霍永庫 劉 峰

（西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西·西安 710049）

一、我國(guó)少數(shù)民族文化法律保護(hù)概述

我國(guó)幅員遼闊，民族眾多。各個(gè)少數(shù)民族因?yàn)榫幼…h(huán)境以及的歷史的原因具有各自的民族特色和風(fēng)俗，進(jìn)而形成了各自民族的文化特色。然而進(jìn)入21世紀(jì)，人類社會(huì)的全球化、城鎮(zhèn)化趨勢(shì)日益明顯，外來的文化不斷地沖擊的本來已經(jīng)脆弱的少數(shù)民族文化，使之面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

首先，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)方式逐漸改變了少數(shù)民族舊有的生存模式。我國(guó)少數(shù)民族居住的特點(diǎn)在于其大部分聚居于相對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)，由于這樣的特點(diǎn)使得少數(shù)民族的生產(chǎn)、生活方式相對(duì)于人口集中的發(fā)達(dá)地區(qū)而言具有隔離型和封閉性。正是這樣的封閉與隔絕的生產(chǎn)、生活方式孕育了少數(shù)民族獨(dú)特的文化。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求將整個(gè)國(guó)家作為一個(gè)龐大的市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，使得少數(shù)民族舊有的經(jīng)濟(jì)方式受到?jīng)_擊，少數(shù)民族文化是基于舊有的經(jīng)濟(jì)方式之上的文化，經(jīng)濟(jì)方式的改變必然導(dǎo)致其上文化的改變，由此，現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)方式的發(fā)展對(duì)于少數(shù)民族文化的存續(xù)造成了影響。

其次，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使得少數(shù)民族的人文社會(huì)環(huán)境發(fā)生了改變。城鎮(zhèn)化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段，而隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，原來居住于鄉(xiāng)村的少數(shù)民族居民逐漸進(jìn)入城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民，其舊有的鄉(xiāng)村生活方式也逐漸被城鎮(zhèn)化的生活方式所替代。再者，城鎮(zhèn)化的實(shí)行使得少數(shù)民族聚居的局面被打破，逐漸演變成各個(gè)民族大雜居的局面。如此，各個(gè)少數(shù)民族舊有的生活方式以及行為特征相互融合、同化，各個(gè)少數(shù)民族的生活習(xí)慣以及生存格局遭到了城鎮(zhèn)化的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，各個(gè)少數(shù)民族文化相互融合進(jìn)而逐漸消失。

最后，少數(shù)民族文化的市場(chǎng)化發(fā)展使得其文化受到?jīng)_擊。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特色文化尤其是少數(shù)民族特色文化漸漸受到人們的追捧，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的商品之一。這種特色文化的消費(fèi)模式就是旅游產(chǎn)品，人們通過對(duì)旅游產(chǎn)品的消費(fèi)來感知少數(shù)民族的獨(dú)特文化。而隨之發(fā)展的是對(duì)消費(fèi)者的迎合，進(jìn)而對(duì)少數(shù)民族特色文化造成了影響。少數(shù)民族特色文化受到旅游消費(fèi)者的沖擊使其失去了原有的特色，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成一種適應(yīng)市場(chǎng)的、迎合消費(fèi)者的“特色文化”。

與此同時(shí)，我國(guó)對(duì)于少數(shù)民族文化的法律保護(hù)亟需進(jìn)一步改善。雖然我國(guó)已經(jīng)加入較多的關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的國(guó)際公約，但由于對(duì)其貫徹力度的有限，使之停留于理論層面，并未在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)揮作用。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，國(guó)際條約確認(rèn)的原則及規(guī)則在我國(guó)對(duì)于少數(shù)民族文化保護(hù)法律的實(shí)行中并未得到有效的落實(shí)。同時(shí)，對(duì)于少數(shù)民族文化保護(hù)理論的不完善與不健全，使得關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法律在理論層面缺少支持，加之，社會(huì)發(fā)展的迅速與法制建設(shè)的落后致使對(duì)于少數(shù)民族文化保護(hù)法律在制定和執(zhí)行方面存在種種的缺陷，使得少數(shù)民族文化法律保護(hù)得不到真正落實(shí)。這些種種迫切需要我們對(duì)少數(shù)民族文化的法律保護(hù)作出新的分析與思考。

二、我國(guó)少數(shù)民族文化法律保護(hù)的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于少數(shù)民族文化保護(hù)制定了完善的政策，即“保護(hù)為主、搶救第一、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”。同時(shí)，對(duì)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法制建設(shè)已有了相當(dāng)程度的發(fā)展，少數(shù)民族文化在法律的層面上得到了一定程度的保護(hù)。法律對(duì)于少數(shù)民族文化的保護(hù)主要可以分為以下幾類：

首先是基本的法律和其他法律。我國(guó)《憲法》作為國(guó)家根本法，其中的多處內(nèi)容規(guī)定了國(guó)家關(guān)于保護(hù)少數(shù)民族各項(xiàng)權(quán)利的基本原則，并將少數(shù)民族文化權(quán)、語言文字權(quán)、風(fēng)俗習(xí)慣權(quán)等劃歸為憲法意義上的權(quán)利加以保護(hù)。憲法在其序言中規(guī)定我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，各個(gè)民族之間的關(guān)系應(yīng)是平等、團(tuán)結(jié)和互助的。在其法律條文中《憲法》規(guī)定少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利國(guó)家應(yīng)予以保護(hù)和幫助。這其中當(dāng)然包括少數(shù)民族文化方面的權(quán)利。在《民族區(qū)域自治法》中同樣規(guī)定了各個(gè)民族自治地方應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展具有當(dāng)?shù)馗髅褡逄厣奈膶W(xué)、藝術(shù)、廣播電視等文化形式。除此之外，在《文物保護(hù)法》以及《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》中對(duì)于少數(shù)民族文化的法律保護(hù)都有不同程度的涉及。

其次是行政法規(guī)和部門規(guī)章。這主要體現(xiàn)在少數(shù)民族新聞出版事業(yè)、廣播電影電視事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和古籍整理事業(yè)方面。在少數(shù)民族新聞出版事業(yè)方面的行政法規(guī)主要有國(guó)務(wù)院審批的文化部等部委制定的《關(guān)于大力加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)圖書館工作的意見》等行政法規(guī)，在文化傳播方面主要有《關(guān)于廣播、電視、電影正確使用語言文字的若千規(guī)定》等法規(guī)，在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面主要有《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)學(xué)教育工作的意見》等法規(guī)，在古籍整理方面主要有《關(guān)于整理我國(guó)古籍的指示》等法規(guī)。這些行政法規(guī)與部門規(guī)章是憲法關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)原則在實(shí)踐當(dāng)中的具體應(yīng)用。

再次是地方性法規(guī)、規(guī)章和自治立法。由于我國(guó)幅員遼闊，少數(shù)民族分布眾多。各個(gè)地方少數(shù)民族的種類不盡相同。由此，各個(gè)地方應(yīng)根據(jù)各地方自身特點(diǎn)在少數(shù)民族文化保護(hù)方面制定地方性法律以適應(yīng)其各自不同的境況。少數(shù)民族文化保護(hù)的地方法律主要集中于以下幾個(gè)方面：一是宗教信仰，如陜西、貴州等省制定的《宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》；二是語言文字權(quán)利，如西藏自治區(qū)制定的《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語文的規(guī)定》；三是風(fēng)俗習(xí)慣方面，如《延邊朝鮮族自治州自治條例》；四是民族傳統(tǒng)文化方面，如《福建省民族民間文化保護(hù)條例》。這些地方法規(guī)的制定，使得不同少數(shù)民族的文化得到了有效的保護(hù)。

最后是我國(guó)加入的國(guó)際條約和公約。這主要是我國(guó)作為聯(lián)合國(guó)成員國(guó)加入的國(guó)際社會(huì)關(guān)于文化保護(hù)的國(guó)際性公約，這其中最為典型的就是《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》，我國(guó)加入的這些國(guó)際公約不僅引入了西方法制關(guān)于文化保護(hù)的成熟理念，而且從國(guó)際法角度為少數(shù)民族文化的保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。

三、我國(guó)少數(shù)民族文化法律保護(hù)的主要問題

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和法制的發(fā)展，少數(shù)民族文化作為我國(guó)傳統(tǒng)文化中的一個(gè)重要的方面在法律保護(hù)方面理應(yīng)占有一席之地，但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，現(xiàn)行法律對(duì)于少數(shù)民族文化的保護(hù)卻存在的種種的問題，值得思考。

首先，對(duì)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法制建設(shè)相對(duì)落后。我國(guó)作為多民族國(guó)家，少數(shù)民族的文化各具特色不僅限于物質(zhì)方面，理應(yīng)針對(duì)其特點(diǎn)對(duì)其從物質(zhì)和非物質(zhì)層面分別進(jìn)行保護(hù)。而在實(shí)踐當(dāng)中，關(guān)于少數(shù)民族文化的保護(hù)常常拘泥于對(duì)于實(shí)物的保護(hù)，而對(duì)于那些非實(shí)物的如語言、風(fēng)俗習(xí)慣的等方面缺乏法律對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的保護(hù)，這使得少數(shù)民族的非物質(zhì)文化由于法律規(guī)定的空白往往得不到有效的保護(hù)。再者，法律關(guān)于少數(shù)民族文化的保護(hù)常常體現(xiàn)在保護(hù)那些具有經(jīng)濟(jì)利益的文化方面，對(duì)其非經(jīng)濟(jì)利益的文化方面的法律保護(hù)各個(gè)立法機(jī)關(guān)和政府部門并未結(jié)予應(yīng)有的重視，使其法制建設(shè)相對(duì)實(shí)際的需求較為落后。

其次，法律結(jié)構(gòu)的不完善致使少數(shù)民族文化保護(hù)陷入困境?，F(xiàn)行法律針對(duì)少數(shù)民族文化保護(hù)的內(nèi)容往往僅在關(guān)于其他內(nèi)容的法律之中得到體現(xiàn)，針對(duì)少數(shù)民族文化的保護(hù)并沒有一部專門的、完整的法律。這反映了對(duì)于少數(shù)民族文化的保護(hù)并未作為立法者思考的重點(diǎn)，而只是關(guān)于其他問題立法中的附加議題。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法律在遭遇到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展等的問題時(shí)得不到有效的實(shí)施和保障，致使少數(shù)民族文化保護(hù)的法律的作用得不到有效的發(fā)揮。

再次，立法權(quán)限不明確、立法層次低使得對(duì)于少數(shù)民族文化缺乏有效的保護(hù)。我國(guó)對(duì)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法律的立法權(quán)限規(guī)定不甚明確，缺乏必要的系統(tǒng)性。由此帶來了各個(gè)關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法律之間在內(nèi)容和方式上出現(xiàn)了相互抵觸、相互沖突的混亂現(xiàn)象。再者，關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法律普遍屬于較低層次，常常是由行政機(jī)關(guān)及其部門所定制的行政法規(guī)、規(guī)章，而缺乏在法律層面的立法。這使得關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的行政法規(guī)在遇到與上位法相抵觸時(shí)，少數(shù)民族文化保護(hù)的法律效力便不能得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而使得少數(shù)民族文化得不到有效保護(hù)。

最后，立法技術(shù)的不成熟致使少數(shù)民族文化保護(hù)法律的效力僅存在于理論層面，在現(xiàn)實(shí)之中其效果難以落到實(shí)處。關(guān)于少數(shù)民族文化的法律由于缺乏相關(guān)文化方面的技術(shù)支持，其在規(guī)定的內(nèi)容方面常常較為概括，缺乏明確的規(guī)定內(nèi)容，這使得法律在實(shí)踐之中的在執(zhí)行方面遭遇困境。同時(shí)，各個(gè)地方關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法律在對(duì)文化的表述、定義等技術(shù)上也常常含混不清，使得法律的權(quán)威性受到影響，進(jìn)而影響其在實(shí)踐當(dāng)中的執(zhí)行。

四、我國(guó)少數(shù)民族文化法律保護(hù)的完善

如上文所述可以看出，現(xiàn)今我國(guó)關(guān)于少數(shù)民族文化的法律保護(hù)還存在許多問題需要加以解決和完善。而解決這些問題的關(guān)鍵在于健全和完善少數(shù)民族文化保護(hù)的法律體系，這是黨中央提出“依法治國(guó)”基本治國(guó)方略的應(yīng)有之義：一方面，完整的少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系使得少數(shù)民族文化保護(hù)工作在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，做到有法可依；另一方面，完整的少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系能夠?yàn)閷?duì)少數(shù)民族的文化法律保護(hù)設(shè)定權(quán)限范圍，并以此建立機(jī)制規(guī)范對(duì)于少數(shù)民族文化保護(hù)的行為；同時(shí)，完整的少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系也是預(yù)防破壞少數(shù)民族文化行為，保護(hù)保少數(shù)民族文化的有效措施。由此，建立完整的少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

首先，完整的少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系應(yīng)明確少數(shù)民族文化的內(nèi)涵和外延，并在立法上得以體現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的立法在內(nèi)容上大多表述概括，沒有對(duì)少數(shù)民族文化的內(nèi)涵及外延做出詳盡的表述，在實(shí)際法律運(yùn)行之中由于人們對(duì)于文化內(nèi)容理解的不同而往往使得人們對(duì)文化保護(hù)的執(zhí)行方面產(chǎn)生歧義，直接影響法律的執(zhí)行。由此，完整的少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系應(yīng)在立法工作中對(duì)于文化的含義從內(nèi)涵和外延等方面作出明確的釋義，如在法律的實(shí)踐當(dāng)中對(duì)于少數(shù)民族文化法律保護(hù)方面加強(qiáng)立法解釋及司法解釋等措施的應(yīng)用，統(tǒng)一實(shí)踐當(dāng)中對(duì)于少數(shù)民族文化的含義的理解以減少分歧，以便法律在實(shí)踐中得到更好的執(zhí)行。

其次，完整的少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系應(yīng)是執(zhí)法主體明確的法律體系。少數(shù)民族文化保護(hù)需要運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，而國(guó)家強(qiáng)制力的實(shí)行者就是少數(shù)民族文化法律保護(hù)的執(zhí)法主體。執(zhí)行主體不僅主動(dòng)行使國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)少數(shù)民族文化進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)這種主動(dòng)的保護(hù)行為也是其責(zé)任所在?，F(xiàn)行有的關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法律，由于其規(guī)定的權(quán)責(zé)不清，使之在被執(zhí)行過程中常常遇到各個(gè)責(zé)任部門之間的相互推諉的情況，降低了法律執(zhí)行的效率，如一項(xiàng)事務(wù)分別由不同的部門執(zhí)行，但在細(xì)節(jié)上法律并沒有對(duì)其各個(gè)部門的責(zé)任分工進(jìn)行明確的規(guī)定，或者法律對(duì)于一項(xiàng)事務(wù)并未規(guī)定具體的執(zhí)法主體，由此帶來了執(zhí)法主體的缺失。由上可見，關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的法律在立法過程中應(yīng)明確執(zhí)法的主體，避免在實(shí)際執(zhí)行過程中責(zé)任推諉的現(xiàn)象發(fā)生，這同時(shí)也是完善少數(shù)民族文化保護(hù)法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

第三，完整的少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系應(yīng)明確規(guī)定責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)于少數(shù)民族文化保護(hù)在法律層面不僅需要明確執(zhí)法主體，完善責(zé)任，更需要與之相配套的責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任追究機(jī)制的建立不僅是通過責(zé)任追究機(jī)制促使少數(shù)民族文化法律保護(hù)的效果在實(shí)際當(dāng)中得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，責(zé)任追究機(jī)制也具有一定的預(yù)防功能，各個(gè)執(zhí)行主體可以預(yù)見法律規(guī)定的不履行少數(shù)民族文化保護(hù)職責(zé)的不利后果，以此來敦促執(zhí)法主體積極保護(hù)少數(shù)民族文化，以達(dá)到法律保護(hù)少數(shù)民族文化之目的。文化保護(hù)責(zé)任追究機(jī)制的建立促使少數(shù)民族文化保護(hù)的法律主體能夠完成其法律義務(wù)，提高少數(shù)民族文化保護(hù)的效率。

第四，完整的少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系應(yīng)兼顧國(guó)家民族政策與少數(shù)民族自身實(shí)際情況。我國(guó)多民族國(guó)家特點(diǎn)以及各個(gè)少數(shù)民族少數(shù)聚居地又分散在不同地區(qū)現(xiàn)狀決定了各個(gè)少數(shù)民族自身情況不盡相同，這種少數(shù)民族的特點(diǎn)和現(xiàn)狀使得國(guó)家針對(duì)不同少數(shù)民族的政策亦有所不同。民族文化保護(hù)法律是我國(guó)法律體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)不可能脫離我國(guó)法制體系而獨(dú)立存在，其運(yùn)行于我國(guó)法制體系之中，而我國(guó)民族政策作為國(guó)家關(guān)于民族問題的基本政策應(yīng)是其立法指導(dǎo)思想之一。同時(shí)，各個(gè)少數(shù)民族自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方面等特殊性亦應(yīng)體現(xiàn)在少數(shù)民族文化保護(hù)的法律體系之中。少數(shù)民族文化保護(hù)的法律體系的建立一方面應(yīng)在國(guó)家政策尤其是國(guó)家民族政策的指導(dǎo)下建立完成，另一方面各個(gè)少數(shù)民族自身情況和特點(diǎn)亦是其建立所必須考慮的因素。少數(shù)民族文化保護(hù)法律體系應(yīng)是國(guó)家民族政策與各個(gè)少數(shù)民族自身狀況兼顧的法律體系。

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