李風(fēng)華

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410006）

自從“公共服務(wù)（public service）”這個(gè)概念在10 多年前引入中國學(xué)界以來，它很快就進(jìn)入到政府文件中。2003 年10 月中共十六屆三中全會首次明確提出將提供“公共服務(wù)”作為政府職能之一。“十一五”規(guī)劃在行政體制改革方面提出了“加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能”的建議。自那時(shí)以來，公共服務(wù)這一概念已經(jīng)得到普遍的應(yīng)用，乃至于中文文獻(xiàn)中討論公共服務(wù)存在著一種將這個(gè)概念泛化的傾向，甚者將公共服務(wù)視為政府的唯一職能或者最主要的職能。這樣做也造成了一種對政府的誤解。鑒于此，有必要試圖澄清這一概念及其背后的理論范式的限度。本文嘗試追索這一概念進(jìn)入理論的歷程，探討其優(yōu)勢與局限性，并提出另一個(gè)相對應(yīng)的概念——公共生產(chǎn)。

一、公共服務(wù)：作為理論概念的產(chǎn)生

“公共服務(wù)”這個(gè)概念顯然很早就出現(xiàn)了，雖然無法確定它是什么時(shí)候開始應(yīng)用的，但可肯定的是，至少在資產(chǎn)階級革命時(shí)期的政治理論家很少使用這一概念。它是經(jīng)過多年的日常語言應(yīng)用，最后進(jìn)入到學(xué)術(shù)領(lǐng)域，并因此而成一個(gè)理論概念的。我們討論其理論概念之前，首先考察其日常語言含義，探討其理論表述的來源從而把握其實(shí)質(zhì)。

根據(jù)美國傳統(tǒng)辭典的解釋，public service 具有三種含義：（1）Employment within a governmental system,especially within the civil service.這 里，將public service 視為一種公職，這里所注意的是針對個(gè)人，即個(gè)人如果在政府機(jī)關(guān)里，比如說在國防部任職，則可稱得public service，而如果在私人部門（private sector）任職，則不能如此稱呼。作為一種職業(yè)的public service 在性質(zhì)上與本文所討論的公共服務(wù)存在著重要差別。但由于作為職業(yè)的public service 在應(yīng)用對象上與政府重合，應(yīng)當(dāng)說這可能是幫助將公共服務(wù)擴(kuò)展到公共行政的一個(gè)契 因。（2）A service performed for the benefit of the public,especially by a nonprofit organization.這里所強(qiáng)調(diào)的是公益性質(zhì)。而行為主體指非營利組織。參考20 世紀(jì)初的美國學(xué)術(shù)期刊，當(dāng)時(shí)許多文章將這種公益事業(yè)機(jī)構(gòu)稱為“公共服務(wù)委員會”（public service commissions）。在這里，公共服務(wù)與政府被區(qū)別開來，因此一個(gè)社區(qū)自治的委員會可以是一個(gè)“公共服務(wù)委員會”，而國防部就不能如此稱呼。（3）The business of supplying an essential commodity,such as water or electricity,or a service,such as communications or transportation,to the public.這一含義與第二種含義密切相關(guān)。它的應(yīng)用對象基本上與第二種重合，事實(shí)上可以歸納為一類。只不過在主體方面不再限于獨(dú)立的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，而將政府也納入進(jìn)來。因此如果由政府自身來提供水、道路交通、消防等等公益事業(yè)時(shí)，政府也可以被稱為public service，比如公共汽車，就可以稱之為public service vehicle。但是應(yīng)當(dāng)注意的是，通常并不將國防、立法、外交等等內(nèi)容視為公共服務(wù)。

這樣一個(gè)日常語言的公共服務(wù)概念，雖然也不時(shí)進(jìn)入研究的視域，但是，直到最近以前，有關(guān)public service 的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)還主要指上文的第二和第三種含義，即公益事業(yè)。而且通過對jstor 文獻(xiàn)的查看，不難看出，public service 由于與public utilities 相重合，而且應(yīng)用public service 的并不多，在政府管制文獻(xiàn)中，學(xué)者們所使用的更多是public utilities。這里的一個(gè)原因可能是，在這個(gè)方面，public utilities 要比public service 更為準(zhǔn)確。因?yàn)閜ublic service 往往與個(gè)人任職相關(guān)，并且可以涉及一個(gè)難以界定的領(lǐng)域。比如一名曾經(jīng)任職加拿大銀行的人將自己的任職經(jīng)歷稱為public service［1］，然而銀行究竟算不算公益事業(yè)，卻無法說清?？傊钡阶罱?，public service 這個(gè)概念盡管在日常語言中被大量使用，在學(xué)術(shù)期刊中也不難見到，但很少有作為一個(gè)明確的，尤其具有理論傾向特征的理論概念來使用。

從一個(gè)日常語言的概念進(jìn)入到一個(gè)理論明確表述的概念，其中的關(guān)捩應(yīng)當(dāng)歸功于一個(gè)理論主張或者說理論流派的提倡。理論流派雖然采納的是一個(gè)日常語言，但卻與以往的許多理論流派相似，提取了一種獨(dú)特的概念特征，將自身理論與其他理論相區(qū)別開來，從而賦予原有的概念以新的含義與表述。從概念的傳播來看，公共服務(wù)這一概念在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的流行，并且擁有與最初的public service 雖然有些藕斷絲連但理論含義截然有別的形象，這應(yīng)當(dāng)歸功于“新公共服務(wù)”理論的興起。許多討論已經(jīng)超出丹哈特最初的嚴(yán)格界定。這與“治理”理論在中文學(xué)界的傳播極為相似①。不過，盡管我們今天的理解與“新公共服務(wù)”理論存在著差異，但考慮到該理論在學(xué)術(shù)上將公共服務(wù)獨(dú)立提出的理論貢獻(xiàn)，在考慮這一概念的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)時(shí)，這些差異卻是不容忽略的。

新公共服務(wù)理論的提倡者羅伯特·丹哈特是以對公共管理的批判立場而出現(xiàn)的，他在《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》一文中如此表述他所認(rèn)為的新公共服務(wù)的內(nèi)涵：（1）服務(wù)而非掌舵。公務(wù)員越來越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會。（2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。公共行政目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)動下找到解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。（3）戰(zhàn)略的思考，民主的行動。通過集體努力和協(xié)作來實(shí)施符合公共需要的政策和計(jì)劃，使它能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。（4）服務(wù)于公民而非顧客。公共利益源于對共同價(jià)值準(zhǔn)則的對話協(xié)商，而不是個(gè)體自我利益的簡單相加，公務(wù)員在回應(yīng)顧客需求的同時(shí)，更要建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。（5）責(zé)任并不是單一的，公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。（6）重視人而不只是生產(chǎn)率，公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)，如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運(yùn)作，它們最終就更有可能獲得成功。（7）超越企業(yè)家身份，重視公民身份，使公共行政人員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻(xiàn)，從而更好地實(shí)現(xiàn)公共利益［2］。

值得注意的是，丹哈特的公共服務(wù)已經(jīng)構(gòu)成一個(gè)在外延和內(nèi)涵上都區(qū)別于日常語言的理論概念。在外延上，它已經(jīng)不限于公益事業(yè)的管理，而涉及所有的政府職能范圍，事實(shí)上，就外延而言，丹哈特所說的公共服務(wù)與他所批評對象——公共行政和公共管理——并無本質(zhì)上的區(qū)別。而在內(nèi)涵上，公共服務(wù)事實(shí)上已經(jīng)不再屬于一種具體的事業(yè)，而是一種理論視角，或者說理論標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，丹哈特在此將一個(gè)內(nèi)容描述的詞語轉(zhuǎn)換成一個(gè)方法描述的詞語，并將它賦予各種對立于傳統(tǒng)行政理論和新公共管理理論的含義，從而完成了一個(gè)理論的飛躍。

二、中文含義及其應(yīng)用

丹哈特將公共服務(wù)賦予了一種方法論的意義，這對于他自身理論具有核心的建構(gòu)意義，而更重要的也許是對于學(xué)界的影響。作為一種理論概念的公共服務(wù)以及新公共服務(wù)理論的提出，在很大程度上促進(jìn)了公共服務(wù)這一概念的流行。許多概念史都表明，將某個(gè)日常語言的概念陌生化，往往很容易引發(fā)受眾的注意，并促進(jìn)它的傳播。比如當(dāng)代自由意志論者將“自由”的主動含義剔除，使當(dāng)代人的自由與古代人的自由幾乎意義相反，并引發(fā)了一種有意無意的新概念傳播的熱潮?，F(xiàn)在，丹哈特如此將公共服務(wù)陌生化，也取得了同樣的效果，至少在中文公共管理學(xué)界是如此。

以2006 年4 月1 日在中國期刊網(wǎng)的搜索為例。從1979 年開始，在以“公共服務(wù)”為篇名的搜索中達(dá)703 篇，而2003 年至檢索日的文獻(xiàn)篇目數(shù)為603 篇。鑒于丹哈特該文的中文版發(fā)表于2002 年第10 期的《中國行政管理》，幾乎可以肯定，該文的發(fā)表與中文文獻(xiàn)對公共服務(wù)的集中關(guān)注存在著相關(guān)度。在有關(guān)索引中，共有116 篇文章引了丹哈特的文章，這是一個(gè)相當(dāng)高的數(shù)字。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，最近幾年討論的公共服務(wù)熱潮有著社會經(jīng)濟(jì)的重要原因，但無法否認(rèn)的是丹哈特的觀點(diǎn)起了某種理論引導(dǎo)的推波助瀾作用。

但應(yīng)看到，絕大多數(shù)討論或者介紹某種具體的公共服務(wù)的文章，卻仍然帶有種日常語言的傾向，不過與日常語言中英文的public service 卻有著某種微妙的差別。除了沿用英語中公益事業(yè)的含義，較多的一類創(chuàng)新型應(yīng)用是將公共服務(wù)指向某種以政府作為實(shí)施主體，而以市民和社會經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)為對象的政府行為，比如有一些文章使用“地名公共服務(wù)工程”的說法。從這些用法可以看出，在中文領(lǐng)域中，公共服務(wù)事實(shí)上已經(jīng)擴(kuò)展到一切政府有關(guān)直接面對公眾的職能。

這種擴(kuò)展同時(shí)還伴隨著理論上的自我意識。在《公共服務(wù)的幾個(gè)基本理論問題》中，馬慶鈺教授批評了幾種認(rèn)識：（1）認(rèn)為“公共服務(wù)”就是我國政府一直強(qiáng)調(diào)的“為人民服務(wù)”；（2）認(rèn)為它就是指國家公務(wù)人員的職責(zé)和工作的一般屬性；（3）認(rèn)為它指的是包括政府“彌補(bǔ)市場不足，促進(jìn)社會公平”在內(nèi)的所有工作。他分析了這幾種觀點(diǎn)的內(nèi)在缺陷，而提出一種新的定義：公共服務(wù)主要是指由法律授權(quán)的政府和非政府公共組織以及有關(guān)工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)［3］。

馬慶鈺教授的定義很有代表性，一方面他拒絕了將公共服務(wù)視為全部政府職能的做法，另一方面他所提出的概念，幾乎包括公共機(jī)構(gòu)在面臨管理對象（除了純粹的內(nèi)部行政對象之外社會對象）時(shí)所提供的全部物品，包括從純公共物品、混合性公共物品到特殊私人物品。那么，這里就有個(gè)疑問：如何區(qū)別公共服務(wù)與全部政府職能，除公共服務(wù)之外，全部政府職能是否就意味著僅剩下一種，即針對政府自身的“非公共”服務(wù)，比如公車、公務(wù)招待呢？這樣，公共服務(wù)的外延實(shí)際上與政治管理或者治理基本上重合。從其定義來看，公共服務(wù)已經(jīng)不再構(gòu)成丹哈特意義上與公共行政、新公共管理對立的一個(gè)概念，而事實(shí)上成為一個(gè)可以替代政治管理、治理，甚至很大程度上指公共管理的一個(gè)概念。換句話說，在這個(gè)具有代表性的中文概念里，公共服務(wù)已經(jīng)形成一個(gè)一般性的概念。用以佐證這種觀點(diǎn)的是，中文文獻(xiàn)中有相當(dāng)一批作者喜歡談“公共服務(wù)市場化”，他們似乎沒有意識到，“市場化”恰恰就是新公共服務(wù)理論的倡導(dǎo)者丹哈特所反對新公共管理理論的基本理由之一。

現(xiàn)在，我們看到，中文文獻(xiàn)中的公共服務(wù)不再是一個(gè)與新公共管理、公共行政相對立的概念，而構(gòu)成了一個(gè)一般概念，它容納了許多新公共管理和傳統(tǒng)公共行政理論的主張。在這個(gè)意義上，我們可說，中文中的公共服務(wù)是對丹哈特的一個(gè)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。上述分析似乎顯得過分精微。因?yàn)楹苌儆兄形氖褂谜哂幸鈱⒆约核褂玫摹肮卜?wù)”概念與丹哈特相區(qū)別開來，而且還往往熱衷于引用丹哈特的文章。這種喜歡引用，但卻沒有深究丹哈特原文的做法，似乎是許多中文文獻(xiàn)引進(jìn)西方概念的常見做法。不過，我們不能輕率地責(zé)備中文作者。事實(shí)上，他們這樣做，存在著一種為他們自身尚未理解的深刻理由。那就是，如果從基本的精神來看，中文作者所使用的概念與丹哈特所主張的含義是相通的，并且真正涉及公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)。正是這種基本精神，使得中文的公共服務(wù)成為一種一般性概念，也因此構(gòu)成本文所以批評它的理由。本文將這種基本精神稱為公共服務(wù)范式。

三、公共服務(wù)：作為一個(gè)概念范式

夏書章教授在《中國行政管理》2003 年第3期上發(fā)表了一篇題為《公共服務(wù)》的短文［4］。在這里，他完全意識到“在公共管理領(lǐng)域，繼傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運(yùn)動，并非偶然”，但卻無意在表明自己對其中一種理論的追隨，而是說“如果認(rèn)定管理就是服務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)也是服務(wù)的話，那么，包括政府和非政府公共管理在內(nèi)的公共管理及其領(lǐng)導(dǎo)，就更理所當(dāng)然地是公共服務(wù)”。

在這里，夏書章道出了公共服務(wù)作一個(gè)概念范式的基本內(nèi)核：服務(wù)。正是服務(wù)這個(gè)基本的概念，導(dǎo)致中文作者在使用公共服務(wù)上與丹哈特的區(qū)別。但也正是服務(wù)這個(gè)概念，事實(shí)上也使得中文概念的公共服務(wù)要比英文中的public service 有著更為一般的含義。要分析公共服務(wù)這個(gè)概念范式，就無法離開人們對服務(wù)的理解。而一旦從服務(wù)這個(gè)概念來看公共服務(wù)，我們就能夠理解為什么中文的公共服務(wù)要有著比丹哈特意義上的概念更為寬泛的含義，同時(shí)也就能夠理解公共服務(wù)作為一個(gè)概念范式的特征與基本內(nèi)涵了。

服務(wù)的對應(yīng)英文詞是service，它的基本含義是招待、服侍，其中服務(wù)者按照被服務(wù)者的要求來招待和服侍后者。在這個(gè)基本含義中，服務(wù)者與被服務(wù)者包含著某種程度上的不平等關(guān)系，比如仆人為主人服務(wù)，但構(gòu)成最初含義的基本核心，卻是按照被服務(wù)者的需求來采取某種行為。也正是這一核心要素，使得服務(wù)這一概念被應(yīng)用到商業(yè)領(lǐng)域，比如酒店侍應(yīng)生招待顧客。不過，在這里，兩者的地位關(guān)系已經(jīng)并不構(gòu)成服務(wù)定義的組成部分，而按照行為對象的需求采取行為的含義則更為突出。

將服務(wù)擴(kuò)展應(yīng)用到公共領(lǐng)域，就自然而然形成了公共服務(wù)這一概念。最初創(chuàng)造公共服務(wù)的做法僅僅是一種類比（analog），而類比就是一種概念創(chuàng)新。但隨著這個(gè)概念的日漸為人們所接受，人們淡忘了其最初的創(chuàng)新性質(zhì)，而將公共服務(wù)視為一種非常自然的事情。但由于其按照行為對象的需求來采取行動的性質(zhì)，人們?nèi)匀粚⒐卜?wù)的使用限制于公益事業(yè)，或者市政設(shè)施方面的內(nèi)容。至于將public service 又理解成一種公職，應(yīng)當(dāng)是基于公務(wù)人員必須按照公共權(quán)力的要求來履行職責(zé)的理由。也正是滿足對象需求的相似性，才使得public service 同時(shí)具有公職和公益事業(yè)兩個(gè)方面的含義。

如果說從服務(wù)到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變是通過類比來完成的，那么從英語中的public service 到中文中的公共服務(wù)，實(shí)質(zhì)上也是通過這種類比來完成的。這是一種理論創(chuàng)新，它使得公共服務(wù)不再限于原有的公益事業(yè)，而是指一切公共管理，更確切地說指針對構(gòu)成服務(wù)對象的個(gè)人和機(jī)構(gòu)的行為。這種類比突破了原初概念的內(nèi)涵，但卻仍然繼承其本質(zhì)意義上的范式，因?yàn)檫@是類比的基本條件，那就是以滿足行為對象的需求為目標(biāo)。

也就是說，在公共服務(wù)這個(gè)概念范式中，政府所考慮的基本問題是如何最好地提供公共物品，滿足社會成員的偏好。如果這個(gè)范式得到大家的認(rèn)可與接受，接下來的問題就是如何描述社會成員的偏好，并且相應(yīng)地找到最大可能或者最有效的供給公共物品的方式。于是在公共服務(wù)范式看來，政府管理最核心的問題就是如何顯示社會成員的偏好并滿足偏好。在這里，討論偏好顯示機(jī)制以及相應(yīng)的供給機(jī)制成為公共管理的基本問題。有時(shí)，政府通過投票的方式來確定公共物品的分配，比如預(yù)算的通過，在這里，投票構(gòu)成了偏好顯示的機(jī)制。有時(shí)，政府通過價(jià)格來出售集體物品，在這里，貨幣選票發(fā)生了基本作用。還有時(shí)，政府針對特定人群——比如低收入人群——提供公共物品，這時(shí)政府設(shè)立了種種信息甄別機(jī)制來辨認(rèn)出這些人群，然后采取相應(yīng)的措施。

現(xiàn)在，我們看到，公共服務(wù)范式存在著將這一概念泛化，將政府的所有針對公民的行為都視為一種公共服務(wù)的傾向。它包含著一個(gè)基本的假設(shè)，即政府的本質(zhì)是滿足社會成員的需求，如果用一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語表示的話，政府只是全體社會成員的消費(fèi)組織［5］。其基本特征是：在具體的管理方式上，它不拘一格；在對象上，它所針對的是人；在標(biāo)準(zhǔn)上，它所提倡的是最大化滿足社會成員的需求，或者說效用。馬慶鈺教授指出：“以需求促供給是公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)動因……公共服務(wù)主要是通過政府花錢或由政府主導(dǎo)花錢向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的,它是市場中占有很大比重的一種消費(fèi)途徑?！保?］

需要指出的是，由于需求是無止境的，并且每個(gè)人的需求內(nèi)容不同，政府的公共服務(wù)通常更強(qiáng)調(diào)優(yōu)先滿足那些最基本的以及最緊要的需求。但即使在這個(gè)方面，由于不同的人的需求程度不同，政府的公共服務(wù)也通常不必做到一視同仁，而應(yīng)當(dāng)是有差別地對待。也就是說，現(xiàn)代的公共服務(wù)在其政策選擇上存在著強(qiáng)調(diào)偏好強(qiáng)度的傾向，在相同的情況下，公共服務(wù)范式將優(yōu)先滿足那種需求偏好強(qiáng)度更高的人。所謂偏好強(qiáng)度，指的是社會成員對于所需求物品的需求程度，按照效用理論，相同的物品對于偏好強(qiáng)度高的人將產(chǎn)生比偏好強(qiáng)度低的人更多的滿足，也就是說效用。比如一個(gè)富人和一個(gè)窮人，在面對一百元錢的時(shí)候，富人的偏好強(qiáng)度通常會弱于窮人，而將這一百元給窮人所產(chǎn)生的效用要多于給富人的效用。如果政府有一百元用于分配的話，它應(yīng)當(dāng)優(yōu)先將這一百元分配給窮人，如此將導(dǎo)致社會更多的滿足感。公共服務(wù)范式對于需求的強(qiáng)調(diào)，與當(dāng)代政府有關(guān)公共服務(wù)的實(shí)踐是相通的。我們看到，中文所使用的公共服務(wù)，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，醫(yī)療、教育和再分配也屬于其討論的重要內(nèi)容。比如一篇討論“公共服務(wù)精神”的論文認(rèn)為，在當(dāng)前中國，應(yīng)在以下三個(gè)方面加大公共服務(wù)：“一是著眼于滿足最大多數(shù)人的利益，特別是滿足農(nóng)民的利益——畢竟農(nóng)民占中國人口的大多數(shù)；二是特別關(guān)注弱勢群體的利益，而當(dāng)前這個(gè)問題相當(dāng)突出；三是要從人們最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，這里不僅包括生存問題，更包括教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、安全、環(huán)境等問題?！保?］這種不厭其煩對利益——亦即需求因素——的強(qiáng)調(diào)絕非偶然。

四、對公共服務(wù)范式的批判

毫無疑問，任何一個(gè)政府，都存在著一些公共服務(wù)的需要。但是公共服務(wù)范式卻將這種服務(wù)泛化，甚至將所有或者絕大部分公共管理行為都視為一種公共服務(wù)，并因此發(fā)展出一種用以滿足社會成員需求的衡量標(biāo)準(zhǔn)。本文的目的是針對這種公共服務(wù)范式提出反駁，指出它的僭越之處。為此，我用一個(gè)假設(shè)的案例來說明。

設(shè)想政府有筆資金打算用于某個(gè)科研項(xiàng)目。為此，政府公開項(xiàng)目的內(nèi)容、要求和預(yù)算，進(jìn)行招標(biāo)。假定兩個(gè)大學(xué)投標(biāo)，其中一個(gè)素?zé)o科研積累，沒有相關(guān)成果，但亟待這科研項(xiàng)目啟動其學(xué)科建設(shè)和科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)。而另一個(gè)大學(xué)，由于在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行長期的研究，擁有富有經(jīng)驗(yàn)的科研隊(duì)伍以及相應(yīng)設(shè)備。兩個(gè)大學(xué)都希望得到該科研項(xiàng)目，其中前者尤為迫切。在這種情況下，是該將這筆公共資金投向前者，還是后者？常識告訴我們，它應(yīng)當(dāng)流向其科研產(chǎn)出更高的機(jī)構(gòu)，也就是后者。然而，根據(jù)公共服務(wù)范式的以滿足需求為導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)，它將認(rèn)為，前者的偏好強(qiáng)度高過后者。既然實(shí)力弱的大學(xué)的偏好更為強(qiáng)烈，就應(yīng)當(dāng)將科研項(xiàng)目給前者，如此才能實(shí)現(xiàn)更高的以效用計(jì)算的社會福利。

不難看出公共服務(wù)范式在這個(gè)問題應(yīng)用上的荒謬性。為什么公共服務(wù)范式在這個(gè)問題上無法應(yīng)用呢？很顯然，這與科研的性質(zhì)有關(guān)。盡管科學(xué)研究也可以表述為為滿足社會成員的需要而進(jìn)行科研，但科研資源（即公共資金）本身，卻不能簡單地理解為一種科研機(jī)構(gòu)的消費(fèi)物品。相反，合理的觀點(diǎn)是將科研資金視為一種生產(chǎn)要素，而科研機(jī)構(gòu)是另一種生產(chǎn)要素。分配科研資金的標(biāo)準(zhǔn)不是按誰最需要科研資源來分配，而是按誰能最有效地產(chǎn)出結(jié)果來分配。公共服務(wù)范式將政府的一切行為都視為公共服務(wù)，其濫用的結(jié)果是將嚴(yán)重扭曲政府的職責(zé)?，F(xiàn)在，我們可以對公共服務(wù)范式的過分自負(fù)提出如下批評：

第一，公共服務(wù)范式將公共管理理解成一個(gè)政府滿足社會成員需要的公共消費(fèi)組織，它忽略了政府具有重要的資源配置作用?，F(xiàn)代政府與古代政府最大的區(qū)別之一在于，古代理想意義上的政府除了維持社會秩序之外，并無配置資源的職責(zé)。而現(xiàn)代政府，卻必須考慮如何更有效地配置資源。而政府同時(shí)也構(gòu)成一種資源配置組織，或者說公共生產(chǎn)組織，那種公共服務(wù)范式的理解很容易導(dǎo)致我們對某些政府管理標(biāo)準(zhǔn)的誤解。現(xiàn)代社會中，一個(gè)極其明顯的事實(shí)是，政府擁有大量的經(jīng)濟(jì)資源——公共財(cái)產(chǎn)、稅收、財(cái)政工具、公共撥款等等，其總量往往占到三分之一甚至更多。從這些物的使用來看，政府的職能表現(xiàn)為政府對所擁有的資源的配置行為，而不是簡單的針對人的滿足需求行為。在這個(gè)資源配置的過程中，除了這些物質(zhì)資源之外，社會成員作為一種人力資源，也是政府配置的重要對象。正是在政府配置資源的意義上，我們也有理由將政府描述為一種公共生產(chǎn)組織。

第二，公共服務(wù)范式看到了公共服務(wù)的重要性，但卻試圖將這種公共服務(wù)理解成政府的一般職責(zé)。事實(shí)上，不管我們將公共服務(wù)作為日常語言來理解，還是作為一種范式來理解，政府管理有許多內(nèi)容都無法納入這一范式。除了政府的內(nèi)部行政事務(wù)管理以及前面所提到的科研資源分配之外，幾乎所有涉及資源使用效率的政府管理內(nèi)容，都不能簡單地以公共服務(wù)范式來理解。大到一個(gè)國家的國防外交，小到一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大自身實(shí)力的職責(zé)?，F(xiàn)在，中國經(jīng)濟(jì)正處于一個(gè)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的過程之中，推進(jìn)自主創(chuàng)新具有重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略的深遠(yuǎn)意義。而對于自主創(chuàng)新以及相應(yīng)的國家創(chuàng)新體系、創(chuàng)新體制和機(jī)制，公共服務(wù)范式無法提供一個(gè)基本上的理論依據(jù)，而最多只能在這一自主創(chuàng)新的活動中對某些具體的操作環(huán)節(jié)提供一些指導(dǎo)，這也說明公共服務(wù)范式的局限性。如果說在中國曾經(jīng)有段時(shí)間單純地強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽略了公共服務(wù)是一種錯(cuò)誤的觀念，那么，現(xiàn)在將這一切顛倒過來，認(rèn)為政府的一切職能都是公共服務(wù)，未免矯枉過正。公共服務(wù)確實(shí)是政府的重要職責(zé)。然而根據(jù)公共服務(wù)范式來看待一切政府職能，并用最大化滿足社會成員需求的標(biāo)準(zhǔn)來衡量公共管理，卻存在著嚴(yán)重的缺失。

第三，公共服務(wù)忽略了現(xiàn)代公共管理的外部環(huán)境，而試圖將公共服務(wù)的環(huán)境簡化成政府vs 社會成員的模式，這使得公共服務(wù)范式在討論許多涉及外部環(huán)境的公共管理問題時(shí)將處于一個(gè)進(jìn)退失據(jù)的境地。舉例來說，2005 年11 月2 日香港立法會通過《2005 年收入（取消遺產(chǎn)稅）條例》，從2006 年2 月11 日起，香港正式取消遺產(chǎn)稅。從遺產(chǎn)稅的目的來看，遺產(chǎn)稅的征收本身也許更符合公共服務(wù)的目的，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)了社會公平，而這意味著對于絕大多數(shù)社會成員來說，存在遺產(chǎn)稅要比不存在遺產(chǎn)稅有著更高的偏好。但是，香港取消遺產(chǎn)稅顯然不是基于偏好的考慮。據(jù)新華社報(bào)道，香港財(cái)經(jīng)事務(wù)官員表示，取消遺產(chǎn)稅可增加香港對投資者的吸引力，令更多本地及外地投資者在香港持有資產(chǎn)。這將吸引更多公司和專才來港，帶動更多資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)在香港發(fā)展，使香港成為更具競爭力的國際金融中心。而眾多分析家也有著相同的結(jié)論，即遺產(chǎn)稅的取消是在國家和地區(qū)競爭壓力下，當(dāng)許多國家和地區(qū)已取消遺產(chǎn)稅時(shí)而不得已的做法。面對這種全球取消遺產(chǎn)稅的傾向，公共服務(wù)范式只能采取指責(zé)與批評的姿態(tài)，而無法給予合理的解釋與辯護(hù)，這說明了該范式的局限。

五、公共生產(chǎn)：對公共服務(wù)的限制

鑒于公共服務(wù)范式的缺失，我在此提出一種相對應(yīng)的概念：公共生產(chǎn)（public production）。與公共服務(wù)一樣，它也是一種類比，但它并非指由國有企業(yè)所進(jìn)行的生產(chǎn)活動，而指一種類似于生產(chǎn)意義上所描述的公共管理性質(zhì)。因此，公共生產(chǎn)與其說是一種對政府職責(zé)的描述，毋寧說提供了一種觀察政府活動的方法視角。

我們可以從生產(chǎn)（production）的含義引申出公共生產(chǎn)的基本含義。公共生產(chǎn)指的是政府為追求最大化社會產(chǎn)出而采取的對所擁有的人力資源和物力資源配置的活動。對于政府來說，國家范圍內(nèi)的人和物的資源都構(gòu)成了一種生產(chǎn)要素，政府的目的之一就是如何將這些要素結(jié)合起來，最大限度地實(shí)現(xiàn)以盡可能少的投入實(shí)現(xiàn)盡可能多的產(chǎn)出。從其具體的內(nèi)容來看，它可涉及多個(gè)方面的公共管理，而不僅僅限于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的政策。幾乎在任何一種涉及資源配置的政治活動中，我們都可以找到公共生產(chǎn)的因素，也容易尋求到對高效率公共生產(chǎn)的追求。

與公共服務(wù)范式相比較，公共生產(chǎn)在其基本精神方面與前者構(gòu)成了對立。一個(gè)的出發(fā)點(diǎn)是消費(fèi)，衡量標(biāo)準(zhǔn)是福利，基本問題是政府應(yīng)如何提供公共產(chǎn)品才能夠?qū)崿F(xiàn)消費(fèi)者——在這里指公民或投票者——的福利最大化。而另一個(gè)的出發(fā)點(diǎn)是投入產(chǎn)出，衡量標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)富，基本問題是政府應(yīng)如何安排各種要素才能實(shí)現(xiàn)社會財(cái)富的最大增進(jìn)。兩者強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容不同，前者側(cè)重于福利，而后者則側(cè)重于資源配置?？傮w而言，它們在概念范式上構(gòu)成了對立。

但是，對于現(xiàn)實(shí)的公共管理而言，兩者之間的關(guān)系并不是非此即彼的關(guān)系。本文提出一個(gè)公共生產(chǎn)的范式，但并不認(rèn)為它是對公共服務(wù)的替代，而認(rèn)為是對公共服務(wù)的限制。理由是：（1）正如生產(chǎn)對于消費(fèi)而所具有的決定性和限制的作用一樣，公共生產(chǎn)對公共服務(wù)也構(gòu)成決定性和限制的作用。一個(gè)政府能夠利用其人力資源和物力資源所產(chǎn)出的總體構(gòu)成了公共服務(wù)數(shù)量上的限度。（2）生產(chǎn)結(jié)構(gòu)決定了消費(fèi)結(jié)構(gòu)，而公共生產(chǎn)方面的制度安排從根本上決定了公共服務(wù)方面的制度安排。以前述科研項(xiàng)目招標(biāo)為例，科研能力突出的大學(xué)在科研資源方面具有優(yōu)勢，這必然決定在它在需求的滿足方面將比其他大學(xué)更具優(yōu)勢。再同那種以社會福利至上的公共服務(wù)范式相比較，它強(qiáng)調(diào)一個(gè)國家的財(cái)富對于該國所具有的最基本的重要性。正是在這個(gè)意義上，公共生產(chǎn)回到了斯密的命題：社會和政府的目的是致力于國家財(cái)富的增長，只有在此前提下，政府對社會成員的需求的滿足才構(gòu)成第二位階的意義。因此，公共服務(wù)雖然重要，但對于政府來說，公共生產(chǎn)卻是更為基本的第一要務(wù)。正是基于這個(gè)理由，本文認(rèn)為，那種單純強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的理論范式忽略了政府的更重要的目的。

最后，我想要強(qiáng)調(diào)指出的是，在當(dāng)代，公共生產(chǎn)有著遠(yuǎn)比公共服務(wù)重要的價(jià)值。這是因?yàn)?，在一個(gè)缺乏世界公共權(quán)力，并且各國之間在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面構(gòu)成一種競爭關(guān)系的時(shí)候，強(qiáng)調(diào)公共生產(chǎn)顯得尤其迫切。

［注 釋］

①比如治理理論是以反對傳統(tǒng)行政理論的面目而出現(xiàn)的，其中之一就是反對公共機(jī)構(gòu)的中立性，然而在漢語學(xué)界的接受者與討論者那里則發(fā)揮出一種“轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新”的功能，將中立性等等傳統(tǒng)公共行政理論的特征與要素同時(shí)加于治理理論之上。我曾向謝慶奎教授指出這一點(diǎn)，他認(rèn)為英語文獻(xiàn)的理解與中文的理解確實(shí)存在著差異，因而值得關(guān)注。另一個(gè)與此相類似的例子是阿馬蒂亞·森對“理性選擇”這個(gè)概念與“理性選擇學(xué)派”的區(qū)分。所以出現(xiàn)種情形，這可能與概念本身的擴(kuò)展性質(zhì)以及思想傳播的特征有關(guān)。

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