張 珉

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西·南昌 330013；江西中醫(yī)藥大學(xué)，江西·南昌 330004）

引言

社會(huì)保障具有“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”作用，對(duì)于國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展有重要意義，隨著社會(huì)保障在社會(huì)實(shí)踐中價(jià)值意義的突出，社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)成為公眾持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。社會(huì)保障因滿足民眾需求而產(chǎn)生，而民眾需求因社會(huì)條件、自然環(huán)境等因素不同而有差異，因此，社會(huì)保障體系的構(gòu)建必須與國(guó)家區(qū)域的實(shí)際情況相吻合。大多數(shù)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，自然環(huán)境條件各有特色，特別是一些少數(shù)民族地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，具有獨(dú)特的人文氣息，人口少，面積大，貧困人口多，相較于其他地區(qū)在現(xiàn)實(shí)情況上的共性趨向，少數(shù)民族地區(qū)具有更多的特殊性，民族地區(qū)的社會(huì)保障體系必須與民族地區(qū)的具體情況相適應(yīng)，才能真正發(fā)揮其該有的社會(huì)穩(wěn)定和保障作用。當(dāng)前，民族地區(qū)社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)有了很多研究成果，以上提到區(qū)域特色的適應(yīng)問(wèn)題在當(dāng)前多數(shù)社會(huì)保障研究成果中都有涉及，但是縱觀眾多研究成果，民族地區(qū)社會(huì)保障體系與民族地區(qū)相適應(yīng)的具體指向和如何適應(yīng)并無(wú)太多論述，淡化了相關(guān)理論研究對(duì)于實(shí)踐操作的指導(dǎo)意義，造成了民族地區(qū)社會(huì)保障研究中的不足。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是社會(huì)保障的基本目標(biāo)，根據(jù)以上思路，本文基于區(qū)域社會(huì)保障整體視角，以起點(diǎn)公平”、“過(guò)程公平”、“結(jié)果公平”等方面的公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為追求，對(duì)民族地區(qū)社會(huì)保障體系的適應(yīng)性進(jìn)行詳細(xì)詮釋，以此彌補(bǔ)當(dāng)前研究中的空白，為民族地區(qū)社會(huì)保障體系實(shí)踐運(yùn)作提供參考。

一、社會(huì)保障模式與民族地區(qū)發(fā)展程度相適應(yīng)

自德國(guó)制定和實(shí)施有關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)法令后，現(xiàn)代社會(huì)保障制度已經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展，在發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)保障制度由單一的制度逐漸向多層次多系統(tǒng)的體系發(fā)展，由于不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化狀況各有不同，因此，相應(yīng)形成了不同的社會(huì)保障模式?，F(xiàn)行社會(huì)保障模式主要分為社會(huì)保險(xiǎn)型、福利國(guó)家型、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型和國(guó)家保險(xiǎn)型等模式，不同模式有不同的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。不同社會(huì)保障模式具有不同的特點(diǎn)，在各種模式中，民眾所享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任也各不相同，其所涉及的保障領(lǐng)域也各有區(qū)別，對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，不同的權(quán)利和責(zé)任意味著民眾被保障的情況和社會(huì)負(fù)擔(dān)各有不同。同時(shí)，由于不同社會(huì)保障模式所涉及的領(lǐng)域有所不同，對(duì)于保障領(lǐng)域的細(xì)分或者相同領(lǐng)域保障方式的不同，都會(huì)影響到不同層面民眾的保障情況，最終使民眾在各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展也受到影響，因此，區(qū)域社會(huì)保障模式的建立必須與區(qū)域發(fā)展程度相適應(yīng)。從少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)看，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)相比，多數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，民族民眾的收入不高。根據(jù)2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，雖然農(nóng)村最低生活保障制度由地方政府負(fù)責(zé)，相關(guān)資金的籌集以地方財(cái)政為主，國(guó)家?guī)椭鸀檩o，但是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱使得其在社會(huì)保障的資金支出限定在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)?shù)乃骄€上，民族地區(qū)社會(huì)保障的財(cái)政支付能力相應(yīng)降低。[1]民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)方面的落后，很容易導(dǎo)致社會(huì)保障基金缺口，籌集資金貧乏。另外，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀也意味著民族地區(qū)社會(huì)保障的覆蓋面較大，相對(duì)于其他地區(qū)，民族地區(qū)的社會(huì)保障壓力更大。對(duì)于少數(shù)民族民眾而言，先天基礎(chǔ)不足，加上客觀環(huán)境的制約，使得民族民眾無(wú)論是在收入、醫(yī)療、生產(chǎn)資金等方面都存在很大的欠缺，這和經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)民眾相比，少數(shù)民族民眾需要保障的領(lǐng)域更多。另外，民族地區(qū)大多數(shù)民族民眾分布于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村人口所占人口比重較大，這對(duì)于多數(shù)民族民眾來(lái)說(shuō)，國(guó)家在針對(duì)城市特定群體的失業(yè)救助、住房補(bǔ)助等方面所采取的措施對(duì)于少數(shù)民族民眾而言并無(wú)太多實(shí)際意義。由以上分析可以看出，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)生活方式較為落后，城鎮(zhèn)化程度低，農(nóng)村民族人口較多，民族地區(qū)的發(fā)展程度較低，因此，民族地區(qū)的社會(huì)保障模式必須基于以上特殊性來(lái)進(jìn)行構(gòu)建，只有這樣才能使民族地區(qū)的社會(huì)保障模式更加契合民族地區(qū)的保障需求。對(duì)于民族地區(qū)而言，社會(huì)保障模式的分類并不重要，對(duì)于保障模式的合理與否，最重要的是相關(guān)模式是否與民族地區(qū)的發(fā)展程度相適應(yīng)。

二、社會(huì)保障對(duì)象與民族人口構(gòu)成特點(diǎn)相對(duì)應(yīng)

健全的社會(huì)保障體系是國(guó)家發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志，大多數(shù)國(guó)家都有自己的保障體系，隨著社會(huì)發(fā)展，越來(lái)越多的社會(huì)民眾被納入不同的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障體系構(gòu)建的目的是為了維護(hù)國(guó)家安定，形成穩(wěn)定的社會(huì)秩序，在此目的下，社會(huì)保障體系構(gòu)建的前提是以解決特定的社會(huì)問(wèn)題為目標(biāo)，據(jù)此思路，社會(huì)保障體系的保障對(duì)象必然有一定條件限定，每個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的群體都有一定的條件要求。社會(huì)保障對(duì)象的確立并非無(wú)原則可遵循，特別性原則和普遍性原則是社會(huì)保障對(duì)象確定的基本原則。從社會(huì)保障的本質(zhì)來(lái)看，保障社會(huì)中的每個(gè)個(gè)體的生存權(quán)利都能得到“按需分配”是社會(huì)保障踐行的基本原則，因此，不同區(qū)域社會(huì)保障對(duì)象確定的基本原則就是要把更多符合條件的人群納入到社會(huì)保障體系中，滿足生存權(quán)利的公平特征。對(duì)于符合條件群體的選擇首先是對(duì)人群的細(xì)分。由于少數(shù)民族地區(qū)地理位置的特殊性，相對(duì)于其他地區(qū)，民族民眾的物質(zhì)條件相對(duì)不足，對(duì)于民族民眾而言，基本的社會(huì)生存存在更多的缺口，因此，民族地區(qū)的社會(huì)保障對(duì)象的確立需要以把更多的有生存權(quán)利需求的民族民眾納入到社會(huì)體系中，而對(duì)于這個(gè)目標(biāo)的具體實(shí)施，就需要對(duì)民族人口的構(gòu)成進(jìn)行細(xì)分，并針對(duì)不同群體的需求來(lái)進(jìn)行差異化保障，在社會(huì)保障與人口構(gòu)成細(xì)分群體最大程度相適應(yīng)時(shí)，民族民眾的社會(huì)保障才能做到全面覆蓋。在少數(shù)民族地區(qū)，也有城市人口和農(nóng)村人口之分，城市中少數(shù)民族居民和其他地區(qū)居民一樣存在失業(yè)人群、低收入人群，存在住房困難、醫(yī)療困難、養(yǎng)老困難等社會(huì)公共保障問(wèn)題，而農(nóng)村少數(shù)民族人口在和其他農(nóng)村地區(qū)存在相同問(wèn)題基礎(chǔ)上，還因?yàn)槊褡宓貐^(qū)特殊的生產(chǎn)生活方式，形成了牧業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)等特殊人群。[2]另外，由于民族地區(qū)特殊的生活觀念和習(xí)慣，多數(shù)民族地區(qū)人口年齡的構(gòu)成和經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)有所不同，而不同年齡段群體所形成的社會(huì)保障需求自然有所差別。其次，從少數(shù)民族民眾的經(jīng)濟(jì)層次劃分來(lái)看，民族地區(qū)仍然有相對(duì)較多的人口處于貧窮與半貧窮階段?！捌瘘c(diǎn)公平”是社會(huì)保障所追求的公平目標(biāo)的一部分，在許多地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入小康發(fā)展階段時(shí)，在多數(shù)民族地區(qū)貧困問(wèn)題仍然是普遍現(xiàn)象，扶貧形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展下，少數(shù)民族地區(qū)也得到很大發(fā)展，但是相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，兩者之間的差距并沒(méi)有縮小，反而有加大趨勢(shì)。依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)民族地區(qū)民族人口群體特征與其他地區(qū)相比表現(xiàn)出不同特點(diǎn)，因此，在其他地區(qū)覆蓋面較大的社會(huì)保障舉措在民族地區(qū)的覆蓋面可能會(huì)降低，在其他地區(qū)不存在的人口群體，在民族地區(qū)可能仍然存在，這就意味著民族地區(qū)社會(huì)保障體系構(gòu)建中，社會(huì)保障對(duì)象的確立標(biāo)準(zhǔn)必須依據(jù)民族人口群體構(gòu)成特色來(lái)進(jìn)行，與人口狀況相適應(yīng)，只有這樣，才能把更多的民族民眾納入到社會(huì)保障體系中。[3]

三、社會(huì)保障項(xiàng)目與民族民眾保障需求相適應(yīng)

社會(huì)保障范圍是逐漸擴(kuò)大的，起初的社會(huì)保障范圍往往較窄，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)保障的覆蓋面將越來(lái)越大，根據(jù)社會(huì)個(gè)體需求，將會(huì)有更多的社會(huì)保障項(xiàng)目來(lái)對(duì)應(yīng)。社會(huì)保障項(xiàng)目?jī)?nèi)容繁雜，五花八門，涉及到多個(gè)方面，根據(jù)保障內(nèi)容指向，社會(huì)保障范圍主要在兩個(gè)范疇：一是滿足社會(huì)成員的基本生活需求，如醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救助等，面向全體社會(huì)成員；二是滿足特殊需要，如生育補(bǔ)助、獨(dú)生子女津貼等，主要針對(duì)特定群體。不同國(guó)家的社會(huì)保障項(xiàng)目各有不同，不同的保障項(xiàng)目與不同的需求相對(duì)應(yīng)。[4]社會(huì)保障的目的是為了社會(huì)個(gè)體基本生存權(quán)利的需求得以滿足，而由于各個(gè)區(qū)域的生存條件、社會(huì)發(fā)展水平各不相同，因此，不同區(qū)域的民眾對(duì)于社會(huì)保障的需求有一定區(qū)別。具體到少數(shù)民族地區(qū)，由于生產(chǎn)生活方式、自然環(huán)境條件、社會(huì)發(fā)展程度等各方面有一定特殊性，因此，民族民眾的社會(huì)保障需求方面自然也有所不同，在需求基礎(chǔ)上所形成的社會(huì)保障項(xiàng)目自然也要有所不同。對(duì)于少數(shù)民族民眾的保障需求可以從兩個(gè)方面來(lái)理解，首先是少數(shù)民族民眾的基本生活保障需求。由于大多數(shù)民族地區(qū)自然條件惡劣，生產(chǎn)生活條件較為艱苦，民族民眾的生活水平較低，基本生活無(wú)法得到保障，由于經(jīng)濟(jì)原因，民族民眾的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的基本生活保障需求更加突出。另一方面，加上經(jīng)濟(jì)原因，少數(shù)民族民眾無(wú)法承受更多的保障責(zé)任，而根據(jù)起點(diǎn)公平原則，民族地區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目的構(gòu)建同樣需要全方位滿足民眾的基本生活需求，因此，民族地區(qū)在基本生活方面需要更多的社會(huì)保障項(xiàng)目。其次，從特殊保障來(lái)看，少數(shù)民族地區(qū)大多自然生態(tài)環(huán)境脆弱，很容易發(fā)生地震、滑坡、泥石流、雪崩等自然災(zāi)害，這對(duì)于本就不富裕的少數(shù)民族民眾來(lái)說(shuō)，每一次災(zāi)難的發(fā)生都意味著生活上的雪上加霜。在其他地區(qū)民眾快速發(fā)展的前提下，民族地區(qū)的自然災(zāi)害使得民族民眾不僅不能同步，反倒有可能后退，顯然這與社會(huì)保障要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公平是相悖的，因此，從保障公平的角度出發(fā)，對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)災(zāi)害多發(fā)性的特征需要在機(jī)制上有所保障，據(jù)此建立的社會(huì)保障項(xiàng)目可以使民族地區(qū)社會(huì)保障發(fā)展中的“過(guò)程公平”。另外，由于民族地區(qū)的特殊情況，國(guó)家對(duì)少數(shù)民族實(shí)施了特殊的人口政策，允許少數(shù)民族在生育數(shù)量上有所增加，對(duì)于民族民眾而言，人口的增加同時(shí)也是家庭負(fù)擔(dān)的加重和風(fēng)險(xiǎn)的增加，計(jì)劃生育政策在少數(shù)民族方面的傾斜需要有相應(yīng)的醫(yī)療和生活保障項(xiàng)目來(lái)配套。由上可知，民族民眾在基本生活范圍和特殊范圍的保障需求和普通民眾的保障需求既有共同點(diǎn)，也有差異，民族民眾的社會(huì)保障需求面更加寬泛，需要保障的力度更大，因此，民族地區(qū)的社會(huì)保障項(xiàng)目與民族地區(qū)民眾的社會(huì)保障需求要達(dá)成一致。

四、社會(huì)保障目標(biāo)與民族地區(qū)發(fā)展目標(biāo)相一致

良好的社會(huì)保障體系可以安定民心，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)保障體系將越來(lái)越完善，社會(huì)保障制度所涉及的保障范圍將更加細(xì)致深入，社會(huì)保障覆蓋面更加廣泛。但是從實(shí)際執(zhí)行上來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障體系的完善并不是一蹴而就的，區(qū)域社會(huì)保障的發(fā)展需要通過(guò)制定階段性目標(biāo)來(lái)逐步達(dá)成，社會(huì)保障是社會(huì)文明發(fā)展的標(biāo)志，也是社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的組成部分，社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的物質(zhì)條件和精神文明建設(shè)程度是社會(huì)保障完善的基礎(chǔ)，沒(méi)有社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)保障的進(jìn)步就無(wú)從談起，因此，社會(huì)保障目標(biāo)的制定必須與民族地區(qū)發(fā)展目標(biāo)相一致。[5]對(duì)于少數(shù)民族的特殊情況，民族地區(qū)的社會(huì)保障任重而道遠(yuǎn)，因此，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障目標(biāo)的合理制定尤為重要。對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)而言，社會(huì)保障的目標(biāo)容易出現(xiàn)兩個(gè)傾向：保守或過(guò)猶不及。從保守上來(lái)說(shuō)，由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，保障面比較廣，需要保障的人數(shù)多，這對(duì)于地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，顯然是不小的壓力，出于對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的保守估計(jì)，社會(huì)保障目標(biāo)的設(shè)定很可能會(huì)出現(xiàn)較為保守的結(jié)果，而這和民族地區(qū)亟需通過(guò)社會(huì)保障來(lái)提高民族民眾生活水平及生存權(quán)利保障的需求顯然是不一致的。雖然社會(huì)保障的意義顯而易見(jiàn)，但是對(duì)于民族區(qū)域而言，社會(huì)保障體系的構(gòu)建和完善意味要大量投入人力和物力，因此，對(duì)于區(qū)域來(lái)說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)并無(wú)明顯改善。從過(guò)猶不及來(lái)看，由于民族地區(qū)在社會(huì)保障方面存在很大的缺口，根據(jù)木桶短板理論，民族地區(qū)社會(huì)保障的短板對(duì)于整個(gè)社會(huì)保障體系的發(fā)展水平都有影響，因此，為了使民族地區(qū)社會(huì)保障和其他區(qū)域達(dá)成同步，很容易形成社會(huì)保障的過(guò)高要求，從而使得民族地區(qū)社會(huì)保障體制的構(gòu)建和民族地區(qū)的實(shí)際發(fā)展水平不一致，造成地方發(fā)展的壓力，也容易使社會(huì)保障脫離社會(huì)基礎(chǔ)而難以得到有效實(shí)施。追求長(zhǎng)期、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展是社會(huì)保障體系構(gòu)建的基本原則，民族地區(qū)的社會(huì)保障目標(biāo)必須合理設(shè)定，才能對(duì)實(shí)踐執(zhí)行發(fā)揮良好的導(dǎo)向作用。社會(huì)保障是民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展的組成部分，也是民族地區(qū)物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)成果的共同體現(xiàn)，民族地區(qū)的社會(huì)保障目標(biāo)設(shè)定需要和民族地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)相一致，才能避免以上兩種結(jié)果的出現(xiàn)，從而使民族地區(qū)的社會(huì)保障良性平穩(wěn)推進(jìn)。

結(jié)束語(yǔ)

總之，民族地區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)意義重大，和民族發(fā)展、民族穩(wěn)定、民族關(guān)系等民族問(wèn)題的解決有直接關(guān)聯(lián)，民族地區(qū)的社會(huì)保障發(fā)展水平也制約著國(guó)家社會(huì)保障水平的整體提高，民族地區(qū)的社會(huì)保障應(yīng)得到高度的關(guān)注。由于自然環(huán)境、歷史基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族傳統(tǒng)等因素影響，少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)保障建設(shè)的基礎(chǔ)多有不同，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系構(gòu)建應(yīng)全盤考慮、謹(jǐn)慎處理，使社會(huì)保障的各個(gè)方面與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況保持一致，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障的長(zhǎng)期、穩(wěn)定、多樣化、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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