劉俊生

(中國政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 102249)

政府是人民之信托機構(gòu)，肩負(fù)著建設(shè)國家和造福民眾之重任，須謹(jǐn)守法律、職業(yè)道德和社會公德，兢兢業(yè)業(yè)，誠實為政，恪盡職守，勇于擔(dān)當(dāng)，唯如此，方會成為一個負(fù)責(zé)任的政府，成為一個人民滿意的政府。本文試圖準(zhǔn)確而全面地揭示政府責(zé)任及其實現(xiàn)機制。

一、政府責(zé)任的性質(zhì)和類型

政府是一個政治體系，即在既定區(qū)域內(nèi)制定和執(zhí)行法律的一套組織體系。廣義的政府包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)，狹義的政府僅指行政機關(guān)。本文狹義使用“政府”概念，即指行政機關(guān)。責(zé)任則包含職責(zé)和追責(zé)兩個方面的內(nèi)容，也即包含責(zé)任主體(行政機關(guān)及其公務(wù)員)應(yīng)該履行的職責(zé)(分內(nèi)應(yīng)做的事)和責(zé)任主體因未按法定職責(zé)要求履職(沒做好分內(nèi)的事)而受到追責(zé)(承擔(dān)不利后果)。本文在后者意義上使用“責(zé)任”概念，即指因未按法定職責(zé)要求履職而受到追責(zé)后承擔(dān)不利后果。因此，政府責(zé)任是指行政機關(guān)及其公務(wù)員在行政管理過程中因未按法定職責(zé)要求履職而受到追責(zé)后承擔(dān)的不利后果。

在此，需要注意將政府責(zé)任與責(zé)任政府兩個概念區(qū)分開來。責(zé)任政府(responsible government)是西方的一種政治制度安排，也稱問責(zé)政府或責(zé)任內(nèi)閣，即政府對議會負(fù)責(zé)任的政治制度，議會問責(zé)是其典型特征。責(zé)任政府是西敏制的議會民主政治體制的基礎(chǔ)，即在此類西敏制民主政體中，政府(行政機關(guān)，通常是內(nèi)閣)對議會而非對君主負(fù)責(zé);就殖民地來說，是指政府對當(dāng)?shù)刈h會而非宗主國政府負(fù)責(zé)。在實行兩院制的地方，是指政府對直接選舉產(chǎn)生的人數(shù)較多的下議院負(fù)責(zé)。具體來說，一是政府的決定接受議會問責(zé);二是失去議會信任(通過不信任動議)的部長個人或整個政府應(yīng)當(dāng)辭職或總辭，要不就舉行大選尋求選民定奪?？梢?，責(zé)任政府與政府責(zé)任是內(nèi)容上有所聯(lián)系但非同一的兩個概念。

政府責(zé)任是一個追責(zé)體系，或曰懲戒體系。根據(jù)追責(zé)性質(zhì)的不同或追責(zé)主體的不同，可以將政府責(zé)任劃分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和社會責(zé)任四類。學(xué)者們對政治責(zé)任概念有著各種各樣的解釋。有從違背民意角度進行定義的，如“由于民主政治是民意政治，所以違反民意的行為是嚴(yán)重的錯誤行為，應(yīng)該負(fù)政治責(zé)任”，而且“直接或間接民選的行政首長主要負(fù)政治責(zé)任”［1］。有從決策失誤角度進行定義的，如“國家機關(guān)及其工作人員所作所為必須合理、合目的性(合乎政府為人民服務(wù)的宗旨)，其決策(體現(xiàn)為政策與法規(guī)、規(guī)章、行政命令等)必須符合人民的意志與利益。如果政府決策失誤或行政行為有損于國家與人民利益，雖然不一定違法(甚至有時是依其自訂之不合理的法規(guī)、規(guī)章辦事的)，不受法律追究，卻要承擔(dān)政治責(zé)任”［2］。有從違反政治義務(wù)角度進行定義的，如“政治責(zé)任是行使公權(quán)力者因違反政治義務(wù)而承擔(dān)的政治上的否定性后果。這種政治上否定性后果也意味著社會中的個人或組織已喪失了從事行使政治權(quán)力的資格”［3］80。也有從無效履職角度進行定義的，如“政治責(zé)任是政治官員履行制定符合民意的公共政策，推動符合民意的公共政策執(zhí)行的職責(zé)，以及沒有履行好這些職責(zé)時所應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁”［4］22。綜合上述不同觀點，本文認(rèn)為，政治責(zé)任是政府及其政治性官員(選舉產(chǎn)生或政治任命的官員)由于未盡政治義務(wù)或職責(zé)義務(wù)而應(yīng)該受到的政治追究以及承擔(dān)由此帶來的不利后果。理解政治責(zé)任概念需要把握以下三點:首先，就中國的行政機關(guān)而言，政治責(zé)任壓力主要源自執(zhí)政黨(中國共產(chǎn)黨)和立法機關(guān)(人民代表大會及其常務(wù)委員會)的監(jiān)督。其次，承擔(dān)政治責(zé)任的事由不需要以違法違紀(jì)為前提。最后，政治責(zé)任(不利后果)的承擔(dān)方式就是接受政治性懲戒。就政府及其部門而言，要承擔(dān)說明行為、接受調(diào)查、責(zé)令糾正、被撤銷決定、改組等不利后果;就個人而言，要承擔(dān)道歉、辭職、罷免或彈劾等不利后果。

行政責(zé)任是行政機關(guān)及其公務(wù)員由于違法違紀(jì)行為而應(yīng)該受到的行政追究以及承擔(dān)由此帶來的不利行政后果。理解行政責(zé)任概念需要把握以下三點:首先，行政責(zé)任壓力主要源自上級行政機關(guān)以及行政監(jiān)察、審計等機關(guān)的監(jiān)督。其次，行政責(zé)任的事由需要以行為違法或違紀(jì)為前提，違法或違紀(jì)行為可以是積極的作為(如索賄)，也可以是消極的不作為(如玩忽職守)。最后，行政責(zé)任(不利后果)承擔(dān)方式就是接受行政性懲戒。就行政機關(guān)而言，要承擔(dān)責(zé)令改正、被撤銷決定、賠償?shù)炔焕蠊?就個人而言，要承擔(dān)警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種不利的行政處分以及追償責(zé)任的不利后果。

法律責(zé)任是行政機關(guān)及其公務(wù)員由于違法行為而應(yīng)該受到的司法追究以及承擔(dān)由此帶來的不利后果。理解法律責(zé)任概念需要把握以下三點:首先，法律責(zé)任壓力主要源自司法機關(guān)(公檢法)的監(jiān)督。其次，法律責(zé)任的事由需要以行為違法為前提，違法行為同樣可以是積極的作為(如貪污)，也可以是消極的不作為(如瀆職)。最后，法律責(zé)任(不利后果)的承擔(dān)方式就是接受法律性懲戒。就行政機關(guān)而言，要承擔(dān)接受審判、被撤銷決定、賠償?shù)炔焕蠊?就個人而言，要承擔(dān)管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑等不利的刑事處罰后果以及非刑罰性的刑事處罰后果。需要注意，行政機關(guān)公務(wù)員個人由于行為違反刑法而應(yīng)該承擔(dān)的刑事責(zé)任(刑罰)與行政責(zé)任(處分)之間的關(guān)系。在這個問題上，中國現(xiàn)行制度堅持“兩罰并處”原則。在時間順序上，一般來講，公務(wù)員違法，若已由司法機關(guān)查處的，待司法機關(guān)做出處理結(jié)果后，處分機關(guān)再做出相應(yīng)的行政處理。若處分機關(guān)先行調(diào)查認(rèn)為需要移送司法機關(guān)的，必要時也可以先做出行政處分，但不能以違紀(jì)責(zé)任代替刑事責(zé)任。已追究刑事責(zé)任的，在行政責(zé)任的追究上，應(yīng)依法撤銷或罷免其職務(wù)并給予開除處分。

社會責(zé)任是行政機關(guān)及其公務(wù)員由于未盡職責(zé)義務(wù)或道德義務(wù)而應(yīng)該受到的社會追究以及承擔(dān)由此帶來的不利后果。理解社會責(zé)任概念需要把握以下三點:首先，社會責(zé)任壓力主要源自媒體、公民以及利益集團的監(jiān)督;其次，社會責(zé)任的事由多種多樣，除未履行政治義務(wù)、職責(zé)義務(wù)或違法亂紀(jì)以外，不遵守職業(yè)道德或公共道德、缺乏責(zé)任感和使命感、官僚作風(fēng)等，也都可能成為追究其社會責(zé)任的事由;最后，社會責(zé)任(不利后果)的承擔(dān)方式就是接受社會性懲戒，如承擔(dān)輿論譴責(zé)、公眾上訪、行政請愿等不利后果。

二、政治責(zé)任之實現(xiàn)機制

政府及其政治性官員是否承擔(dān)政治責(zé)任，與所在國家的政體結(jié)構(gòu)、民主化程度、法治化程度、政治慣例、政治文化、政治生態(tài)等諸多因素相關(guān)，由此導(dǎo)致政治責(zé)任制度不完全具有明晰的特點?！坝绕涫侵袊蔚奶攸c，行政政治責(zé)任的作用領(lǐng)域比較原則化，追究責(zé)任的過程中所遵循的不是明確的文件性規(guī)定，很大程度上基于一種政治慣例，或者政治斗爭的結(jié)果;對政治責(zé)任的追究也不是由行政執(zhí)法機關(guān)或者司法審判機關(guān)依法進行的裁量。政治責(zé)任的追究與否以及如何追究都與政治活動的結(jié)果有很大的關(guān)系”［3］23。盡管如此，理性地分析中國政府及其政治官員的政治責(zé)任的實現(xiàn)機制仍然是可行的。

政治責(zé)任是國家通過政治機構(gòu)以政治追責(zé)的方式實現(xiàn)的。從中國的政治結(jié)構(gòu)和政治制度的安排來看，有權(quán)追究政治責(zé)任者，主要是執(zhí)政黨(中國共產(chǎn)黨各級委員會及其常務(wù)委員會)和國家權(quán)力機關(guān)(各級人民代表大會及其常務(wù)委員會)，政治追責(zé)的方式多種多樣，如責(zé)令辭職、罷免等。在此就執(zhí)政黨和權(quán)力機關(guān)兩種追究途徑分而論之。

執(zhí)政黨追究的政治責(zé)任實現(xiàn)機制。執(zhí)政黨追究是指中共中央和縣級以上地方各級黨委，根據(jù)黨章和黨規(guī)的規(guī)定，對政府及相應(yīng)級別的政治官員應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任發(fā)動的追究。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，是發(fā)動政治責(zé)任追究的最有效主體。根據(jù)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制決策原則以及黨管干部的干部人事制度原則的要求，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督同級政府的工作，直接管理相應(yīng)級別的政治官員并監(jiān)督其是否認(rèn)真履行職責(zé)以及其言行是否違背政黨意志或民眾意志。執(zhí)政黨對政府本身的政治責(zé)任的追究，是各級黨委在對政府重大決策及其執(zhí)行情況的監(jiān)督過程中實現(xiàn)的，若發(fā)現(xiàn)政府出現(xiàn)重大決策失誤或重大決策執(zhí)行不力的情況，那政府就有可能要承擔(dān)向黨委說明情況、糾正決策甚至改組的不利后果。執(zhí)政黨對政治官員政治責(zé)任的追究，是各級黨委和紀(jì)委通過主動監(jiān)督和檢查的方式或者通過被動受理控告和舉報的方式而實現(xiàn)的，若發(fā)現(xiàn)政治官員有違法違紀(jì)的行為或者有不稱職的言行，那政治官員就要承擔(dān)黨委發(fā)起的政治問責(zé)(如責(zé)令辭職、降職任用等)和國家權(quán)力機關(guān)接受黨委或紀(jì)委建議后發(fā)起的政治問責(zé)(如免職、撤職或罷免)兩種不利后果。

權(quán)力機關(guān)追究的政治責(zé)任實現(xiàn)機制。權(quán)力機關(guān)追究是指全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會對由其產(chǎn)生的政府以及由其選舉、決定、任免的政治官員應(yīng)該承擔(dān)的政治責(zé)任發(fā)動的追究。憲法賦予各級人大及其常委會對行政機關(guān)以及其他國家機關(guān)進行監(jiān)督的權(quán)力，也即賦予了國家權(quán)力機關(guān)追究政府及其政治官員的政治責(zé)任的權(quán)力。權(quán)力機關(guān)對政府政治責(zé)任的追究是在監(jiān)督政府日常工作的過程中實現(xiàn)的，聽取和審查政府工作報告是權(quán)力機關(guān)每年一次在代表大會召開期間的監(jiān)督方式，詢問或質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等是權(quán)力機關(guān)在任何時候都可以使用的監(jiān)督方式①。如權(quán)力機關(guān)在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題，政府就有可能要承擔(dān)被撤銷行政法規(guī)、地方性法規(guī)、決定、決議和命令等不利后果。權(quán)力機關(guān)對政治官員政治責(zé)任的追究，除了在監(jiān)督政府日常工作的過程中實現(xiàn)外，還有就是在接受執(zhí)政黨建議的過程中實現(xiàn)，權(quán)力機關(guān)追究政治官員政治責(zé)任的方式主要有罷免、決定免職、決定撤職以及接受辭職等。

其中，罷免是權(quán)力機關(guān)在代表大會召開期間通過對大會主席團提交的相關(guān)議案進行表決而依法解除違法違紀(jì)或不稱職的由其決定或選舉的政治官員的職務(wù)②。關(guān)于罷免的理由，憲法和法律沒有做出明確的規(guī)定，根據(jù)全國人大常委會對1989 年湖南省人民代表大會請示的解答，罷免案不需要有必須違法的理由，是否罷免完全根據(jù)代表對事情所做的判斷而定③?！暗强偟目磥?，在我國實際政治生活中，各級人大并沒有很好地運用罷免權(quán)來追究政府組成人員的政治責(zé)任。這里原因是多方面的，其中很重要的一點，與對人民代表政治責(zé)任的追究一樣，往往把違法犯罪作為罷免的理由”④。人大應(yīng)該充分利用憲法賦予的罷免權(quán)來追究政治官員的政治責(zé)任。決定免職是全國和縣級以上地方各級人大常委會在本級人代會閉會期間根據(jù)法律規(guī)定的他人提請而依法免去政治官員的職務(wù)⑤。決定撤職是縣級以上地方各級人大常委會在本級人代會閉會期間通過對主任會議提交的議案進行表決而依法撤銷違法違紀(jì)或不稱職的由其選舉或任命的政治官員的職務(wù)⑥。需要注意的是，決定免職和決定撤職的理由都是多種多樣的，如政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、職務(wù)變動等都可能導(dǎo)致決定免職或決定撤職，政治責(zé)任只是決定免職或決定撤職的理由之一，不同的只是，決定免職是權(quán)力機關(guān)的被動行為，而決定撤職通常都是權(quán)力機關(guān)的主動行為。接受辭職是縣級以上地方各級人大及其常委會根據(jù)選任官員本人的提請依法接受由本級人大選舉產(chǎn)生官員的辭職⑦。黨委的責(zé)令辭職、個人的引咎辭職、純粹個人原因(如身體健康原因)的辭職、因公辭職等都可以成為辭職的理由，其中的責(zé)令辭職和引咎辭職多為承擔(dān)政治責(zé)任的辭職。接受辭職如同決定免職一樣，都是權(quán)力機關(guān)的被動性行為。

三、行政責(zé)任之實現(xiàn)機制

行政責(zé)任是國家通過政府自身以行政追責(zé)的方式實現(xiàn)的。從中國的行政結(jié)構(gòu)和行政制度的安排來看，有權(quán)追究行政機關(guān)及其公務(wù)員的行政責(zé)任者，包括行政機關(guān)本身、上級行政機關(guān)以及專門的行政監(jiān)察機關(guān)等，行政追責(zé)的方式同樣多種多樣，如行政監(jiān)察、行政處分等。在此就行政機關(guān)及其公務(wù)員行政責(zé)任的實現(xiàn)機制分而論之。

行政機關(guān)行政責(zé)任的實現(xiàn)機制。行政機關(guān)行政責(zé)任的實現(xiàn)機制主要是通過行政機關(guān)自究、行政復(fù)議、行政監(jiān)察三種途徑實現(xiàn)的。

行政機關(guān)自究是指行政機關(guān)通過自己或他人發(fā)現(xiàn)不良履職情況或違法違紀(jì)行為而發(fā)起的自我追究。每個行政機關(guān)都內(nèi)設(shè)有或外派有多個行政機構(gòu)或分支機構(gòu)，還有很多公務(wù)員，這些機構(gòu)和公務(wù)員時時刻刻代表著其所在行政機關(guān)通過做出各種各樣的決定來施行法律，機關(guān)需要通過自身或他人及時發(fā)現(xiàn)并通過自身予以糾正其中的不良行政行為或違法違紀(jì)行為。“他人者”就是行政訴愿者(相對人)、行政請愿者、專門監(jiān)督機關(guān)等。在自究實現(xiàn)機制中，行政機關(guān)需要承擔(dān)的不利后果就是“自己打自己的嘴巴”，即修改或撤銷已有決定、責(zé)令下級履行職責(zé)、向相對方或社會作出說明或解釋以及賠禮道歉等。

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)作出的具體行政行為，認(rèn)為其具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向其上一級行政機關(guān)提出復(fù)議申請，復(fù)議機關(guān)依法對該具體行政行為進行合法性、適當(dāng)性審查并作出行政復(fù)議決定的活動⑧。公民、法人或其他組織在提出復(fù)議申請時，可以一并提出賠償申請和審查行政機關(guān)規(guī)定(不包括法規(guī)和規(guī)章)的申請。行政復(fù)議屬于“不告不理”式的行政責(zé)任追究機制。公民、法人或其他組織通過行政復(fù)議會迫使行政機關(guān)承擔(dān)行政責(zé)任，行政復(fù)議機關(guān)作出的責(zé)令履行法定職責(zé)、撤銷或變更行為(可以同時責(zé)令重新作出行為)、確認(rèn)行為違法、給予賠償?shù)葟?fù)議決定都是行政機關(guān)必須接受的不利后果。

行政監(jiān)察是指在行政系統(tǒng)中設(shè)置的專司監(jiān)察職能的機關(guān)對行政機關(guān)及其公務(wù)員以及行政機關(guān)任命的其他人員的行政活動及行政行為進行的監(jiān)督檢查活動。與行政復(fù)議相比，行政監(jiān)察是一種主動監(jiān)察和被動監(jiān)察相結(jié)合的行政責(zé)任追究機制。主動監(jiān)察乃指行政監(jiān)察機關(guān)通過主動檢查發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及其公務(wù)員在執(zhí)行法律、法規(guī)和政府的決定、命令中的問題;被動監(jiān)察乃指行政監(jiān)察機關(guān)通過受理控告或檢舉發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及其公務(wù)員在執(zhí)行法律、法規(guī)和政府的決定、命令中的問題。在監(jiān)察過程中，行政機關(guān)及其公務(wù)員必須接受行政監(jiān)察機關(guān)采取的監(jiān)察措施、提出的監(jiān)察建議和作出的監(jiān)察決定。行政監(jiān)察措施包括要求或責(zé)令被監(jiān)察對象提供相關(guān)材料、作出相關(guān)解釋和說明、停止違法違紀(jì)行為以及扣留封存相關(guān)材料、建議暫停相關(guān)人員執(zhí)行職務(wù)、提請法院采取保全措施，行政監(jiān)察建議包括建議糾正違法違紀(jì)行為、糾正或撤銷違法的決定和命令、糾正明顯不適當(dāng)?shù)男姓袨橐约敖ㄗh給予責(zé)令公開道歉、停職檢查，行政監(jiān)察決定包括沒收、追繳或責(zé)任退賠違法違紀(jì)取得的財物。對于行政機關(guān)而言，這些都是行政監(jiān)察給其帶來的不利后果。

前述三種途徑是行政機關(guān)行政責(zé)任的主要實現(xiàn)機制，此外還有其他更加專業(yè)性的行政責(zé)任實現(xiàn)機制，如國家審計的行政責(zé)任實現(xiàn)機制、人事監(jiān)督的行政責(zé)任實現(xiàn)機制、政府財產(chǎn)管理的行政責(zé)任實現(xiàn)機制等。

行政機關(guān)公務(wù)員行政責(zé)任的實現(xiàn)機制。公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任的方式有行政處分以及賠償、追償?shù)?。其中，行政處分是公?wù)員承擔(dān)行政責(zé)任的主要方式。

行政處分及其種類。行政處分也稱紀(jì)律處分(公務(wù)員法中稱處分)，是行政機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)根據(jù)有關(guān)公務(wù)員法律、法規(guī)的規(guī)定，對違反行政紀(jì)律的公務(wù)員給予的一種懲戒或制裁，是公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任或不利后果的主要方式。行政處分針對的是公務(wù)員的違紀(jì)行為。違紀(jì)行為可以是積極的作為，如貪污索賄;也可以是消極的不作為，如玩忽職守。但若違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)過批評教育后改正的，也可以免予行政處分。若觸犯刑法而構(gòu)成犯罪的，則必須承擔(dān)刑事責(zé)任(見法律責(zé)任部分)。根據(jù)違紀(jì)行為的嚴(yán)重程度，行政處分共有六種(由輕到重):警告、記過、記大過、降級、撤職和開除。其中，警告、記過、記大過屬于精神懲戒，主要在聲譽上和心理上給受處分者造成不利影響;降級、撤職、開除屬于實質(zhì)懲戒，它不僅在聲譽上和心理上給受處分者造成不利影響，而且給受處分者在級別、職務(wù)、身份等方面造成不利影響。行政處分機關(guān)根據(jù)違紀(jì)情節(jié)的輕重、造成后果的嚴(yán)重性、責(zé)任者的主觀認(rèn)識以及過去對這類事情的處理經(jīng)驗等因素，確定處分類型。需要注意，有些人事處理措施不是行政處分。如免職、降職、辭退、考核不稱職、責(zé)令辭職等都是人事處理措施，但都不是行政處分。這些人事處理措施針對的并非公務(wù)員的違紀(jì)行為而是公務(wù)員的那些不能或者不能很好地履行職責(zé)的行為。在人事行政中，應(yīng)該準(zhǔn)確地把握二者各自的適用條件，既不能將違紀(jì)者用一般人事處理措施進行處理，也不能將不能或者不能很好地履行職責(zé)者用行政處分手段進行處理。

行政處分的權(quán)限配置與行政處分的發(fā)起機制。行政處分通常遵守“處分權(quán)與任免權(quán)相一致”原則，即處分權(quán)通常由任免機關(guān)執(zhí)掌，但行政監(jiān)察機關(guān)也享有對行政機關(guān)公務(wù)員的處分權(quán)。另外，根據(jù)干部管理權(quán)限，相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的處分必須報同級或上級黨委、上級國家機關(guān)批準(zhǔn)、決定或同意;根據(jù)干部任免權(quán)限，對人大選舉或決定的干部以及對人大常委會決定或任免的干部給予撤職處分和開除處分時，應(yīng)由本級人大予以罷免或者提請本級人大常委會予以免職。關(guān)于行政處分的發(fā)動機制，除了通常的行政機關(guān)自我發(fā)起追究機制和行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察發(fā)起追究機制外，還有紀(jì)委檢查移交發(fā)起追究機制。行政機關(guān)自我發(fā)起的追究包括上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)中由其任命的機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員發(fā)起的追究和行政機關(guān)對由其任命的中下層公務(wù)員發(fā)起的追究，行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察發(fā)起的追究包括行政監(jiān)察機關(guān)建議任免機關(guān)給予行政處分的追究和行政監(jiān)察機關(guān)直接給予公務(wù)員行政處分的追究，紀(jì)委檢查移交發(fā)起的追究是指紀(jì)委在紀(jì)檢過程中將公務(wù)員違反行政紀(jì)律的案件移交任免機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)來做紀(jì)律處理的追究。

行政處分的條件與程序。行政處分由兩個條件構(gòu)成:存在違法違紀(jì)事實并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。實施處分時要求處分機關(guān)做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法和手續(xù)完備。程序是處分必須遵守的步驟、時限和方式等，它應(yīng)該體現(xiàn)前述六項基本要求。行政機關(guān)處分程序為:一是立案與調(diào)查。行政任免機關(guān)有關(guān)部門認(rèn)為公務(wù)員涉嫌違法違紀(jì)，需要進一步查證的，報任免機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后立案。任免機關(guān)有關(guān)部門負(fù)責(zé)對違法違紀(jì)事實做進一步調(diào)查，包括收集、查證有關(guān)證據(jù)材料，聽取被調(diào)查者所在單位的領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)工作人員以及所在單位監(jiān)察機構(gòu)的意見，并向其他有關(guān)單位和人員了解情況。正式調(diào)查應(yīng)當(dāng)由兩名以上辦案人員進行，接受調(diào)查的單位和個人應(yīng)當(dāng)如實提供情況。最后形成書面調(diào)查材料，向任免機關(guān)負(fù)責(zé)人報告。在調(diào)查過程中，嚴(yán)禁以暴力、威脅、引誘、欺騙等非法方式搜集證據(jù)，非法收集的證據(jù)也不得作為定案的依據(jù)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)公務(wù)員違法違紀(jì)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。二是陳述和申辯。任免機關(guān)有關(guān)部門將調(diào)查認(rèn)定的事實及擬給予處分的依據(jù)告知被調(diào)查者本人，聽取其陳述和申辯，并對其所提出的事實、理由和證據(jù)進行復(fù)核，記錄在案。被調(diào)查者提出的事實、理由和證據(jù)成立的，應(yīng)予采信。三是討論和決定。任免機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員集體對案件進行討論，并作出給予處分、免予處分或者撤銷案件的決定。決定給予處分的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形從重、從輕或減輕處分。在兩人以上的共同違法違紀(jì)行為中起主要作用的，隱匿、偽造、銷毀證據(jù)的，串供或者阻止他人揭發(fā)檢舉、提供證據(jù)材料的，包庇同案人員的，以及具有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他從重情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)從重處分;主動交代違法違紀(jì)行為的，主動采取措施從而有效地避免或者挽回?fù)p失的，檢舉他人重大違法違紀(jì)行為情況屬實的，應(yīng)當(dāng)從輕處分;主動交代違法違紀(jì)行為并主動采取措施有效避免或者挽回?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)減輕處分。處分應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)立案之日起六個月內(nèi)作出決定，案情復(fù)雜或者遇有其他特殊情形的，辦案期限可以延長，但是最長不得超過十二個月。處分決定應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:被處分人員的姓名、職務(wù)、級別、工作單位等基本情況，經(jīng)查證的違法違紀(jì)事實，處分的種類和依據(jù)，不服處分決定的申訴途徑和期限，處分決定機關(guān)的名稱、印章和作出決定的日期。兩人以上共同違法違紀(jì)，需要給予處分的，根據(jù)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的紀(jì)律責(zé)任，分別給予處分。四是通知、歸檔與備案。任免機關(guān)應(yīng)當(dāng)將處分決定以書面形式通知受處分者本人，并在一定范圍內(nèi)宣布，還要告訴其有申訴的權(quán)利。任免機關(guān)有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將處分決定歸入受處分者本人檔案，同時匯集有關(guān)材料形成該處分案件的工作檔案。并且任免機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，及時將處分決定或者解除處分決定報公務(wù)員主管部門備案。需要注意，行政處分堅持回避原則。也即參與公務(wù)員違法違紀(jì)案件調(diào)查、處理的人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出回避申請，被調(diào)查者以及與案件有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織也有權(quán)要求其回避:與被調(diào)查者是近親屬關(guān)系的，與被調(diào)查的案件有利害關(guān)系的，與被調(diào)查者有其他關(guān)系而可能影響案件公正處理的。處分決定機關(guān)負(fù)責(zé)人的回避，由處分決定機關(guān)的上一級機關(guān)負(fù)責(zé)人決定;其他違法違紀(jì)案件調(diào)查、處理人員的回避，由處分決定機關(guān)負(fù)責(zé)人決定。處分決定機關(guān)或者處分決定機關(guān)的上一級機關(guān)，發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)案件調(diào)查、處理人員有應(yīng)當(dāng)回避的情形，可以直接決定該人員回避。

處分期間與法律后果。處分期間是指除開除以外的其他處分決定的執(zhí)行期間。不同處分的處分期間有所不同。警告的處分期間為六個月，記過的處分期間為十二個月，記大過的處分期間為十八個月，降級和撤職的處分期間都為二十四個月。開除不存在處分期間。若公務(wù)員同時有兩種以上需要給予處分的行為的，應(yīng)當(dāng)分別確定其處分。應(yīng)當(dāng)給予的處分種類不同的，執(zhí)行其中最重的處分;應(yīng)當(dāng)給予撤職以下多個相同種類處分的，執(zhí)行該處分，并在一個處分期以上、多個處分期之和以下，決定處分期。受處分者在受處分期間受到新的處分的，其處分期為原處分期尚未執(zhí)行的期限與新處分期限之和。處分期最長不得超過四十八個月。處分的法律后果是指受處分者承受的不利于自己的法律規(guī)定結(jié)果，包括在晉升工資檔次、級別、職務(wù)等方面受到的不利影響。受警告處分的，在處分期間內(nèi)不得晉升職務(wù)和級別，但可以晉升工資檔次;受記過、記大過、降級、撤職處分的，在處分期間內(nèi)，不僅不得晉升職務(wù)和級別，而且也不得晉升工資檔次，其中受撤職處分的還要降低一定職務(wù)層次任職，并且按照新任職務(wù)確定相應(yīng)的級別;受開除處分的，解除與所在機關(guān)的人事關(guān)系，喪失公職人員身份，并且按人事法律的規(guī)定永遠(yuǎn)不能再次錄用為公務(wù)員。受處分者受到開除處分后，有新工作單位的，其本人檔案轉(zhuǎn)由新工作單位管理;沒有新工作單位的，其本人檔案轉(zhuǎn)由其戶籍所在地人事部門所屬的人才服務(wù)機構(gòu)管理。

表1 處分期間與處分后果一覽表

行政處分的解除。處分的解除是指受開除以外處分、在受處分期間有悔改表現(xiàn)且沒有再次發(fā)生違紀(jì)行為的，處分期滿后，終止處分的執(zhí)行。解除處分包括三個條件:有悔改表現(xiàn)、沒有再次違紀(jì)行為和處分期滿。處分解除程序:首先是所在單位提出解除處分的申請，其次是解除處分的決定機關(guān)審查申請并作出決定，最后是將解除處分的決定書面通知受處分者本人。解除處分的決定機關(guān)只能是原處分決定機關(guān)。如果受處分者在處分期間內(nèi)調(diào)離原機關(guān)，仍然由原處分決定機關(guān)作出處分解除決定;如果原處分決定機關(guān)被撤銷或者合并，則由承接機關(guān)作出處分解除決定。處分的解除必須以書面形式作出，并且必須以書面形式通知本人。需要注意，處分的解除不是處分的撤銷，撤銷針對的是錯誤的處分，被撤銷的處分自始無效，而解除針對的是正確的處分，被解除的處分仍然是有效處分，只是終止執(zhí)行。所謂終止執(zhí)行是指停止適用由處分引起的不利政策。處分解除后，公務(wù)員在晉升工資檔次、級別和職務(wù)方面不再受原處分的任何影響。當(dāng)然，受到降級和撤職處分者，其處分的解除并不意味著恢復(fù)處分前的全部狀態(tài)，如原來的級別、職務(wù)、工資檔次。

行政機關(guān)公務(wù)員除了以接受行政處分的方式承擔(dān)行政責(zé)任外，還要以接受賠償、追償?shù)姆绞匠袚?dān)行政責(zé)任。

行政機關(guān)公務(wù)員賠償或追償責(zé)任的性質(zhì)。賠償是指公務(wù)員在履行職責(zé)過程中因故意或過失行為致使國家財產(chǎn)受到損失而給予國家的賠償。追償是指公務(wù)員在履行職責(zé)過程中由于違法違紀(jì)行為致使私人財物受到損失，在國家賠償后而受到的國家索償。換句話說，賠償和追償都是公務(wù)員由于違法違紀(jì)行為致使公私財物損失而應(yīng)該從金錢上承擔(dān)的不利后果。公務(wù)員與國家之間的關(guān)系不是由民法來調(diào)整的關(guān)系，故公務(wù)員由于違法違紀(jì)行為使公私財物遭受損失而承擔(dān)的賠償責(zé)任和追償責(zé)任，不是私法上而是公法上的賠償責(zé)任或追償責(zé)任。

賠償責(zé)任。此類行政責(zé)任的承擔(dān)者涉及兩類公務(wù)員。一是負(fù)有國家財物管理義務(wù)的公務(wù)員，如出納和物品管理人員，因故意或過失實施違法管理行為或者因沒有合法地實施管理行為而丟失或損傷了國家財物，必須承擔(dān)賠償責(zé)任，即便是由于粗心大意而造成損失，也不能免除賠償責(zé)任。二是負(fù)有國家財物保管義務(wù)的公務(wù)員，如在不同時空中使用國家物品的公務(wù)員，他們負(fù)有保管所使用國家物品的義務(wù)，若因故意或重大過失而丟失或損傷所使用的物品，必須負(fù)賠償損失的責(zé)任。賠償責(zé)任一般由公務(wù)員所在行政機關(guān)負(fù)責(zé)認(rèn)定。

追償責(zé)任。行政機關(guān)公務(wù)員違法行使職權(quán)給公民、法人或其他社會組織造成損失的，行政機關(guān)向請求人支付賠償費用或履行賠償義務(wù)(國家賠償)，之后還可以依法責(zé)令有故意或重大過失的工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費用(追償責(zé)任)。相比賠償責(zé)任，追償責(zé)任不僅具有侵權(quán)的特點，而且還具有以國家賠償為前提的特點。國家賠償制度⑨認(rèn)為，行政機關(guān)及其公務(wù)員，接受國家的委托執(zhí)行公務(wù)，國家對其侵權(quán)的后果承擔(dān)賠償責(zé)任，公務(wù)員不對被侵權(quán)者直接承擔(dān)賠償責(zé)任。但如果其侵權(quán)行為是由于故意或重大過失造成的，那么在國家履行賠償義務(wù)后，公務(wù)員必須對國家承擔(dān)追償責(zé)任，而且還要承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。《國家賠償法》(1994)確立了國家賠償責(zé)任和個人追償責(zé)任制度。該法第二章“行政賠償”規(guī)定:“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利:(一)違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施的;(二)非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的;(三)以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的;(四)違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的;(五)造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。”(第三條)“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利:(一)違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰的;(二)違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施的;(三)違反國家規(guī)定征收財物、攤派費用的;(四)造成財產(chǎn)損害的其他違法行為。”(第四條)公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)受到上述侵犯時，國家對受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。但“賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔(dān)部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責(zé)任人員，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！?第十四條)該法第三章還規(guī)定了與行政賠償類似的刑事賠償制度。

四、法律責(zé)任之實現(xiàn)機制

法律責(zé)任是國家通過司法機關(guān)以行政訴訟和刑事訴訟兩種途徑實現(xiàn)的。

行政訴訟途徑的法律責(zé)任實現(xiàn)機制。行政訴訟是個人、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)及其公務(wù)員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。換句話說，行政訴訟是法院通過行政審判對被訴的具體行政行為的合法性進行審理的方式解決行政爭議的活動。需要注意的是，行政訴訟并不解決所有的行政爭議，只解決特定范圍內(nèi)的行政爭議，也即法院只對具體行政行為的合法性進行審查。屬于行政訴訟受案范圍的包括:行政處罰、行政強制措施、行政征收、行政許可、行政給付等八類侵犯相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為。而國防和外交等國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、終局行政行為等都不屬于行政訴訟的受案范圍。而且，法院通過行政審判只對具體行政行為的合法性進行審查，即行政審判堅持合法性審查原則或司法審查原則。合法性審查包括程序意義上的審查和實體意義上的審查兩層含義。程序意義上的合法性審查，是指法院依法受理行政案件，有權(quán)對被訴具體行政行為是否合法進行審理并作出裁判。實體意義上的審查，是指法院只對具體行政行為是否合法進行審查，不審查抽象行政行為，一般也不對具體行政行為是否合理進行審查。就是說，這是一種有限的審查。關(guān)于審理期限，法院通常在三個月內(nèi)作出一審判決，二審判決通常在兩個月內(nèi)作出。

在行政訴訟的政府責(zé)任實現(xiàn)機制中，行政機關(guān)及其公務(wù)員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任或者說必須接受相應(yīng)的不利司法判決以及其他不利后果。對行政機關(guān)不利的司法判決有:撤銷或部分撤銷行政行為，責(zé)令重新作出具體行政行為，責(zé)令在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，變更顯失公正的行政處罰，賠償行政侵權(quán)給相對人造成的損害(國家賠償)。對拒絕履行法院判決和裁定的行政機關(guān)的不利司法措施有:通知銀行強制從行政機關(guān)賬戶內(nèi)劃撥應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或應(yīng)當(dāng)給付的賠償金，期滿之日起每日對行政機關(guān)罰款五十至一百元，向上一級行政機關(guān)或者監(jiān)察、人事機關(guān)提出司法建議。另外行政機關(guān)還要承擔(dān)敗訴的費用。對行政機關(guān)公務(wù)員(違法違紀(jì)的主管人員和直接責(zé)任人員)不利的后果有:移送有關(guān)違紀(jì)材料給行政機關(guān)或其上一級行政機關(guān)或者行政監(jiān)察機關(guān)、人事機關(guān)，移送有關(guān)犯罪材料給公安、檢察機關(guān)，依法追究拒不執(zhí)行法院判決和裁定并且情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。另外，有故意或者重大過失的公務(wù)員還要接受行政機關(guān)追償?shù)牟焕蠊?見行政責(zé)任部分)。

刑事訴訟途徑的法律責(zé)任實現(xiàn)機制。刑事訴訟是在司法機關(guān)(公檢法)的主持下，在訴訟參與人的參加下，查明犯罪和追究犯罪的活動。簡言之，刑事訴訟就是國家追究犯罪人刑事責(zé)任的訴訟。行政機關(guān)及其公務(wù)員的刑事責(zé)任，是指其在履職過程中由于觸犯刑法而必須接受的由司法機關(guān)依法做出的刑事判決，也即接受刑事上的不利后果(刑罰)。行政機關(guān)及其公務(wù)員承擔(dān)的刑事責(zé)任，具有一般刑事責(zé)任的如下特征:刑事責(zé)任由犯罪者承擔(dān)，包括實施犯罪行為的自然人和單位;刑事責(zé)任由犯罪行為引起，而犯罪行為則是指具有刑事責(zé)任能力者實施的侵犯刑法所保護的社會關(guān)系的行為;刑事責(zé)任包括刑罰和非刑罰性責(zé)任;刑事責(zé)任是刑法規(guī)定的一種負(fù)擔(dān)，最終表現(xiàn)為犯罪人承受的對自己的不利負(fù)擔(dān)，如人身自由在一定時期內(nèi)受到限制、一定數(shù)量的財產(chǎn)被剝奪等;刑事責(zé)任由國家司法機關(guān)強制犯罪者承擔(dān)，也就是說刑事責(zé)任是犯罪者向國家承擔(dān)的責(zé)任［5］。在此，我們就行政機關(guān)刑事責(zé)任的實現(xiàn)機制和行政機關(guān)公務(wù)員刑事責(zé)任的實現(xiàn)機制分而論之。

行政機關(guān)刑事責(zé)任的實現(xiàn)機制。行政機關(guān)犯罪屬于單位犯罪或法人犯罪，是指行政機關(guān)為本單位利益經(jīng)集體研究決定或負(fù)責(zé)人決定實施的危害國家或社會的、依法應(yīng)當(dāng)受到刑罰處罰的行為。雖然理論上存在著行政機關(guān)犯罪的可能性，如行政機關(guān)集體為境外非法提供國家情報、集體非法出租或出借槍支、集體協(xié)助走私、集體出售公民個人信息、集體貪污、集體徇私枉法等，但現(xiàn)實中基本上不會發(fā)生此類犯罪行為。另外，由于單位與自然人之間存在著的本質(zhì)差別，故對自然人適用的刑罰并不能完全適用于單位，尤其是刑法中的主刑都不適用于單位犯罪，對單位通常只能適用罰金這一附加刑，但罰金刑對行政機關(guān)來說似乎也沒有任何意義⑩。還有就是在追究單位犯罪的刑事責(zé)任時，會遇到刑事附帶民事賠償?shù)膯栴}。行政機關(guān)的違法行為給公民、法人和其他社會組織造成人身傷害和經(jīng)濟損失的現(xiàn)象比比皆是，但此類賠償幾乎不會通過追究行政機關(guān)犯罪附帶民事賠償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)，而是通過國家賠償方式實現(xiàn)的。因此，政府承擔(dān)刑事責(zé)任主要是指公務(wù)員個人承擔(dān)刑事責(zé)任。行政機關(guān)公務(wù)員刑事責(zé)任的實現(xiàn)機制。公務(wù)員犯罪是指其在履職過程中觸犯刑法的行為?，F(xiàn)行刑法(2011 年第十次修正)規(guī)定的公務(wù)員常見犯罪行為見表2。

表2 公務(wù)員常見犯罪一覽表

續(xù)表

續(xù)表

公務(wù)員刑事責(zé)任的追究(發(fā)起)方式大體包括移送、他訴、自訴、自首、發(fā)現(xiàn)五種。第一是移送追究，即紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)移送司法機關(guān)立案偵查的追究，也就是紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在查處公務(wù)員違紀(jì)違法行為時發(fā)現(xiàn)其犯罪行為而將案件移送司法機關(guān)(公安機關(guān)和檢察院)立案偵查，這是極具中國特色的公務(wù)員刑事責(zé)任追究方式，尤其是在涉及公務(wù)員貪污賄賂罪和瀆職罪時經(jīng)常使用這種方式。第二是他訴追究，即任何單位和個人發(fā)現(xiàn)公職犯罪事實或者公職犯罪嫌疑人向司法機關(guān)(公安機關(guān)、檢察院和法院)報案或者舉報而立案偵查。第三是自訴追究，即受害人對侵犯其人身、財產(chǎn)權(quán)利的公職犯罪事實或者公職犯罪嫌疑人向司法機關(guān)(公安機關(guān)、檢察院和法院)報案或者控告而立案偵查。第四是自首追究，即公職犯罪人向司法機關(guān)(公安機關(guān)、檢察院和法院)自首而立案偵查。第五是發(fā)現(xiàn)追究，即司法機關(guān)(公安機關(guān)或者檢察院)發(fā)現(xiàn)公職犯罪事實或公職犯罪嫌疑人而予以立案偵查。

根據(jù)《刑事訴訟法》(2012 年第二次修正)對各個司法機關(guān)職能管轄的規(guī)定，刑事案件一般由公安機關(guān)立案偵查。但貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由檢察院立案偵查;對于國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由檢察院直接受理的，經(jīng)省級以上檢察院決定，可以由檢察院立案偵查。自訴案件由法院直接受理。公安機關(guān)、檢察院或者法院對于報案、控告、舉報和自首都應(yīng)當(dāng)接受，但對于不屬于自己管轄的應(yīng)當(dāng)移送主管機關(guān)處理。

公務(wù)員刑事責(zé)任的實現(xiàn)方式，也即刑事責(zé)任的承擔(dān)方式，指國家強制犯罪公務(wù)員承擔(dān)的法律制裁措施，包括刑罰和非刑罰性處置，前者是刑事責(zé)任的主要承擔(dān)方式。刑罰包括主刑(管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑)、附加刑(罰金、剝奪政治權(quán)利和沒收財產(chǎn))以及驅(qū)逐出境(針對外國人)、附帶民事賠償，非刑罰性處置(針對犯罪情節(jié)輕微免予刑事處罰的)包括訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失或者由主管部門予以行政處罰或行政處分。其中的刑罰附帶民事賠償責(zé)任是指由于犯罪行為而使被害人遭受經(jīng)濟損失的，犯罪行為人除承擔(dān)刑事處罰外，還要承擔(dān)的賠償經(jīng)濟損失的責(zé)任。

五、社會責(zé)任之實現(xiàn)機制

社會責(zé)任是傳媒、公眾或利益集團以輿論、上訪或請愿等監(jiān)督途徑實現(xiàn)的。社會責(zé)任的實現(xiàn)機制不同于政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任的實現(xiàn)機制，相對難以把握，概因為其責(zé)任邊界、追究主體、追責(zé)依據(jù)均相對模糊。在此僅區(qū)分輿論、上訪和請愿三種社會責(zé)任實現(xiàn)途徑。

輿論監(jiān)督方式的社會責(zé)任實現(xiàn)機制。從主權(quán)在民的理論出發(fā)，社會追究是最根本的政府責(zé)任追究形式，但政治制度的設(shè)計往往排斥民眾對政府運行的直接控制，致使社會追究的形式更多時候表現(xiàn)為輿論上的監(jiān)督。傳媒(包括報刊類的傳統(tǒng)平面媒體和網(wǎng)視類的現(xiàn)代立體媒體，特別是網(wǎng)絡(luò)自媒體)是輿論監(jiān)督的主陣地，它不僅是言論自由的實現(xiàn)形式之一，也是表達(dá)民主的一種形式，“不管民主的定義是什么，沒有新聞自由，民主本身無法存在”［6］，而社會責(zé)任追究是以民主理念為其底蘊的，傳媒由此構(gòu)成政府之社會責(zé)任追究的重要途徑。傳媒的功能主要體現(xiàn)在四個方面:政治信息的交換功能、政治社會化功能、規(guī)定議事日程的功能和社會監(jiān)督功能［4］169。傳媒的社會監(jiān)督功能是通過其對政府及其官員和公共政策的批評而實現(xiàn)的，政府官員的社會責(zé)任意識在很大程度上是在傳媒對其長期施加壓力的情況下形成的。傳媒通過及時地披露政府及其官員的違法失職或不合理行為、評價其決策活動或施政方針的正確與否、譴責(zé)其官僚作風(fēng)和不道德行為等，能夠引起社會的廣泛關(guān)注，促進輿論的形成，從而對政府及其官員構(gòu)成輿論壓力。未能履行其職責(zé)或違反社會規(guī)范的政府及其官員，在傳媒的監(jiān)督下，民眾對其信任程度會大幅度降低，甚至?xí)テ錂?quán)力和地位。

民眾上訪途徑的社會責(zé)任實現(xiàn)機制。嚴(yán)格地來說，上訪屬于信訪的一種。信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府、縣級以上政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。上訪本質(zhì)上是指民眾越過底層國家機關(guān)到上級機關(guān)反映并尋求解決問題的一種信訪，同時也成為上層政府了解民意的一個重要途徑。總的來說，上訪多是因問題在當(dāng)?shù)卣貌坏浇鉀Q或解決不合理而引起，針對的往往是權(quán)力和資本結(jié)合所產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象，例如貪污腐敗、黑惡勢力與政府勾結(jié)，因此針對上訪者的暴力事件也時有發(fā)生?？梢哉f，上訪是極具中國特色的社會監(jiān)督形式。上訪者在主觀上多是為了解決自己的利益訴求問題，客觀上卻起到了追究政府及其官員社會責(zé)任的作用，因為上訪本身通常會造成很大的社會影響，尤其那些得到社會廣泛專注的群訪事件，會給被上訪政府及其官員帶來很大的壓力，不管是否能夠解決問題，它都已經(jīng)成為其必須接受一種不利后果。

行政請愿途徑的社會責(zé)任實現(xiàn)機制。行政請愿是指民眾個體或集體向政府或其官員提出意見或有所請求，或者采取集體行動要求政府或主管當(dāng)局滿足某些愿望或改革某種政策措施。就提出意見或有所請求而言，行政請愿有以下幾種方式:一是提出建議，即向行政機關(guān)或其首長提出一項請求或提議，以便采取、采納或建議某種措施;二是申述異議，即闡述或表達(dá)與行政機關(guān)所采取立場相反的意見，或就有關(guān)某情況或行為要求行政機關(guān)注意以便進行檢討或考慮其后果;三是檢舉投訴，即檢舉行政機關(guān)及其公務(wù)員違法行為和不正常運作，以便有關(guān)負(fù)責(zé)人采取措施。集體行動有游行、示威、靜坐、罷工等形式，這些都是政府在承擔(dān)社會責(zé)任方面時刻準(zhǔn)備要接受的最為嚴(yán)重的不利后果。在行政請愿主體中，利益集團通常起著更大的作用。利益集團是代表特定群體、維護特定利益、具有特定價值觀的社會群體，它的出現(xiàn)是當(dāng)代民主政治發(fā)展的結(jié)果。利益集團通過各種各樣的活動對政府施加影響，促使其制定或執(zhí)行于己有利的公共政策，一旦制定或執(zhí)行于己不利的公共政策，它們就會對之給以強烈抨擊，甚至組織游行、示威、罷工，以示抗議，表達(dá)對政府的不信任和不滿，從而形成一種有效的社會監(jiān)督。

［注 釋］

①在實行民主憲政的國家，議會還有倒閣權(quán)。議會如果不同意政府的政策和施政方針，有權(quán)對政府提出不信任案，若議會通過不信任案，政府就必須總辭職。不信任投票只是議會對政府表示不信任的一種方式。

②全國人大有權(quán)罷免國家主席、副主席，國務(wù)院組成人員，最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長等，地方各級人大有權(quán)罷免本級政府領(lǐng)導(dǎo)人員，縣級以上地方各級人大有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。

③在1989 年湖南省召開的七屆人大二次會議上，根據(jù)代表們的要求，楊匯泉副省長與省工商局、省審計局、省外經(jīng)委等部門負(fù)責(zé)人接受了代表就清理整頓公司等問題進行的質(zhì)詢。代表們對楊匯泉副省長的答復(fù)不滿意，長沙、湘潭等五個地市代表團的177 名代表提出了對他的罷免案。經(jīng)請示全國人大常委會，大會主席團將罷免案提交大會進行表決。以506 票贊成、162 票反對、98 票棄權(quán)通過了罷免案。這是人大使用罷免權(quán)追究政治官員的政治責(zé)任的一個典型案例。參見張賢明:《論政治責(zé)任:民主理論的一個視角》，長春:吉林大學(xué)出版社2000 年版，第210 頁。

④同①。

⑤全國及地方各級人大常委會根據(jù)同級法院院長的提請有權(quán)解除副院長、法官、審判委員會委員、庭長、副庭長的職務(wù)，根據(jù)同級檢察院檢察長的提請有權(quán)解除副檢察長、檢察官、檢察委員會委員的職務(wù)?？h級以上地方各級人大常委會根據(jù)同級政府正職領(lǐng)導(dǎo)人的提請有權(quán)解除同級政府組成人員中除政府領(lǐng)導(dǎo)人員以外的其他人員的職務(wù)。

⑥縣級以上的地方各級人大常委會，在人代會閉會期間，決定撤銷本級政府的個別副職領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)，決定撤銷由它任命的本級政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、法官，以及人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察官等人員的職務(wù)。

⑦縣級以上地方各級人大的常委會組成人員、政府領(lǐng)導(dǎo)人員、法院院長、檢察院檢察長，可以向本級人民代表大會提出辭職，由大會決定是否接受辭職;大會閉會期間，上述人員可以向本級人大常委會提出辭職，由常委會決定是否接受辭職。

⑧對省級行政機關(guān)的具體行政行為不服的，向該機關(guān)申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院作出最終裁決。

⑨在1870 年代以前，由于受國家絕對主權(quán)論、國家無過失論、國王不能為非等理論的影響，國家不承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)的過程中，侵犯了公民、法人或其他社會組織的權(quán)利，由他自己承擔(dān)賠償責(zé)任。在此后的半個世紀(jì)中，國家侵權(quán)賠償責(zé)任理論日臻成熟，賠償責(zé)任制度逐漸形成。大約在1920 年代前后，國家侵權(quán)賠償責(zé)任制度全面確立，主要標(biāo)志就是許多國家都制定了國家賠償法。

⑩對企業(yè)、社會組織等單位犯罪適用罰金刑是有意義的，但這也不夠，不能達(dá)到真正遏制單位犯罪的目的，還必須考慮如何限制甚至剝奪單位的某些與犯罪有關(guān)的權(quán)利，使單位失去或者消滅單位犯罪的條件，從而達(dá)到預(yù)防單位犯罪的目的。當(dāng)今世界許多國家的刑事立法對刑罰制度的考慮，最為突出的是死刑的減少和資格刑的增多。對于單位犯罪而言，除適用罰金刑外，更是大量地適用資格刑，如禁止單位在一段時間內(nèi)從事某項業(yè)務(wù)活動，或者限制單位從事某項業(yè)務(wù)活動，或者剝奪單位從事某項業(yè)務(wù)活動的權(quán)利，或者解散單位團體等。但所有這些對行政機關(guān)來說，似乎也是不可能的。

［1］馬起華.政治制度［M］.臺北:商務(wù)印書館，1978:257.

［2］郭道暉.法的時代精神［M］.長沙:湖南出版社，1997:468.

［3］王成棟.政府責(zé)任論［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1999.

［4］張賢明.論政治責(zé)任:民主理論的一個視角［M］.長春:吉林大學(xué)出版社，2000.

［5］齊文遠(yuǎn)，周詳.刑法、刑事責(zé)任、形勢政策研究:哲學(xué)、社會學(xué)、法律文化的視角［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2004:195-196.

［6］［美］希爾斯曼.美國是如何治理的［M］.北京:商務(wù)印書館，1986:390.