需要從市級(jí)層面建立市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級(jí)政府法律顧問工作體系，并將重大決策的“預(yù)防”工作作為政府法律顧問工作者的重點(diǎn)，通過審查關(guān)口的前移，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策及行為導(dǎo)入法治化軌道，由法律顧問在重大決策出臺(tái)前進(jìn)行法律論證，提供法律方面的專業(yè)意見和建議。

3.建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制，強(qiáng)化法治思維的運(yùn)用。建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和養(yǎng)成法治思維的重要手段，也是有效減少因決策失誤造成損失或負(fù)面影響的重要途徑。在健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免以及重大決策終身追究等制度基礎(chǔ)上，建立與問責(zé)制度相適應(yīng)的監(jiān)督與評(píng)估等制度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部深刻認(rèn)識(shí)到權(quán)力只是履責(zé)的工具，其最終目的是保障人民的權(quán)利這一法治思維的精髓。

（三）保障:健全監(jiān)督考核機(jī)制，積極營(yíng)造法治環(huán)境

1.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治考核機(jī)制，提高依法履職水平。十八屆四中全會(huì)明確“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。”據(jù)此，應(yīng)當(dāng)將法治建設(shè)成效納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核評(píng)價(jià)大系統(tǒng)中，并適當(dāng)增加權(quán)重系數(shù)。同時(shí)，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人法治考核檔案，將領(lǐng)導(dǎo)干部參加法治教育培訓(xùn)情況、重要工作實(shí)績(jī)、重大工作失誤等記入檔案，作為選拔、獎(jiǎng)懲、晉升、晉級(jí)等的重要依據(jù)，特別是對(duì)不依法履職的，可實(shí)行一票否決制，以此來促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)提高依法履職水平。

2.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政全程監(jiān)督制約機(jī)制，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。法治思維的一個(gè)重要內(nèi)涵要求就是公開透明，只有公開透明，才能最大程度地保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)必須緊緊圍繞黨務(wù)公開、政務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開等制度，將公開的內(nèi)容、范圍、時(shí)限以及反饋意見的程序等納入到制度建設(shè)的范疇，充分發(fā)揮社會(huì)群眾對(duì)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的監(jiān)督作用。同時(shí)，建立依法行政監(jiān)督員制度，如聘請(qǐng)人大、政協(xié)、法制辦等具體承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的工作人員或具備一定法律素養(yǎng)的社會(huì)人士作為特邀監(jiān)督員，每年對(duì)政府依法行政情況進(jìn)行年終評(píng)議，并指出存在的問題，提出整改意見。

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