李吉和，盧時(shí)秀

(中南民族大學(xué) 南方少數(shù)民族研究中心，湖北 武漢 430073)

隨著我國(guó)全面改革的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，各民族間的交往、交流、交融日益頻繁。為擺脫貧困，改善生存狀態(tài)，大量的少數(shù)民族成員走出農(nóng)村和牧區(qū)，進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商。2014 年召開的中央民族工作會(huì)議指出，對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口，不能采取“關(guān)門主義”的態(tài)度，也不能采取放任自流的態(tài)度，關(guān)鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對(duì)接。要把著力點(diǎn)放在社區(qū)，推動(dòng)建立相互嵌入的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，注重保障各民族合法權(quán)益，堅(jiān)決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數(shù)民族群眾、傷害民族感情的言行，引導(dǎo)流入城市的少數(shù)民族群眾自覺遵守國(guó)家法律和城市管理規(guī)定，讓城市更好接納少數(shù)民族群眾，讓少數(shù)民族群眾更好融入城市。完善、創(chuàng)新城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制，對(duì)促進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口更好融入社會(huì)有重要意義。

一、城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制體系初步建立

經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體制體系逐步建立，為后續(xù)的完善創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。

(一)開展城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系建設(shè)試點(diǎn)。黨和政府充分認(rèn)識(shí)到少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市對(duì)服務(wù)管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)，與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)管理體系。從2011 年7 月開始，國(guó)家民委在全國(guó)選取28 個(gè)城市進(jìn)行少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系建設(shè)試點(diǎn)，著重從少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)服務(wù)管理的需求、合法權(quán)益保障、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、語(yǔ)言等培訓(xùn)服務(wù)，民族團(tuán)結(jié)宣傳教育和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)，開展社區(qū)民族工作，流出地與流入地溝通協(xié)作機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)力量等八個(gè)方面進(jìn)行建設(shè)［1］。各試點(diǎn)城市圍繞這方面要求，根據(jù)各城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的實(shí)際情況，制訂了實(shí)施方案，完善創(chuàng)新少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理機(jī)制，取得了一定的成效，推動(dòng)了少數(shù)民族流動(dòng)人口積極適應(yīng)并融入城市，促進(jìn)了城市民族關(guān)系和諧發(fā)展。

(二)構(gòu)建少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理綜合性平臺(tái)。社區(qū)化服務(wù)管理和社區(qū)自治是未來(lái)城市解決自身問題發(fā)展的趨勢(shì)。社區(qū)與少數(shù)民族流動(dòng)人口工作、生活息息相關(guān)，社區(qū)是服務(wù)管理機(jī)制建立的核心。2011 年，國(guó)家民委、民政部在《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下社區(qū)民族工作的意見》中提出，要加強(qiáng)社區(qū)為少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)與管理，積極為少數(shù)民族流動(dòng)人口在就業(yè)、語(yǔ)言翻譯、法律維權(quán)等方面提供服務(wù)［2］。實(shí)踐證明，凡重視社區(qū)服務(wù)管理的，工作就做得扎實(shí)有效，就有活力。不少城市以社區(qū)少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作為中心，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，配備專(兼)職工作人員，建立社區(qū)基層服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。如溫州市在130 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立了基層民族宗教事務(wù)所，幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口解決生活和工作遇到的困難［3］。許多城市建立社區(qū)少數(shù)民族流動(dòng)人員信息臺(tái)賬，對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的基本情況做到心中有數(shù)，以便制定具體的政策措施。如安徽省蕪湖市轄各縣區(qū)均建有外來(lái)少數(shù)民族流動(dòng)人口臺(tái)賬，分別錄入少數(shù)民族流動(dòng)人口的姓名、性別、民族成分、職業(yè)、住址、流出地等相關(guān)信息，還依托市清真寺實(shí)行報(bào)備案制度，對(duì)來(lái)寺過(guò)宗教生活的外地穆斯林建立流入流出人員花名冊(cè)［4］。在建立機(jī)構(gòu)、掌握信息的基礎(chǔ)上，主動(dòng)為城市少數(shù)民族流動(dòng)人口提供服務(wù)。如湖南省株洲市在民族飯店、火車站、社區(qū)等少數(shù)民族流動(dòng)人員比較集中的地方，設(shè)立專門的少數(shù)民族咨詢和服務(wù)窗口;懷化、常德等地對(duì)無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、不能自行返家的少數(shù)民族流動(dòng)人員予以救助;長(zhǎng)沙、湘潭在高校中選拔優(yōu)秀學(xué)生組成翻譯隊(duì)，在處理矛盾糾紛時(shí)提供語(yǔ)言支持。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2012 年，湖南省民政廳共救助少數(shù)民族人員1.5 萬(wàn)人次，長(zhǎng)沙市城管局引導(dǎo)2200 多名少數(shù)民族流動(dòng)攤販入店規(guī)范經(jīng)營(yíng)，并為1000 多名少數(shù)民族流動(dòng)攤販提供經(jīng)營(yíng)攤位［5］。

(三)保障少數(shù)民族流動(dòng)人口合法權(quán)益。少數(shù)民族流動(dòng)人口離開家鄉(xiāng)，步入城市，面對(duì)社會(huì)差距，很容易產(chǎn)生文化震撼和不適應(yīng)。為有困難或遇到糾紛時(shí)無(wú)所適從的少數(shù)民族流動(dòng)人口無(wú)償提供法律援助以保護(hù)他們的合法權(quán)益是服務(wù)的重要舉措。如武漢市成立了“武漢法律援助中心民宗委辦事處”，昆明市成立了“昆明市少數(shù)民族法律維權(quán)中心”［6］，深圳市成立了“深圳市少數(shù)民族法律援助工作站”［7］，等等。有的城市爭(zhēng)取政策，專門招收懂得少數(shù)民族語(yǔ)言的公務(wù)員作為執(zhí)法人員和民族宗教部門工作人員，既保障了少數(shù)民族流動(dòng)人口在訴訟中使用民族語(yǔ)言文字的權(quán)利，也有利于協(xié)調(diào)處理少數(shù)民族流動(dòng)人口問題［8］。法律援助行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)，更需要持久化和常態(tài)化，切實(shí)維護(hù)少數(shù)民族流動(dòng)人口的合法權(quán)益。

宗教信仰自由是我國(guó)的基本政策，也是少數(shù)民族流動(dòng)人口應(yīng)享有的合法權(quán)益。我國(guó)的少數(shù)民族群眾很多有本民族的宗教信仰，并且有的民族宗教信仰非常虔誠(chéng)，成為本民族文化和日常生活的重要組成部分。這些少數(shù)民族群眾遷入城市后，盡管環(huán)境發(fā)生了變化，但宗教信仰并未淡薄。因此，保障城市少數(shù)民族流動(dòng)人口宗教信仰和生活習(xí)俗權(quán)益，并為他們宗教信仰和生活習(xí)俗提供一定的支持和幫助是服務(wù)管理的重要內(nèi)容。針對(duì)此問題，許多城市從黨的民族政策的高度，采取多種措施，保障有特殊文化生活需求的少數(shù)民族權(quán)益。廣東省針對(duì)信仰伊斯蘭教清真飲食、殯葬、宗教活動(dòng)存在的困難，或增加墓地面積，或新建擴(kuò)建清真寺，或設(shè)立臨時(shí)宗教活動(dòng)點(diǎn)等，滿足流動(dòng)人口的宗教信仰和生活習(xí)俗需求［9］。

(四)建立輸出地與輸入地溝通協(xié)作機(jī)制。各地城市加強(qiáng)與輸出地政府溝通聯(lián)系，一些主要輸出地政府在少數(shù)民族流動(dòng)人口比較多的城市設(shè)立專門辦事機(jī)構(gòu)，共同做好輸入地流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作。如河南省鄭州市與青海省化隆縣、循化撒拉族自治縣等［10］，廣東省佛山與青海海東、新疆烏魯木齊及哈密等［11］，武漢市與新疆和田、喀什、阿克蘇、青海海東、海北等，廣西壯族自治區(qū)南寧市與內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、西藏四區(qū)首府城市以及新疆和田、甘肅臨夏、寧夏吳忠等地，建立流出地和流入地雙向溝通協(xié)作機(jī)制，從輸出地到輸入地全程做好權(quán)益保障工作［12］。這些輸入地民委主動(dòng)與輸出地在當(dāng)?shù)剞k事處密切聯(lián)系，了解少數(shù)民族流動(dòng)人口在生產(chǎn)生活中的困難和問題，及時(shí)掌握外來(lái)少數(shù)民族人口的思想動(dòng)向和利益訴求，并且協(xié)助當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)處理一些棘手的問題。如杭州在對(duì)小餐飲業(yè)的治理過(guò)程中，面臨眾多拉面館的整治。為此，從民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，為化解矛盾，杭州市民宗局通過(guò)與青海化隆和循化兩縣政府溝通，由兩縣分別派出一名干部常駐杭州，協(xié)助做好拉面店業(yè)主的工作，減少了沖突，效果明顯［13］。這種協(xié)調(diào)機(jī)制，有利于城市少數(shù)民族流動(dòng)人口適應(yīng)城市管理，融入城市生活。

二、城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體制機(jī)制面臨的新難題

當(dāng)前，少數(shù)民族流動(dòng)人口大量進(jìn)入城市，并表現(xiàn)出新的特點(diǎn)，如外來(lái)的少數(shù)民族人數(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了戶籍世居少數(shù)民族，以勞動(dòng)適齡的中壯年居多，家庭化遷移和長(zhǎng)期居住趨勢(shì)愈發(fā)明顯，從事的職業(yè)大多具有民族經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)，從業(yè)同質(zhì)性比較高等，對(duì)城市服務(wù)管理帶來(lái)新的問題與挑戰(zhàn)［14］。

(一)服務(wù)管理法律法規(guī)有待補(bǔ)充完善。隨著城市少數(shù)民族流動(dòng)人口不斷增多，有關(guān)少數(shù)民族流動(dòng)人員權(quán)益保障、社會(huì)服務(wù)管理的法律、法規(guī)還不夠健全，不能完全保障少數(shù)民族流動(dòng)人員的合法權(quán)益。1993 年，國(guó)家民委發(fā)布《城市民族工作條例》，雖然對(duì)當(dāng)時(shí)做好城市民族工作有所推進(jìn)，但其主要服務(wù)對(duì)象是城市世居少數(shù)民族，涉及少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的內(nèi)容非常少，同時(shí)有關(guān)內(nèi)容是原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。20 多年過(guò)去了，《條例》制定的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了變化，城市少數(shù)民族成分和數(shù)量發(fā)生了巨大變動(dòng)。由于戶籍制度的限制，少數(shù)民族一旦離開戶籍所在地，在社會(huì)許多方面就會(huì)受到排斥。他們既享受不到城市社會(huì)均等化服務(wù)，也失去了原有的民族政策惠及，即使散雜居民族政策也與之無(wú)關(guān)，成為社會(huì)的“邊緣人”。所以，《條例》已經(jīng)滿足不了少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的訴求，亟待完善創(chuàng)新，從法的層面保護(hù)少數(shù)民族流動(dòng)人口的合法權(quán)益。

(二)城市管理與小市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序失衡。一方面，由于少數(shù)民族流動(dòng)人口大多來(lái)自然環(huán)境比較惡劣，生產(chǎn)力發(fā)展水平比較低，社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的西部地區(qū)，許多人文化程度低，有的人還存在語(yǔ)言交流障礙，再加上對(duì)城市管理規(guī)定不甚了解，他們?cè)谶M(jìn)城初期往往對(duì)城市管理不適應(yīng)，進(jìn)而與城市管理部門發(fā)生沖突。如無(wú)照經(jīng)營(yíng)、亂擺攤設(shè)點(diǎn)、不依法納稅等。有的人最初確實(shí)不知道需要取得各種證件方可經(jīng)營(yíng)并要依法納稅，有的人因辦證手續(xù)繁雜拖而不辦，但也有的人是明知故犯，不愿辦照和依法納稅。從筆者在鄭州市、武漢市、廣州市對(duì)一些流動(dòng)人口經(jīng)營(yíng)的餐館調(diào)查來(lái)看，目前有50%的經(jīng)營(yíng)戶沒有到工商部門、衛(wèi)生食品部門、稅務(wù)部門登記領(lǐng)取證件，能依法納稅的少之又少。有的經(jīng)營(yíng)戶認(rèn)為，自己從事的是小本生意，隨時(shí)要走，沒有必要去辦理證照。過(guò)去因?yàn)檫@些問題他們和市政管理人員之間經(jīng)常發(fā)生沖突與爭(zhēng)執(zhí)。另一方面，城市管理者面對(duì)大量涌進(jìn)的文化習(xí)俗、生活方式、生產(chǎn)方式與現(xiàn)代城市迥異的少數(shù)民族流動(dòng)人口，最初僅以原有的管理方式和理念來(lái)應(yīng)對(duì)。管理手段落后，簡(jiǎn)單粗暴，重在管，而不是寓管理于服務(wù)，這樣就不可避免地與少數(shù)民族流動(dòng)人口產(chǎn)生沖突。到后來(lái)，這些管理者又覺得少數(shù)民族惹不起，對(duì)流動(dòng)人口從不會(huì)管發(fā)展到不愿管、不敢管。有的地方政府甚至對(duì)一些少數(shù)民族流動(dòng)人口不合理的要求，總想花錢買平安，其“示范效應(yīng)”已經(jīng)產(chǎn)生了消極后果，后患無(wú)窮。

(三)少數(shù)民族流動(dòng)人口合法權(quán)益得不到完全保障。第一，少數(shù)民族流動(dòng)人口子女入學(xué)難已成為少數(shù)民族流動(dòng)人口面臨的最大的問題。這是各調(diào)研地群眾反映最強(qiáng)烈的問題，也是最大的服務(wù)訴求?，F(xiàn)在雖然城市對(duì)流動(dòng)人口子女入學(xué)條件有所松動(dòng)，但當(dāng)?shù)卣疄榱藦?qiáng)化對(duì)流動(dòng)人口管理，一味強(qiáng)調(diào)子女入學(xué)其家長(zhǎng)必須各種證件齊全才可以。由于多方面原因，絕大多數(shù)少數(shù)民族流動(dòng)人口無(wú)法滿足這些條件，因此其子女很難在當(dāng)?shù)仨樌雽W(xué)。不得已，他們或托關(guān)系入學(xué)，或讓子女進(jìn)民辦學(xué)校，毫無(wú)辦法的只能把子女送回老家上學(xué)。這樣既不利孩子的學(xué)習(xí)教育，家長(zhǎng)也不能安心工作。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有不少家長(zhǎng)為了孩子教育而不斷遷移。即使有學(xué)校接收，有的城市學(xué)校收的所謂“贊助費(fèi)”也非常高。2012年夏天，筆者在南方某城市調(diào)研，群眾反映，當(dāng)?shù)剡M(jìn)入小學(xué)的贊助費(fèi)已經(jīng)從2011 年的3 萬(wàn)元上漲到5萬(wàn)元，許多人無(wú)奈接受。另外，有特殊生活習(xí)俗的學(xué)生飲食問題無(wú)法解決，特別是在中、東部地區(qū)城市幼兒園和中小學(xué)，因過(guò)去有清真習(xí)俗的學(xué)生少，都沒有清真食堂。因此，家長(zhǎng)不得不中午送飯到學(xué)校，有的學(xué)校為了維護(hù)學(xué)校教學(xué)秩序還不準(zhǔn)送飯，由此引發(fā)矛盾和糾紛。因此，入學(xué)難、入園難、有特殊飲食習(xí)俗學(xué)生飲食難已成為某些少數(shù)民族流動(dòng)人口最為揪心的事。第二，城市民族宗教活動(dòng)和生活習(xí)俗設(shè)施不能滿足需求。對(duì)于廣大穆斯林來(lái)說(shuō)，民族傳統(tǒng)文化與伊斯蘭教文化有著密不可分的關(guān)系。其中清真寺是穆斯林民族從事宗教文化活動(dòng)的主要場(chǎng)所，穆斯林民族具有特色鮮明的民族傳統(tǒng)節(jié)日如開齋節(jié)、古爾邦節(jié)、圣紀(jì)節(jié)等，每周的主麻日，各民族穆斯林會(huì)到清真寺參加民族宗教活動(dòng)。同時(shí)，對(duì)流動(dòng)人口中的穆斯林來(lái)說(shuō)，城市中的清真寺既是宗教活動(dòng)場(chǎng)所，也是感情交流的場(chǎng)所，也是生活必需品交易的場(chǎng)所。他們平時(shí)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)忙，只能利用主麻日禮拜前后時(shí)間，與親朋好友進(jìn)行短暫的見面和交流，以解纏繞的鄉(xiāng)愁，互通彼此經(jīng)營(yíng)和生活情況。在武漢、廣州、杭州、寧波等城市清真寺主麻日，做禮拜的人云集，原來(lái)的禮拜殿已經(jīng)滿足不了需要，其中參加宗教活動(dòng)的絕大多數(shù)是外來(lái)穆斯林，包括眾多的國(guó)外穆斯林。但由于這些城市清真寺非常少，如寧波有二萬(wàn)多穆斯林流動(dòng)人口，但只有一座清真寺，并且還正在建設(shè)中，即使建成也滿足不了日益增多的流動(dòng)人口需要。廣州市現(xiàn)存清真寺4 座，可用于禮拜的大殿面積只有1011 平方米，這對(duì)于眾多穆斯林來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這就促成了一些臨時(shí)宗教禮拜點(diǎn)的出現(xiàn)，給規(guī)范管理帶來(lái)麻煩。所以，在主麻日，清真寺院子、走廊全都擠滿了人。再就是穆斯林過(guò)世后的“入土”問題。目前，城市的穆斯林墓地是按照戶籍穆斯林的人口規(guī)劃的，沒有考慮外來(lái)穆斯林的安葬問題。如廣州僅8000 座墓地，僅能勉強(qiáng)滿足現(xiàn)有戶籍穆斯林的殯葬需要。一旦有流動(dòng)穆斯林去世，就無(wú)法安葬，有的只能運(yùn)回原籍。

(四)經(jīng)濟(jì)收入普遍不高，社會(huì)保障程度低。目前，大多數(shù)少數(shù)民族流動(dòng)人口收入相對(duì)較低。2011年、2012 年，全國(guó)少數(shù)民族流動(dòng)人口雇員平均月收入分別是2310 元、2773 元，分別比漢族雇員低241元、447 元［15］［16］。并且這種差距有逐步拉大的趨勢(shì)。當(dāng)然，少數(shù)民族流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)收入在不同地區(qū)、不同行業(yè)存在一定差距。在東部地區(qū)從業(yè)的少數(shù)民族流動(dòng)人口收入高一些，如十二屆全國(guó)人大代表熱汗古麗·依米爾帶出一千余名阿克陶籍“打工妹”在浙江務(wù)工，月工資達(dá)2700 元左右，為家鄉(xiāng)創(chuàng)收近千萬(wàn)元。她2012 年考上新疆職業(yè)大學(xué)，2013 年當(dāng)選全國(guó)人大代表［17］。一些有技術(shù)、懂經(jīng)營(yíng)，或者靠政府組織進(jìn)行打工的人員收入也較高。而從事拉面館飲食業(yè)的收入都比較高，如東莞一千多家清真拉面店中，每間店年收入8 萬(wàn)到10 萬(wàn)元不等。少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)保障程度比全國(guó)平均水平要低。2011 年全國(guó)雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，但少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)保障程度較低，未參加任何保險(xiǎn)的少數(shù)民族流動(dòng)人口達(dá)到68.9%。少數(shù)民族流動(dòng)人口簽訂勞動(dòng)合同比例也是比較低的。2011 年外出受雇農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的占43.8%［18］。但全國(guó)少數(shù)民族流動(dòng)人口三分之一以上未簽訂勞動(dòng)合同，比例高達(dá)35.9%，高于漢族5.5個(gè)百分點(diǎn)。

(五)從業(yè)“內(nèi)卷化”導(dǎo)致沖突增多。最初，少數(shù)民族流動(dòng)人口與城市管理部門以及城市居民發(fā)生矛盾乃至沖突比較多。但是隨少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)城市逐漸適應(yīng)，并與當(dāng)?shù)鼐用窳私饧由?，包容性增?qiáng)，這方面的矛盾和沖突在逐漸減少。相反，許多少數(shù)民族流動(dòng)人口大多從事同一或相近行業(yè)，這種從業(yè)“內(nèi)卷化”特征，很容易引發(fā)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)和沖突。如穆斯林流動(dòng)人口由于文化水平較低，職業(yè)技能單一，就業(yè)信息不暢，只能從事技術(shù)含量低、勞動(dòng)強(qiáng)度大、從業(yè)成本低的第三產(chǎn)業(yè)，如拉面或者賣清真食品，或開清真商店等。最有代表性的是遍布中、東部地區(qū)城市大街小巷的“蘭州拉面”館和新疆少數(shù)民族從事的燒烤、干果買賣攤點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。據(jù)調(diào)查，85%拉面館經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為同行競(jìng)爭(zhēng)激烈，并經(jīng)常發(fā)生矛盾甚至流血沖突。原來(lái)一個(gè)城市只有數(shù)家、幾十家拉面館，現(xiàn)在發(fā)展到幾百家甚至上千家，其競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度可想而知。有的城市為了減少?zèng)_突，成立了拉面協(xié)會(huì)，規(guī)定了開設(shè)拉面館之間的距離，盡管開設(shè)距離從最初的500 米減到今天的300 米，但后來(lái)者與先來(lái)者之間及不同地區(qū)經(jīng)營(yíng)者之間的沖突仍不斷發(fā)生，甚至由此而引發(fā)群體性流血沖突事件，這成為未來(lái)管理中面臨最大的問題。

三、少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體制機(jī)制的完善對(duì)策

城市少數(shù)民族流動(dòng)人口問題是我國(guó)流動(dòng)人口總問題的一部分。目前全國(guó)流動(dòng)人口存在的一系列問題，如戶籍問題、權(quán)益保障問題，有賴于國(guó)家在全面改革時(shí)期對(duì)整個(gè)流動(dòng)人口政策的調(diào)整。但少數(shù)民族流動(dòng)人口與漢族流動(dòng)人口相比，由于存在文化差異、語(yǔ)言障礙，加上教育水平低、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、生產(chǎn)技能弱等，更需要采取特殊政策加以應(yīng)對(duì)。特別是少數(shù)民族流動(dòng)人口絕大多數(shù)來(lái)自西部民族地區(qū)，他們的生存、生活狀況關(guān)系到民族地區(qū)發(fā)展乃至穩(wěn)定，處理不慎或處置不當(dāng)很容易引發(fā)民族問題。黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。這對(duì)完善城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制有重要的指導(dǎo)意義。

(一)民族團(tuán)結(jié)和城市法律法規(guī)教育是服務(wù)管理機(jī)制建立完善的思想基礎(chǔ)。第一，要大力加強(qiáng)民族平等和民族團(tuán)結(jié)的宣傳和教育，促進(jìn)民族之間的交流和團(tuán)結(jié)。總體上說(shuō)，近些年來(lái)，城市少數(shù)民族流動(dòng)人口與城市居民間的了解在不斷加深，矛盾在減少，但民族偏見乃至歧視仍然潛伏在不少人的意識(shí)中，并且會(huì)在一定場(chǎng)合、通過(guò)某些事件表現(xiàn)出來(lái)。如前一階段發(fā)生的“切糕事件”，本是個(gè)案，后來(lái)演繹成對(duì)整個(gè)某些新疆人的刻板印象。第二，要加強(qiáng)對(duì)城市管理人員的素質(zhì)教育。對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口不僅要管理，更要服務(wù)，管理的目的是為了更好地服務(wù)。對(duì)流動(dòng)人口中存在的不規(guī)范問題，如證照不全、不能按章納稅、亂擺攤設(shè)點(diǎn)、在居民區(qū)和主要街道開設(shè)餐館造成安全隱患和污染等現(xiàn)象，需要教育、管理，但要教育態(tài)度正確，管理方法科學(xué)?？梢哉f(shuō)，對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口如何管理也體現(xiàn)了民族感情問題。當(dāng)然，對(duì)違反城市管理規(guī)定的情況也不能視而不見，要曉之以理，動(dòng)之以情，多溝通、交流，依法依規(guī)辦事。從課題組在不少城市調(diào)查情況看，目前城市有關(guān)部門普遍存在對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口不是不管的問題，而是不敢管的情況越來(lái)越多。第三，加強(qiáng)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的法制教育，堅(jiān)決制止違法犯罪現(xiàn)象發(fā)生，樹立少數(shù)民族流動(dòng)人員的良好形象。輸出地、輸入地政府及有關(guān)部門要持續(xù)地教育引導(dǎo)少數(shù)民族流動(dòng)人口要樹立民族自尊心和自豪感，進(jìn)入城市后要遵紀(jì)守法，維護(hù)民族的形象和個(gè)人的形象［19］。對(duì)違法行為絕不姑息，堅(jiān)決杜絕花錢買平安現(xiàn)象發(fā)生。

(二)完善法律法規(guī)，服務(wù)管理法制化。少數(shù)民族流動(dòng)人口最初進(jìn)入城市并在城市立足主要基于親緣與族緣關(guān)系。但是隨著流動(dòng)人口越來(lái)越多，就業(yè)地和從事職業(yè)的多元化要求人們之間的信任關(guān)系必須從基于個(gè)人交往和相同的血緣地緣提升到基于法律制度，依法保障少數(shù)民族流動(dòng)人口的權(quán)益［20］?！耙c時(shí)俱進(jìn)完善和創(chuàng)新具體政策舉措，細(xì)化民族法律法規(guī)，推動(dòng)有關(guān)部門出臺(tái)針對(duì)性、操作性更強(qiáng)的配套規(guī)章”［21］?，F(xiàn)行的《城市民族工作條例》修改工作已經(jīng)進(jìn)行多年，但由于情況比較復(fù)雜，各地、各部門意見不統(tǒng)一，修訂工作至今還沒有完成?！冻鞘忻褡骞ぷ鳁l例》不能修訂完善并重新頒布實(shí)施，勢(shì)必影響全國(guó)各地對(duì)相應(yīng)法規(guī)的修訂與制定。各地要根據(jù)實(shí)際情況，盡快制定《城市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障條例》，并從政治、文化、生活習(xí)俗等方面進(jìn)行細(xì)化，使每一條具有可操作性。

(三)依法保障少數(shù)民族流動(dòng)人口合法權(quán)益。少數(shù)民族流動(dòng)人口子女既是民族的未來(lái)，更是祖國(guó)的未來(lái)。如果他們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的今天仍然不能接受良好的教育，將對(duì)民族地區(qū)和少數(shù)民族發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。少數(shù)民族流動(dòng)人口在內(nèi)地城市接受義務(wù)教育是公民應(yīng)該享有的權(quán)利，同時(shí)各民族孩子在學(xué)校共同學(xué)習(xí)、互動(dòng)，也有利于增強(qiáng)加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。這幾年，國(guó)家為了改善邊疆民族地區(qū)教育，增進(jìn)民族間了解，在內(nèi)地不少城市舉辦了“新疆班”和“西藏班”。相比之下，讓少數(shù)民族流動(dòng)人口子女進(jìn)入城市學(xué)校接受義務(wù)教育豈不是事半功倍嗎?因此要按照《義務(wù)教育法》，充分挖掘公辦學(xué)校的潛力，盡量多地接受少數(shù)民族流動(dòng)人口子女入學(xué)，對(duì)他們?cè)谑召M(fèi)、管理等方面與本地學(xué)生同等對(duì)待，不得違反規(guī)定向少數(shù)民族流動(dòng)人口子女加收各種費(fèi)用，并對(duì)家庭困難的學(xué)生實(shí)施救助。公辦學(xué)校資源不足時(shí)，應(yīng)將他們就近安排在政府委托的民辦學(xué)校就讀。任何學(xué)校不得以任何理由拒絕接收少數(shù)民族流動(dòng)人口子女入學(xué)。特別是城市中的所謂“民族學(xué)校”，更要以招收城市少數(shù)民族包括流動(dòng)人口的學(xué)生為主，規(guī)定凡是少數(shù)民族學(xué)生達(dá)到30%以上的中小民族學(xué)校，國(guó)家民委、教育部、地方政府三方給予一定財(cái)力支持，教師在職稱晉升等方面給予一定優(yōu)惠，以資鼓勵(lì)。對(duì)違反規(guī)定的要嚴(yán)肅處理。在中、東部地區(qū)不少城市的中小學(xué)和幼兒園還沒有清真食堂，這對(duì)眾多的穆斯林流動(dòng)人口子女就學(xué)飲食也造成很大的困難。過(guò)去有清真飲食習(xí)俗的學(xué)生比較少，這個(gè)問題表現(xiàn)得不是很突出，但隨著穆斯林流動(dòng)人口的增多，這個(gè)問題亟待解決。2000年，《教育部、國(guó)家民委關(guān)于在各級(jí)各類學(xué)校設(shè)置清真食堂、清真灶有關(guān)問題的通知》對(duì)學(xué)校設(shè)置清真食堂有明確的規(guī)定，必須嚴(yán)格認(rèn)真執(zhí)行［22］。在現(xiàn)階段，還要鼓勵(lì)民間辦民族幼兒園，解決有民族生活習(xí)俗特殊要求的幼兒入園飲食難問題。筆者在調(diào)查中提出由相同生活習(xí)俗的民間人士來(lái)辦幼兒園時(shí)，絕大多數(shù)家長(zhǎng)表示贊同。

另外就是城市宗教活動(dòng)場(chǎng)所不足問題。這個(gè)問題之所以在中、東部地區(qū)普遍存在，既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)因素的影響，從根本上來(lái)說(shuō)還是認(rèn)識(shí)問題，觀念問題。有的地方政府和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)宗教尤其是少數(shù)民族宗教信仰存在恐懼心理。有的害怕因宗教問題引發(fā)民族問題，破壞當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定。有的怕宗教場(chǎng)所增多了，為少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)好了，吸引更多少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入，從而給城市管理帶來(lái)麻煩。他們看不到宗教對(duì)社會(huì)和諧作用的積極因素，看不到少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的促進(jìn)作用。這種觀念不改變，少數(shù)民族服務(wù)管理工作肯定做不好。應(yīng)在依法加強(qiáng)對(duì)宗教管理的前提下，滿足少數(shù)民族流動(dòng)人口合法的宗教信仰需求，發(fā)揮宗教的正能量作用。

(四)發(fā)揮政府在少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理方面的主導(dǎo)作用。政府掌握著眾多的各種資源，在許多領(lǐng)域擁有強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)，在為少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理上有著不可替代的作用。要秉承以人為本、服務(wù)為先的理念，多為少數(shù)民族流動(dòng)人口辦實(shí)事，把管理服務(wù)做到少數(shù)民族流動(dòng)人口身邊和心里，讓他們看得見、摸得著，深切感受到輸入地黨和政府對(duì)他們的溫暖，感受到民族大家庭平等團(tuán)結(jié)互助和諧。對(duì)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理，只要做到“重在平時(shí)、抓好平常，重在交心、以心換心，就能贏得各族群眾的擁護(hù)和支持”［21］。

首先，城市民族工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)向少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理上。與此相適應(yīng)，加快城市民委機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)化服務(wù)職能，重點(diǎn)做好少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作，國(guó)家以及省、直轄市、自治區(qū)和有關(guān)城市民委要設(shè)立專門的少數(shù)民族流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)。民委不能成為有關(guān)部門處理民族問題的減壓閥、救火車或滅火器，總是處在被動(dòng)地位。其次，政府要在為少數(shù)民族流動(dòng)人口勞務(wù)輸出、技術(shù)培訓(xùn)等方面起主導(dǎo)作用。城市少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市主要從事低層次行業(yè)多，經(jīng)濟(jì)收入偏低，且從事同一行業(yè)人員多，這與其文化程度低、缺乏技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)面狹窄有很大關(guān)系。因此，要由輸出地政府聯(lián)系輸入地政府和企業(yè)，根據(jù)輸入地需求，專門進(jìn)行專業(yè)技能和城市管理法律法規(guī)培訓(xùn)，組織勞務(wù)輸出，為少數(shù)民族流動(dòng)人口提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。并且要與需要?jiǎng)趧?dòng)力的企業(yè)簽訂勞務(wù)輸出合同，根據(jù)企業(yè)對(duì)勞務(wù)的需求組織培訓(xùn)，在勞動(dòng)時(shí)間、福利保障等方面嚴(yán)格按照國(guó)家的規(guī)定辦事，保障他們的合法權(quán)益。這方面已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒和推廣。如新疆烏魯木齊市對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口采取政府財(cái)政投入、委托培訓(xùn)學(xué)校培訓(xùn)的方式，取得了良好的效果［23］。第三，輸出地與輸入地繼續(xù)加強(qiáng)溝通協(xié)作，不斷拓展合作內(nèi)容。少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市存在一定的盲目性、無(wú)序性，再加上在輸出地很少進(jìn)行教育和技術(shù)培訓(xùn)，使很多流動(dòng)人口在城市不適應(yīng)城市管理，也難以找到待遇高的工作，給城市管理帶來(lái)一系列問題。因此要做好少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)與管理必須標(biāo)本兼治，加強(qiáng)輸出地與輸入地政府有關(guān)部門的協(xié)商、交流、合作。輸入地與輸出地在信息共享方面要開展積極合作，及時(shí)溝通信息、通報(bào)情況。輸入地要建立少數(shù)民族流動(dòng)人口電子信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并與民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)共享。輸出地要主動(dòng)幫助提供赴城市經(jīng)商、務(wù)工少數(shù)民族人員名單、基本情況，做好其家屬思想工作。輸入地教育部門要重點(diǎn)掌握并相互通報(bào)少數(shù)民族適齡兒童入學(xué)情況，為兒童入學(xué)提供方便，解決流動(dòng)人口的后顧之憂。輸出地與輸入地政府要定期組織、協(xié)調(diào)兩地公安、城管、民政、工商、教育、民宗等政府部門開展互派干部交流掛職鍛煉工作，互相學(xué)習(xí)、溝通有效工作經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)兩地政府各部門間聯(lián)系溝通，共同了解少數(shù)民族流動(dòng)人員在經(jīng)營(yíng)、生活方面所存在的困難和問題。在新時(shí)期，隨著少數(shù)民族流動(dòng)人口不斷增多，合作機(jī)制需要不斷加強(qiáng)，合作內(nèi)容要不斷拓展與深化。

(五)動(dòng)員社會(huì)力量進(jìn)行服務(wù)管理。僅靠政府進(jìn)行管理和提供服務(wù)已經(jīng)滿足不了少數(shù)民族流動(dòng)人口訴求，需要?jiǎng)訂T各方力量參與。首先，要依托社區(qū)，組織和發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，發(fā)揮少數(shù)民族代表人士和相關(guān)社會(huì)團(tuán)體的積極性，化解民族矛盾和糾紛。特別是清真寺阿訇在協(xié)調(diào)處理穆斯林內(nèi)部矛盾有重要作用。政府可以率先在一些城市實(shí)行向社會(huì)組織為少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)購(gòu)買服務(wù)，動(dòng)員志愿者參與服務(wù)，共同做好少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作。其次，探索讓少數(shù)民族流動(dòng)人口建立自組織進(jìn)行服務(wù)與管理。依托清真寺和宗教界人士，建立自組織。如濟(jì)南市建立外來(lái)穆斯林聯(lián)誼組織，成立若干聯(lián)絡(luò)小組，選出在穆斯林中威信較高、組織協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)、熱心為穆斯林服務(wù)的骨干為負(fù)責(zé)人［24］。2005年和2010 年，南京市先后在市伊協(xié)成立了“西北穆斯林聯(lián)絡(luò)組”和“新疆穆斯林聯(lián)絡(luò)組”［25］。這些地方通過(guò)聯(lián)誼組織搭起了覆蓋外來(lái)穆斯林個(gè)體業(yè)戶和經(jīng)營(yíng)單位的服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，提高了外來(lái)穆斯林的自我管理能力，增強(qiáng)了服務(wù)管理的有效性。

總之，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，人口流動(dòng)已經(jīng)成為常態(tài)。少數(shù)民族流動(dòng)人口作為流動(dòng)人口大軍的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)民族間交流，繁榮城市文化，加快城市發(fā)展，起到了積極的作用，不能認(rèn)為是增加了城市負(fù)擔(dān)。同時(shí)還必須看到，由于少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市后，存在著民族傳統(tǒng)文化與城市現(xiàn)代文化等方面的沖突，加上城市在基礎(chǔ)設(shè)施和文化生活方面準(zhǔn)備不足，在回應(yīng)少數(shù)民族流動(dòng)人口基本訴求尤其是權(quán)益保障訴求方面面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，面臨社會(huì)條件的變化，必須與時(shí)俱進(jìn)，從民族團(tuán)結(jié)和服務(wù)的理念出發(fā)，不斷創(chuàng)新、完善城市少數(shù)民族流動(dòng)人口政策，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)民族關(guān)系和諧發(fā)展。

［1］國(guó)家民委開展第四批少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系建設(shè)試點(diǎn)工作［EB/OL］.國(guó)家民委網(wǎng)站，http://www.seac.gov.cn/art/2013/5/9/art_31_183718.html.

［2］關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下社區(qū)民族工作的意見［EB/OL］.國(guó)家民委網(wǎng)站，http://zcfgs.seac.gov.cn/art/2012/1/17/art_3433_164533.html.

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［17］楊明方，胡仁巴.“打工妹”熱汗古麗的夢(mèng)圓了［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-03-14.

［18］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2011 年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告［EB/OL］.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.

［19］田代武，張克勤，朱朝暉，吳國(guó)華.城市少數(shù)民族流動(dòng)人口現(xiàn)狀調(diào)查:以長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū)為例［J］.民族論壇，2011(9).

［20］馬宏偉.城鎮(zhèn)化:怎樣做到以人為核心［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-06-13.

［21］王正偉.重在平時(shí) 重在交心:關(guān)于民族工作貫徹群眾路線的思考［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-02-26.

［22］教育部、國(guó)家民委關(guān)于在各級(jí)各類學(xué)校設(shè)置清真食堂、清真灶有關(guān)問題的通知［EB/OL］.中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60734.htm.

［23］熱娜·烏布力.烏市為少數(shù)民族流動(dòng)人口舉辦培訓(xùn)班［N］.新疆日?qǐng)?bào)，2010-12-21.

［24］徐中林，徐欣欣.探討城市清真寺現(xiàn)代功能拓展與社會(huì)管理創(chuàng)新:以濟(jì)南市清真寺服務(wù)管理穆斯林流動(dòng)人口為例［J］.中國(guó)穆斯林，2013(1):40-43.

［25］寧民.南京讓少數(shù)民族流動(dòng)人口沐浴在發(fā)展的陽(yáng)光下［N］.中國(guó)民族報(bào)，2013-10-29.