朱　政

國(guó)家權(quán)力視野下的鄉(xiāng)村治理與基層法治——鄂西L縣網(wǎng)格化管理創(chuàng)新調(diào)查

朱政

[摘要]黨的十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重大命題。鄂西L縣自2013年底，開(kāi)始全面推進(jìn)鄉(xiāng)村網(wǎng)格化建設(shè)，搭建管理信息化平臺(tái)，拓展出“十戶聯(lián)防”“民生110”和“律師進(jìn)村面對(duì)面”等治理舉措，大量使用網(wǎng)絡(luò)、通訊等科技手段。這代表了后稅費(fèi)時(shí)代國(guó)家權(quán)力以技術(shù)治理的方式“重返鄉(xiāng)村”的趨勢(shì)。就L縣的經(jīng)驗(yàn)而言，不可過(guò)分迷信技術(shù)治理，一方面，技術(shù)治理只構(gòu)成國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村運(yùn)作的一個(gè)維度，有其問(wèn)題和限度；另一方面，在十八屆四中全會(huì)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的背景下，它又面臨法治化要求的嚴(yán)格約束，形成了與基層法治的潛在張力。因而，國(guó)家基層政權(quán)的運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)遵循以法治外殼包裹國(guó)家權(quán)力政治性的原則。挖掘網(wǎng)格化管理的潛力，重視基層組織建設(shè)，最終，與技術(shù)治理相配合，重塑鄉(xiāng)村治理的多個(gè)維度。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家權(quán)力； 技術(shù)治理； 基層法治； 網(wǎng)格化管理

① “三萬(wàn)”活動(dòng)系指湖北省委、省政府組織開(kāi)展的“萬(wàn)名干部進(jìn)萬(wàn)村入萬(wàn)戶”的系列活動(dòng)。

一、背景與問(wèn)題

黨的十八屆三中全會(huì)在創(chuàng)新社會(huì)治理體制方面，提出改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持源頭治理，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。湖北省結(jié)合“三萬(wàn)”活動(dòng)，展開(kāi)了大規(guī)模的基層社會(huì)管理創(chuàng)新的嘗試，提出2014年全省60%以上的鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理，2015年實(shí)現(xiàn)全省城鄉(xiāng)全覆蓋。在這樣的大背景下，鄂西L縣自2013年底，開(kāi)始全面推進(jìn)鄉(xiāng)村網(wǎng)格化建設(shè)，將原有的一些村治管理方式統(tǒng)籌合并、提檔升級(jí)，初步搭建起了鄉(xiāng)村管理的信息化平臺(tái)。為了深入觀察和研究這些“新變化”，2015年1月我們?cè)贚縣縣委、縣政府的協(xié)助下，展開(kāi)了對(duì)縣公安局、縣網(wǎng)格管理中心以及多個(gè)管理系統(tǒng)已正常運(yùn)行村莊的初步調(diào)查。

網(wǎng)格化是一種很形象的說(shuō)法，就是將村民根據(jù)一定的地域條件、人口規(guī)模進(jìn)行適度劃分，形成一個(gè)基層社會(huì)管理的小單位。從整體上看，就像將轄區(qū)劃成密密麻麻的小格子。在鄉(xiāng)村，原則上以村民小組為單位，一個(gè)村民小組構(gòu)成一個(gè)格子。其實(shí)，這種社會(huì)治理的原理很簡(jiǎn)單。當(dāng)下的中國(guó)鄉(xiāng)村普遍處在一種原子化狀態(tài)，村民之間的社會(huì)聯(lián)系非常薄弱。只有村民小組(原公社生產(chǎn)隊(duì))尚構(gòu)成一個(gè)真正意義上的“熟人社會(huì)”，成為僅有的可資利用的社會(huì)治理基本單元。如賀雪峰所言，“村民小組是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)最基本的生產(chǎn)、生活和人情共同體”[1]272。以我們走訪的X村為例，該村有737戶，戶籍人口3 285人。這種規(guī)模的村莊，村民之間、干群之間大多只是面熟，少有深交。日常工作中，五、六名村干部大部分時(shí)間只是履行蓋章、開(kāi)證明、登記、領(lǐng)證、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)這些形式化的管理工作，因而造成了很多問(wèn)題。例如，村民間的糾紛無(wú)法得到及時(shí)調(diào)處而引發(fā)的上訪，甚至還出現(xiàn)過(guò)孤寡老人過(guò)世十多天才被鄰居發(fā)現(xiàn)的事情，等等。面對(duì)這些基層社會(huì)管理的困境，希望重建“格子”，恢復(fù)小范圍的“熟人社會(huì)”，是很自然的想法。

圍繞網(wǎng)格化建設(shè)，L縣開(kāi)始朝著兩個(gè)方向努力。一是內(nèi)向的，亦即面向格子內(nèi)部，強(qiáng)化村民小組內(nèi)部的聯(lián)系，提出“四個(gè)在格中”的要求——社情民情在“格”中掌握，社會(huì)治理在“格”中加強(qiáng)，矛盾糾紛在“格”中化解，便民服務(wù)在“格”中開(kāi)展。并在此基礎(chǔ)上引進(jìn)“十戶聯(lián)防”模式。所謂的“十戶聯(lián)防”，就是將十戶編為一組，鄰里協(xié)防，用預(yù)警電話相互串聯(lián)，面對(duì)特殊情況能做到快速反應(yīng)。頗有保甲制的意味。二是外向的，亦即在格子基礎(chǔ)上向外拓展，在若干個(gè)村民小組之上設(shè)置網(wǎng)格聯(lián)絡(luò)員，在村委會(huì)建設(shè)管理站，配備電腦、寬帶和視頻語(yǔ)音設(shè)備，聘用信息管理員，使得村兩委、村民能夠?qū)⒏黝悊?wèn)題及時(shí)高效地向外傳遞。當(dāng)然，主要是向縣政府及各部門傳遞。尤其值得注意的是，利用網(wǎng)格管理站，L縣推出了“律師進(jìn)村面對(duì)面”，也就是縣政府雇傭律師顧問(wèn)，為村民服務(wù)，村民通過(guò)網(wǎng)格信息管理員與簽約律師預(yù)約，進(jìn)行視頻對(duì)話，展開(kāi)法律咨詢。調(diào)查期間，我們親歷了一次村民與律師的對(duì)話。X村的一名外嫁婦女，因?yàn)殡x婚，要求回村承包土地，遇到其兄弟阻撓。律師詳細(xì)了解情況后，給出了初步意見(jiàn)。能夠看出，律師顧問(wèn)由于長(zhǎng)期在本地執(zhí)業(yè)，對(duì)村莊的情況非常熟悉。

為了實(shí)現(xiàn)效率和功能的最大化，L縣網(wǎng)格化管理中心將原有的網(wǎng)管平臺(tái)拓展，與縣公安局建立聯(lián)合協(xié)作平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了從網(wǎng)格管理站到網(wǎng)格管理中心、縣公安局及縣其他部門信息的采集和整合。就我們的觀察，村民與縣各部門、律師顧問(wèn)的所有視頻記錄都被平臺(tái)保存，可供日后調(diào)用。更了得的是，管理中心與中國(guó)移動(dòng)公司合作，建立了一套獨(dú)立于公安110之外的“民生110”，并同時(shí)接入上述平臺(tái)?！懊裆?10”集中受理群眾的各種民生訴求，再由網(wǎng)格管理中心統(tǒng)一轉(zhuǎn)交縣各相關(guān)部門處理，中心有督辦之權(quán)。對(duì)于廣大的鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑在網(wǎng)格之外，將國(guó)家權(quán)力的觸角直接延伸至農(nóng)戶和個(gè)人。

可以說(shuō)，網(wǎng)格化管理落實(shí)到“十戶聯(lián)防”“律師進(jìn)村面對(duì)面”和“民生110”，借助網(wǎng)絡(luò)、通訊科技，實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)規(guī)模的社會(huì)控制。從社會(huì)治理的諸多功能上看，例如治安管理、維穩(wěn)、糾紛化解、減少上訪等，確實(shí)頗為有效?；鶎痈刹科毡楸硎練g迎，并認(rèn)為這是鄉(xiāng)村治理“現(xiàn)代化”的標(biāo)志。依筆者所見(jiàn)，L縣做出的嘗試與創(chuàng)新，代表了國(guó)家權(quán)力以技術(shù)治理的方式“重返鄉(xiāng)村”的趨勢(shì)。然而問(wèn)題是，它能夠回應(yīng)當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)不斷浮現(xiàn)的諸多問(wèn)題嗎？著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，這將給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)怎樣的影響呢？在十八屆四中全會(huì)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的背景下，鄉(xiāng)村治理及其基層管理體系的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)如何展開(kāi)？

二、國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的運(yùn)作邏輯

中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，總體來(lái)說(shuō)是一個(gè)國(guó)家權(quán)力下沉的過(guò)程。西方國(guó)家也有類似的經(jīng)歷。查爾斯·蒂利(Charles Tilly)指出，西歐國(guó)家的形成同樣伴隨著國(guó)家政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透[2]。在吉登斯那里，絕對(duì)主義國(guó)家(absolutist state)向民族—國(guó)家(nation-state)的轉(zhuǎn)變，國(guó)家與社會(huì)逐漸統(tǒng)一與糅合，“行政力量如今日益進(jìn)入日常生活的細(xì)枝末節(jié)，日益滲入最為私密的個(gè)人行動(dòng)和人際關(guān)系”[3]359。與西方國(guó)家不同的是，中國(guó)國(guó)家權(quán)力的下沉與鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷有著特殊而又復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，這構(gòu)成了我們理解當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的歷史維度。換句話說(shuō)，上述基層網(wǎng)格化管理及其大量現(xiàn)代科技的運(yùn)用，只有置于歷史的邏輯之中才突顯出意義。

直到20世紀(jì)上半葉，中國(guó)鄉(xiāng)村的典型形象還停留在費(fèi)孝通先生《鄉(xiāng)土中國(guó)》中所描繪的“無(wú)為政治”和“長(zhǎng)老統(tǒng)治”之上。事實(shí)上，國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的深入，從清末就已經(jīng)開(kāi)始。迫于國(guó)內(nèi)外壓力，光緒末年和宣統(tǒng)初年首次自覺(jué)地提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，這恰恰標(biāo)志著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村“監(jiān)視力”的強(qiáng)化。由清末至民國(guó)，國(guó)家權(quán)力激劇下沉背后的主要?jiǎng)右蛑?，端在于迫切地從鄉(xiāng)村征稅以增加國(guó)家、地方財(cái)政收入的現(xiàn)實(shí)壓力。然而，那一時(shí)期“國(guó)家財(cái)政收入的增加與地方上無(wú)政府狀態(tài)同時(shí)發(fā)生”[4]66，亦即在國(guó)家財(cái)政增加的同時(shí)，伴隨著鄉(xiāng)村非正式機(jī)構(gòu)收入的增加。杜贊奇將其稱為“國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”。當(dāng)鄉(xiāng)村非正式機(jī)構(gòu)無(wú)節(jié)制地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行掠奪與強(qiáng)制，并最終失控，政權(quán)的合法性也迅速流失?？梢哉f(shuō)，這很大程度上為新中國(guó)提供了“反面經(jīng)驗(yàn)”。

1949年以后，“中國(guó)是在幾乎不具備工業(yè)化內(nèi)外部條件的情況下進(jìn)入工業(yè)化的”，“進(jìn)入工業(yè)化之初，還面對(duì)兩個(gè)非常窘迫的基本制度的矛盾：其一是農(nóng)民高度分散。其二是資本絕對(duì)稀缺”[5]4。此時(shí)，國(guó)家權(quán)力的大規(guī)模下沉，首先是重整鄉(xiāng)村體制，從基層建立與國(guó)家政權(quán)相聯(lián)結(jié)的各級(jí)組織；其次，組織好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，持續(xù)有效地從農(nóng)村提取資源，以勞動(dòng)替代資本，完成工業(yè)化的原始積累；再次，消化工業(yè)化過(guò)程中周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，例如接收數(shù)百萬(wàn)知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)，同時(shí)在鄉(xiāng)村資源大量外流的情況下保持鄉(xiāng)村基層的穩(wěn)定。現(xiàn)在回頭看來(lái)，人民公社的村隊(duì)模式很大程度上是成功的。“支部建在大隊(duì)上”和“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的建制，使得黨政權(quán)力滲透到了鄉(xiāng)村的最基層。這不僅極大地降低了國(guó)家從鄉(xiāng)村提取資源的成本，消除了中間層和其他非正式組織搭便車從中謀利，同時(shí)能夠以基層組織為依托，以革命的意識(shí)形態(tài)不斷強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)的合法性，形成新的法統(tǒng)。誠(chéng)如張樂(lè)天所言：“革命表象是鄉(xiāng)村政治的驅(qū)動(dòng)力，是動(dòng)員農(nóng)民大眾參與革命表演的源泉；革命儀式不斷地蕩滌著一切舊思想、舊文化、舊風(fēng)俗、舊習(xí)慣，蕩滌著一切與克里斯瑪權(quán)威相背離的東西，它既是鞏固鄉(xiāng)村社會(huì)的策略，也是鄉(xiāng)村社會(huì)本身”[6]5。新中國(guó)的前30年，國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的滲透達(dá)到了中國(guó)歷史以來(lái)的巔峰。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)到1980年代初，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是整個(gè)改革進(jìn)程的核心內(nèi)容。隨著1983年底《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，1984年人民公社徹底退出歷史舞臺(tái)。鄉(xiāng)村基層政治結(jié)構(gòu)和管理體制發(fā)生了深刻的變化，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始逐漸從鄉(xiāng)村往上收縮，鄉(xiāng)村正式組織體系面臨衰落和重構(gòu)。這才有了1987年當(dāng)時(shí)極具爭(zhēng)議的《村民委員會(huì)組織法(試行)》，以及1998年《村民委員會(huì)組織法》，以村民自治的方案應(yīng)對(duì)國(guó)家權(quán)力后撤留下的空隙。例如美國(guó)學(xué)者柯丹青(Daniel Kelliher)認(rèn)為，實(shí)行村民自治能夠降低鄉(xiāng)村突發(fā)事件的發(fā)生[7]。另一方面，國(guó)家權(quán)力的收縮，在極大地解放農(nóng)村生產(chǎn)力的同時(shí)，“副作用”也非常明顯。在這一點(diǎn)上，世紀(jì)之交嚴(yán)重的“三農(nóng)問(wèn)題”和之后的一系列稅費(fèi)改革是重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的工作即為征收稅費(fèi)。面對(duì)后公社時(shí)代重新呈現(xiàn)高度分散和開(kāi)始流動(dòng)的農(nóng)戶，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的沉重與農(nóng)民繳納稅費(fèi)的抗拒，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不普遍依賴“惡人”村干部展開(kāi)工作，并縱容他們搭便車從中謀利。不難看出，20世紀(jì)90年代中國(guó)鄉(xiāng)村一度又出現(xiàn)了民國(guó)時(shí)期類似的困局：稅費(fèi)沉重，農(nóng)民抗拒；農(nóng)民抗拒，重用“盈利性經(jīng)紀(jì)”；最后，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)更加沉重。歸根到底，后公社時(shí)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制力減弱，鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家權(quán)力的嵌入，沒(méi)有找到恰到好處的結(jié)構(gòu)和組織形式。

2006年取消農(nóng)業(yè)稅，完成了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史轉(zhuǎn)型，中國(guó)鄉(xiāng)村問(wèn)題的大背景發(fā)生了根本性的變化。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村處在歷史上的最佳時(shí)期。或許正因如此，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的組織與運(yùn)行，被很多人所忽視。隨著取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，以及計(jì)劃生育、殯葬改革等政策執(zhí)行壓力減小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)一步撤離，讓鄉(xiāng)村依法自治。很快，人們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)相繼出現(xiàn)了一系列新問(wèn)題，其中最讓基層政府頭疼的是維穩(wěn)壓力變大，上訪和群體性事件的數(shù)量快速增加。在本次調(diào)查之后，我們又在與L縣比鄰的S鄉(xiāng)對(duì)清江移民上訪問(wèn)題做了專題調(diào)查，有些老上訪戶已持續(xù)上訪長(zhǎng)達(dá)20多年，上訪類型多樣，訴求復(fù)雜，并出現(xiàn)上訪組織化的傾向。事實(shí)上，L縣深化網(wǎng)格化管理的直接動(dòng)力，亦來(lái)源于鄉(xiāng)村社會(huì)的維穩(wěn)壓力。

歸根到底，面對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村巨大的地域差異和社會(huì)轉(zhuǎn)型期潛伏的社會(huì)矛盾，后公社時(shí)代國(guó)家權(quán)力不斷后撤留下的空隙，村民自治還難以有效應(yīng)對(duì)，影響了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。這迫使國(guó)家權(quán)力再次下沉，只是這一階段主要以新的形式出現(xiàn)，借助電腦、網(wǎng)絡(luò)、通訊等科技手段實(shí)施技術(shù)治理。

三、技術(shù)治理的局限及其與基層法治的潛在張力

世紀(jì)沉浮，國(guó)家權(quán)力在中國(guó)鄉(xiāng)村的下沉與后撤是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過(guò)程，與鄉(xiāng)村本身形成互動(dòng)，相互形塑?，F(xiàn)在回過(guò)頭看，有其成功的一面，但也必須承認(rèn)，不論是政府還是學(xué)者，面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)各個(gè)時(shí)期的劇烈變化，皆顯得被動(dòng)?？傊?，我們對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村的觀察和研究尚不夠深入，對(duì)于未來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村的理想圖景也缺乏共識(shí)。

(一)技術(shù)治理的強(qiáng)化

如上所述，L縣網(wǎng)格化管理創(chuàng)新具有鮮明的技術(shù)治理特征。根據(jù)渠敬東等人的研究，改革開(kāi)放30年以來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家權(quán)力及其運(yùn)行方式，由改革前的總體性支配逐步發(fā)展到技術(shù)化治理。然而問(wèn)題是，其一，技術(shù)治理的工具性變革，不足以從根本上改變地方政府“事本”的行動(dòng)邏輯，更無(wú)法打破“事本”背后的利益鏈條；其二，在打造服務(wù)型政府與行政目標(biāo)多元化的背景下，技術(shù)治理的不充分性和高成本，不斷突顯；其三，權(quán)力的科層制、條塊分割的專業(yè)化與“數(shù)目字管理”，反而弱化了基層政權(quán)面對(duì)社會(huì)突發(fā)事件和具體社會(huì)矛盾的感受力和應(yīng)對(duì)的靈活性；其四，“數(shù)目字管理”帶來(lái)的分解指標(biāo)，在“主觀化”的過(guò)程中不斷被“虛化”，使得技術(shù)治理的正面作用打了折扣[8]。當(dāng)然，權(quán)力科層制、專業(yè)化與“數(shù)目字管理”的技術(shù)治理，將基層政府行為納入規(guī)范和程序之中，接受“依法行政”的規(guī)訓(xùn)，從而能夠增強(qiáng)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的合法性。至少，給人民群眾的直觀感受是基層政府更“像樣子”了。

渠敬東等人的論著儼然就是本文關(guān)于L縣討論的“前傳”?！翱傮w支配到技術(shù)治理”與本文所言“國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的運(yùn)作邏輯”，是同一歷史過(guò)程的兩個(gè)面向。而近年L縣網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新，可以理解為基層政府面對(duì)技術(shù)治理內(nèi)在困境，自覺(jué)或不自覺(jué)的反應(yīng)?？傮w上，這種技術(shù)治理有恢復(fù)某些總體性支配的趨勢(shì)。具體來(lái)說(shuō)，其一，隨著地方政府財(cái)力的增強(qiáng)，拓展政府服務(wù)，持續(xù)高投入，不斷完善技術(shù)治理的細(xì)節(jié)。其二，試圖有限度地突破科層化、條塊分割帶來(lái)的權(quán)力運(yùn)作的僵化，強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)回應(yīng)人民群眾需求的反應(yīng)力與靈活性。這一點(diǎn)在“律師進(jìn)村面對(duì)面”“民生110”和“十戶聯(lián)防”上均有體現(xiàn)。其三，有限度地淡化“數(shù)目字”指標(biāo)，更加尊重人民群眾的切身感受?！懊裆?10”表達(dá)了這種關(guān)切?？偠灾驹诨鶎诱牧?chǎng)，技術(shù)治理的升級(jí)是其治理方式的某種優(yōu)化，主要目的是尋求更強(qiáng)的社會(huì)控制。

然而，這種鄉(xiāng)村治理的技術(shù)化思路，依然存在顯見(jiàn)的局限，不足以回應(yīng)當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村不斷浮現(xiàn)的新問(wèn)題。一方面，技術(shù)治理只構(gòu)成國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村運(yùn)作的一個(gè)維度，其突出的特征在于監(jiān)控與信息傳遞，而忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力“在場(chǎng)”的內(nèi)在需求；另一方面，在黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的背景下，技術(shù)治理面臨更加嚴(yán)格的法治化要求的約束。面對(duì)技術(shù)治理，人民群眾不斷依托法治話語(yǔ)和權(quán)利話語(yǔ)，或提出要求，或進(jìn)行挑戰(zhàn)。在一件件具體的糾紛中，治理的“擺平邏輯”與法治的“規(guī)范邏輯”之間的潛在張力開(kāi)始發(fā)作。這也提示我們，在技術(shù)治理之外，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村基層的嵌入與運(yùn)行還需要另辟蹊徑。

(二)鄉(xiāng)村治理的多個(gè)維度

根據(jù)陳柏峰的研究，“國(guó)家權(quán)力運(yùn)作至少有三個(gè)層面或方式：身體治理、技術(shù)治理、德行治理”[9]156。身體治理以在場(chǎng)的方式，深入群眾當(dāng)中；技術(shù)治理依賴科技手段的滲透和控制；德行治理，要求權(quán)力行使者具有崇高的思想道德，全心全意為人民服務(wù)。目下來(lái)看，后稅費(fèi)時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤離村莊，身體治理已然衰落。以上述提到的3萬(wàn)多人口的S鄉(xiāng)為例，鄉(xiāng)派出所只有5名民警，決然做不到身體治理。德行治理高度依賴基層干部個(gè)人操守，難以保障。其實(shí)，在我們近年的鄉(xiāng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，每到周末(常常包括周五下午)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中只留有值班人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“職員化”傾向嚴(yán)重。不在少數(shù)的基層干部在縣城購(gòu)房，周末返城。以往那種干部群眾生活在一起的情景，已逐漸消失。

短期來(lái)看，身體治理與德行治理的衰落難以逆轉(zhuǎn)。這是國(guó)家權(quán)力從鄉(xiāng)村社會(huì)不斷后撤的結(jié)果，并且也是無(wú)法由強(qiáng)化技術(shù)治理而獲得功能上替代或彌補(bǔ)的。舉例來(lái)說(shuō)，根據(jù)我們2015年5月在廣東清遠(yuǎn)、6月在湖北荊州、8月在云南昆明等地的調(diào)查，鄉(xiāng)村公共建設(shè)——農(nóng)田水利、村級(jí)道路、路燈照明、文體設(shè)施等，嚴(yán)重依賴于村集體經(jīng)濟(jì)和村干部的情況，如果村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村干部“不做事”，就難以通過(guò)“一事一議”爭(zhēng)取到國(guó)家投向鄉(xiāng)村的資源；沒(méi)有得力的基層組織和農(nóng)技干部，農(nóng)民就可能因?yàn)闊o(wú)法獲得公共水利服務(wù)，而被迫自己打深水井、修水窖進(jìn)行灌溉，以及沒(méi)有技術(shù)種植高產(chǎn)值的經(jīng)濟(jì)作物；沒(méi)有國(guó)家的投入與推動(dòng)，農(nóng)民就較少有機(jī)會(huì)獲得喜聞樂(lè)見(jiàn)的精神文化娛樂(lè)，從而推動(dòng)很多人選擇基督教、天主教等外來(lái)宗教，甚至邪教；村民組織不起來(lái)，村里就可能因?yàn)橐粌苫锪鞲Z的毛賊，鬧得家家大門緊閉，等等。這些鄉(xiāng)村問(wèn)題，都不是技術(shù)治理能夠解決的。更糟糕的是，村委會(huì)配備了電腦、寬帶和視頻語(yǔ)音等設(shè)備，村民或許能夠更方便地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市相關(guān)部門聯(lián)系(例如“民生110”)，獲得法律服務(wù)(例如“律師進(jìn)村面對(duì)面”)，但同時(shí)也為基層干部脫離群眾找到了一個(gè)絕佳的借口。換句話說(shuō)，在某些情況下，技術(shù)治理的強(qiáng)化反倒加劇了身體治理和德行治理的衰退。

上述現(xiàn)象是我們今年幾處農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。僅就L縣而言，情況當(dāng)然沒(méi)有這么嚴(yán)重，但必須承認(rèn)，問(wèn)題是類似的，只是程度不同。再比方說(shuō)，鄂西地區(qū)普遍存在人情異化的現(xiàn)象，L縣同樣是“整酒”成“瘋”，農(nóng)民通過(guò)“整”各種“無(wú)事酒”進(jìn)行人情攀比和斂財(cái)。普通農(nóng)戶在人情往來(lái)上，年平均支出逾5 000元。這不僅大量消耗了農(nóng)民通過(guò)進(jìn)城務(wù)工積累的寶貴財(cái)富，而且對(duì)人情關(guān)系具有極強(qiáng)的破壞力——“酒越吃越多，情越來(lái)越薄；酒席上客套，背后面罵人”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，人情異化對(duì)鄉(xiāng)村秩序的破壞雖不劇烈，卻持久而嚴(yán)厲，它使得村民之間原本稀薄的社會(huì)聯(lián)系更加緊張。然而，面對(duì)這一類鄉(xiāng)村治理的難題，“律師進(jìn)村面對(duì)面”“民生110”和“十戶聯(lián)防”都難以有效應(yīng)對(duì)。不難看出，技術(shù)治理只構(gòu)成國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村運(yùn)作的一個(gè)維度，有其自身的問(wèn)題和限度。鄉(xiāng)村治理需要多維度的塑造。

(三)技術(shù)治理與基層法治的潛在張力

通過(guò)技術(shù)治理重返鄉(xiāng)村的國(guó)家權(quán)力，不僅同樣具有權(quán)力的擴(kuò)張性特征，同時(shí)還要面對(duì)人民群眾熱烈的“民生”期待。然而，權(quán)力的運(yùn)行需要規(guī)則，這觸發(fā)了技術(shù)治理與基層法治之間的潛在張力。

還以L縣“律師進(jìn)村面對(duì)面”“民生110”和“十戶聯(lián)防”為核心展開(kāi)分析。首先，來(lái)看“律師進(jìn)村面對(duì)面”。這一類冠以“法律援助”的治理方式，在鄂西的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)普及。筆者曾經(jīng)指出，它多半超出了《法律援助條例》(2003)規(guī)定的范圍，可以將其理解為由地方政府購(gòu)買的綜合性的公共服務(wù)產(chǎn)品[10]。然而，在法治化的話語(yǔ)體系中，它其實(shí)是一柄“雙刃劍”。L縣來(lái)說(shuō)，在當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期執(zhí)業(yè)的律師共8人，全體受雇于縣政府，進(jìn)入律師顧問(wèn)團(tuán)。一方面，他們都是本地人，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r十分熟悉。上文提到的X村外嫁女回村要求承包土地一例，律師顧問(wèn)在與當(dāng)事人對(duì)話中，徑直提問(wèn)她所在村民組(地名)，甚至半問(wèn)半猜到她的姓氏。有的時(shí)候，律師能夠通過(guò)私人關(guān)系“擺平”在他們看來(lái)“煩人”(麻煩)而“沒(méi)么子搞頭”(沒(méi)錢掙)的鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛。但是另一方面，律師顧問(wèn)在給村民帶來(lái)法律服務(wù)的同時(shí)，已失去了律師應(yīng)有的獨(dú)立性，完全倒向地方政府一邊。試想，當(dāng)村民的糾紛涉及一級(jí)政府(部門)，律師顧問(wèn)極易背離村民當(dāng)事人的利益，出現(xiàn)倒戈。尤其是，在村民與律師顧問(wèn)的視頻對(duì)話被全程錄像的情況下，地方政府更有能力監(jiān)控相關(guān)村民的行動(dòng)，甚至侵害村民權(quán)利。上文提到S鄉(xiāng)的清江移民上訪問(wèn)題，可以肯定地說(shuō)，持續(xù)20年的上訪，矛頭正是指向市、鄉(xiāng)兩級(jí)政府?，F(xiàn)任S鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)也表示，移民征地補(bǔ)償是筆“糊涂賬”。當(dāng)然，村民可以繞過(guò)政府雇傭的法律顧問(wèn)，去更遠(yuǎn)的城市尋求律師服務(wù)，但也極可能在不自知的情況下，已為當(dāng)?shù)卣O(jiān)控，至少也是在無(wú)形中提高了獲得法律服務(wù)的成本。不難看出，“律師進(jìn)村面對(duì)面”并非想當(dāng)然的那么“為民服務(wù)”，又或者這正是地方政府站在自己的立場(chǎng)對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)施監(jiān)控的一部分。

其次，再來(lái)看“民生110”。“民生110”是類似升級(jí)版的“市長(zhǎng)熱線”和“公安110”。按照L縣的做法，指揮中心24小時(shí)值班備勤，對(duì)群眾來(lái)電訪事，事無(wú)巨細(xì)全部響應(yīng)，建立起群眾訴求直報(bào)和快速反應(yīng)通道。顯然，“民生110”是基于全能政府的理念，展現(xiàn)了地方政府一貫的父愛(ài)主義行為方式。這就不難理解，有農(nóng)民將看病難、出行難這些問(wèn)題訴至“民生110”，請(qǐng)求幫助。甚至，有人夫妻吵架、丟了牛羊、春節(jié)返鄉(xiāng)買不到車票，也呼叫“民生110”。實(shí)際上，“民生110”不可能解決這些問(wèn)題，只能是按照“全心全意為人民服務(wù)”的精神耐心做好解釋工作。從大的方面講，這種國(guó)家權(quán)力直接延伸至農(nóng)戶和個(gè)人的做法，很多時(shí)候與鄉(xiāng)村自治“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的精神相背離。在本次調(diào)查中，不少基層干部向我們發(fā)牢騷說(shuō)：“現(xiàn)在的農(nóng)民只要政府養(yǎng)，不要政府管?！边@是在說(shuō)，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)極強(qiáng)，而義務(wù)意識(shí)幾近于無(wú)，他們認(rèn)為什么事都是政府的責(zé)任，都應(yīng)該由政府解決。在某個(gè)角度上，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等惠農(nóng)政策，對(duì)農(nóng)民法律意識(shí)的影響巨大。

眼前更棘手的是，L縣網(wǎng)格管理中心是2012年成立的副科級(jí)事業(yè)單位，與縣政府及下屬部門是一種什么樣的行政法律關(guān)系尚未厘清，“民生110”交辦、督辦之權(quán)力如何行使，其實(shí)也不清楚。一旦發(fā)生“民生110”交辦、督辦的政府部門與訴求民眾發(fā)生法律糾紛，“民生110”和網(wǎng)格管理中心究竟屬于什么樣的行政主體，是否需要以及需要承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，亦無(wú)從談起。其實(shí)，不乏真實(shí)案例。2014年7月，L縣W村一村屋起火，村民報(bào)警，由于各種道路、天氣原因，消防車5小時(shí)后方趕到現(xiàn)場(chǎng)，起火村屋及相鄰幾戶房屋已燒殆盡，遂發(fā)生糾紛。最終訴至縣法院，調(diào)解了事。倘若，該案之中參入“民生110”，不知又會(huì)橫生多少枝節(jié)?？梢哉f(shuō)，“民生110”亦是基層政府傳統(tǒng)社會(huì)治理思維的產(chǎn)物，強(qiáng)化了政治正確(為人民服務(wù))之下治理方式的路徑依賴，但在政府何以如此全能，是否以及如何納入依法行政的法治框架等問(wèn)題上，卻少有慎思。

再次，來(lái)看“十戶聯(lián)防”。究竟什么是“十戶聯(lián)防”，中國(guó)移動(dòng)公司在L縣的宣傳海報(bào)有著非常到位的解說(shuō)?！笆畱袈?lián)防是利用無(wú)線座機(jī)、報(bào)警裝置，遇到突發(fā)情況，用戶撥打‘995’會(huì)同時(shí)以語(yǔ)音、短信等方式通知相關(guān)的組網(wǎng)用戶，實(shí)現(xiàn)一戶有難，十戶幫扶的功能?！碑?dāng)然，有了現(xiàn)成的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，十戶聯(lián)防可以順利與縣社管平臺(tái)、“民生110”相銜接，相關(guān)部門可視情況迅速反應(yīng)?！笆畱袈?lián)防”主要著眼于鄉(xiāng)村基層的社會(huì)治安，包括面對(duì)自然災(zāi)害組織小范圍的自救；另一方面，也從側(cè)面印證了，當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)普遍存在不同程度的“灰色化”問(wèn)題。從基層法治的角度看，“十戶聯(lián)防”的功能單一，只是部分復(fù)活了傳統(tǒng)保甲制中維護(hù)治安的功能，從根本上不追求對(duì)農(nóng)民的人身控制，因而少有爭(zhēng)議。事實(shí)上，“十戶聯(lián)防”對(duì)于化解社會(huì)的常規(guī)糾紛、維護(hù)生產(chǎn)生活秩序，作用并不明顯。正因如此，“十戶聯(lián)防”在村民中遠(yuǎn)沒(méi)有“律師進(jìn)村面對(duì)面”和“民生110”受到歡迎。如村民所言，“這些花樣，有就有了，沒(méi)有也沒(méi)么子(關(guān)系)。”

雖然提出諸多疑問(wèn)，但請(qǐng)不要誤會(huì)，筆者并非反對(duì)國(guó)家權(quán)力再次向鄉(xiāng)村下沉，更不反對(duì)強(qiáng)化技術(shù)治理。只是提醒我們注意，第一，國(guó)家權(quán)力的再次下沉，無(wú)論如何也無(wú)法恢復(fù)到公社時(shí)代，地方政府的父愛(ài)主義泛濫萬(wàn)萬(wàn)要不得。這不僅徒增社會(huì)治理的成本，更可能從源頭上扭曲農(nóng)民的法律意識(shí)，形成重權(quán)利、輕義務(wù)的局面。第二，正因?yàn)槿f(wàn)能政府之不可能，鄉(xiāng)村基層的社會(huì)治理才不能脫離基層政權(quán)組織的建設(shè)和鄉(xiāng)村自治。第三，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的運(yùn)行，技術(shù)治理僅構(gòu)成其中一個(gè)維度，同時(shí)亦需納入法治化的框架中予以檢視。

根據(jù)我們多年鄉(xiāng)村調(diào)查的直觀感受，當(dāng)下中國(guó)的縣鄉(xiāng)一級(jí)政府普遍處于一種焦慮狀態(tài)，由于身處壓力型體制之中，無(wú)法容忍任何所謂的“不穩(wěn)定”“不和諧”因素。這種焦慮過(guò)于沉重，基層干部普遍再無(wú)心力去關(guān)注鄉(xiāng)村治理的其他方面。正如他們的口頭語(yǔ)：“沒(méi)出事，就是最好的事?！被鶎痈刹款愃啤熬然痍?duì)員”的處境與普遍心態(tài)，直接導(dǎo)致了在鄉(xiāng)村治理中，更加偏重對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的監(jiān)控，而非建設(shè)。這也是L縣不計(jì)成本的強(qiáng)化技術(shù)治理的重要原因。然而，社會(huì)矛盾并非純粹是消極的和負(fù)面的，它本身構(gòu)成促進(jìn)鄉(xiāng)村自治的一個(gè)方面。如西美爾所言：“正如宇宙需要‘愛(ài)與恨’，需要有吸引和排斥的力量，才會(huì)有一種形式一樣，社會(huì)也需要和諧和不和諧、聯(lián)系和競(jìng)爭(zhēng)、寵信和猜忌的某種比例，才能達(dá)到某種狀態(tài)”[11]179。當(dāng)然，這套說(shuō)辭又常被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部譏之為“站著說(shuō)話不腰疼”。這也說(shuō)明，鄉(xiāng)村治理確實(shí)需要大智慧和大格局。

四、鄉(xiāng)村治理的重要載體：網(wǎng)格化管理

對(duì)于技術(shù)治理，不可過(guò)分迷信。同時(shí)，我們又無(wú)法回避當(dāng)下鄉(xiāng)村不斷涌現(xiàn)的問(wèn)題，國(guó)家權(quán)力必須以某種形式“重返鄉(xiāng)村”。這就構(gòu)成本文最終的“問(wèn)題意識(shí)”：國(guó)家權(quán)力如何嵌入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理如何在“依法治國(guó)”的框架中展開(kāi)。這當(dāng)然是一個(gè)全局性的大問(wèn)題，本文難以給出一個(gè)整全性的“唯一正解”，但回到L縣網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的實(shí)踐，或可提供某些有益的思路和有限的改進(jìn)方案。

(一)國(guó)家基層政權(quán)的運(yùn)作原則

“依法治國(guó)”已不容回避，這不僅構(gòu)成國(guó)家權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的時(shí)代語(yǔ)境，同時(shí)也促發(fā)了一個(gè)基本悖論，一方面，基層政府是需要被時(shí)時(shí)提防的“利維坦”，因?yàn)椴徽摲ㄖ卫碚撋?，還是實(shí)踐中，地方政府都有可能侵害人民群眾的權(quán)益，例如大量的農(nóng)地征用糾紛；另一方面，人民群眾熱切地盼望基層政府不拘小節(jié)、有所作為，尤其是解決各類民生問(wèn)題，為民謀利。恰如裴宜理所言，中國(guó)人的權(quán)利觀，不是用來(lái)對(duì)抗政府的“自然權(quán)利”，而是“人有權(quán)要求生存并且政府的合法性在于滿足這種要求”[12]。這就不難理解“民生110”中出現(xiàn)的各類奇怪要求了。面對(duì)這一悖論，很多學(xué)者都用較為隱晦的方式表達(dá)看法，例如申端鋒在談鄉(xiāng)村治權(quán)時(shí)，表示“基層政權(quán)的社會(huì)主義性質(zhì)應(yīng)該進(jìn)一步明確”[13]，陳柏峰在談上訪治理時(shí)，表示需“在基層政府的治權(quán)與民眾的權(quán)利之間尋求合理平衡”[14]等等。應(yīng)該看到，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的運(yùn)行都是具體的，例如L縣技術(shù)治理的各項(xiàng)舉措，沒(méi)有一套國(guó)家權(quán)力嵌入和運(yùn)作的指導(dǎo)原則，基層政府很難在這兩套行動(dòng)邏輯中“左右逢源”；面對(duì)個(gè)案糾紛，甚至難以“全身而退”，例如上文L縣W村的村屋火災(zāi)案。

在筆者看來(lái)，當(dāng)下鄉(xiāng)村基層政權(quán)或可仿效祖法，搞新一套的“外儒內(nèi)法”，以法治外殼包裹國(guó)家權(quán)力的政治性原則。具體地說(shuō)，其一，強(qiáng)化基層政府的治權(quán)，重視社會(huì)主義國(guó)家話語(yǔ)權(quán)的建設(shè)；其二，加強(qiáng)組織建設(shè)，通過(guò)賦權(quán)增強(qiáng)其資源配置的能力，以間接的方式完成國(guó)家權(quán)力的嵌入與運(yùn)作，要求基層政府積極作為，不僅要維護(hù)穩(wěn)定，更要搞好鄉(xiāng)村建設(shè)；其三，重視規(guī)則制定與制度建設(shè)，例如平衡基層組織的事權(quán)與財(cái)權(quán)，力求既管得住貪腐，又能調(diào)動(dòng)起積極性，推動(dòng)基層干部深入群眾、“做事情”；其四，恪守法治底線，國(guó)家權(quán)力需盡力迎合基層法治的要求，依法行政，尤須為人民群眾提供以基層司法為核心的多元救濟(jì)通道；最后，國(guó)家權(quán)力的下沉還需發(fā)揚(yáng)基層民主，引導(dǎo)農(nóng)民的積極參與，圍繞《村民委員會(huì)組織法》培育鄉(xiāng)村自治?？偠灾ㄟ^(guò)國(guó)家基層政權(quán)的運(yùn)作，塑造多維度的鄉(xiāng)村治理。其實(shí)，十八屆三中全會(huì)提出的網(wǎng)格化管理是一個(gè)很好的“題目”，不應(yīng)將其豐富的內(nèi)涵簡(jiǎn)化為技術(shù)治理。

(二)挖掘網(wǎng)格化管理的潛力

從本意上講，網(wǎng)格化管理的根基是內(nèi)向的，其目標(biāo)是在一定程度上恢復(fù)鄉(xiāng)村的“熟人社會(huì)”，增加村民之間、干群之間社會(huì)聯(lián)系的厚度。顯然，“十戶聯(lián)防”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。并且，在網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，拓展至自然村和行政村，以強(qiáng)化村莊的內(nèi)聚力和動(dòng)員力?？紤]到當(dāng)下L縣行政村的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)難度很大。但歸根到底，還在于鄂西地區(qū)村級(jí)組織缺乏權(quán)力生產(chǎn)與運(yùn)作的有效資源?！百Y源是權(quán)力得以實(shí)施的媒介，是社會(huì)再生產(chǎn)通過(guò)具體行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的常規(guī)要素”[15]77-78。一方面，缺乏“物質(zhì)性資源”，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、高附加值的集體土地，農(nóng)民沒(méi)有面向村莊行動(dòng)的利益驅(qū)動(dòng)；另一方面，缺乏“權(quán)威性資源”，如公社時(shí)期直接支配農(nóng)民的政治動(dòng)員，從而使得基層政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村生活的直接干預(yù)面臨正當(dāng)性質(zhì)疑。事實(shí)上，在村級(jí)以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府也面臨同樣的困難，財(cái)政資源匱乏，治權(quán)衰弱。甚至，有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已失去一級(jí)政權(quán)的實(shí)質(zhì)意義，淪為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力下沉缺乏良好的組織和載體，只能倚重于縣級(jí)政府通過(guò)技術(shù)治理直接面對(duì)人民群眾。換句話說(shuō)，L縣網(wǎng)格化管理創(chuàng)新，事實(shí)上搞錯(cuò)了著力的方向。過(guò)于強(qiáng)調(diào)其外向性的面向，將大量資源投向網(wǎng)格的硬件建設(shè)，強(qiáng)化技術(shù)治理，結(jié)果必然事倍功半。

在筆者看來(lái)，面對(duì)鄉(xiāng)村治理載體的基層組織及其網(wǎng)格，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)扮演資源投入者和規(guī)則制定者的角色，加大鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)政投入，以及重構(gòu)基層政權(quán)的“話語(yǔ)權(quán)”，促成基層政權(quán)行動(dòng)的能力和合法性。換個(gè)角度看，由于國(guó)家權(quán)力的間接嵌入，也就要求積極培育鄉(xiāng)村自治，以作承接。舉例來(lái)說(shuō)，根據(jù)我們稍后在廣東省清遠(yuǎn)市佛岡縣龍南“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”的調(diào)查，在組織建設(shè)方面，當(dāng)?shù)貒L試“三個(gè)重心下移”，亦即村級(jí)黨組織重心下移、村民自治重心下移和農(nóng)村公共服務(wù)重心下移。具體做法上，將黨組織、村兩委設(shè)置在自然村(以及較大的村小組)之上，鼓勵(lì)村民成立自治性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)合作社、村理事會(huì)。這樣，行政村與村兩委相對(duì)分離，行政村面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日益繁雜的行政許可、社會(huì)保障和便民服務(wù)等行政事務(wù)，而村兩委、經(jīng)濟(jì)合作社和村理事會(huì)則專注于自治事務(wù)。其意圖在于，為鄉(xiāng)村治理、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)鄉(xiāng)村公共建設(shè)奠定良好的組織基礎(chǔ)和自治基礎(chǔ)。這既符合三中全會(huì)提到的“源頭治理”和“社會(huì)化服務(wù)”的精神，也有利于發(fā)揮網(wǎng)格化管理的潛力。

在本次L縣調(diào)查中，有村干部表示，現(xiàn)在中央通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“農(nóng)補(bǔ)”，直接發(fā)放至農(nóng)民個(gè)人賬戶，一年一百多塊錢，其實(shí)“起不到么子作用”。較偏遠(yuǎn)的村莊，農(nóng)民往返鄉(xiāng)政府(街道)取錢，來(lái)回路費(fèi)(有的甚至還需要住宿)就要花掉一小半。很多中央財(cái)政的投入，并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的效益。如果，將這筆錢集中起來(lái)?yè)芨督o村莊，村委會(huì)就有能力做很多“事情”。在筆者看來(lái)，這其實(shí)是非常正確的思路。一方面，向基層組織“輸血”，從根本上增強(qiáng)基層政權(quán)的權(quán)力生產(chǎn)；另一方面，國(guó)家權(quán)力可以監(jiān)督者的身份出現(xiàn)，引導(dǎo)和監(jiān)控資源的配置與運(yùn)用，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的社會(huì)控制。同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)上，有意識(shí)地為人民群眾提供參與的機(jī)會(huì)，一是主要依照他們的意愿利用資源，使得國(guó)家的資源投入更符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需求，提高效益；二是通過(guò)民主選舉，讓部分農(nóng)民參與監(jiān)督，與國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作相結(jié)合?；鶎咏M織有了錢，農(nóng)民積極參與，網(wǎng)格化管理才能“做實(shí)”。

最后，作為基層法治的“外殼”，“國(guó)家權(quán)力必須進(jìn)入鄉(xiāng)村，提供最終的裁判，保護(hù)農(nóng)民作為公民的權(quán)利，救濟(jì)農(nóng)民被外部世界侵犯的權(quán)益”[16]145。一如前述，基層政府既有做“好事”的意愿，也有做“壞事”的能力。在基層法治的語(yǔ)境下，保障農(nóng)民的法定權(quán)利，是國(guó)家權(quán)力下沉的界限。其實(shí)，國(guó)家權(quán)力提供的裁判與救濟(jì)，也可看作一種資源輸入。目下來(lái)看，基層司法自然占據(jù)核心位置，信訪和各類“大調(diào)解”同樣不可或缺。

總而言之，面對(duì)后稅費(fèi)時(shí)代的中國(guó)鄉(xiāng)村，國(guó)家權(quán)力的下沉主要還是應(yīng)當(dāng)依托網(wǎng)格化管理，以鄉(xiāng)村兩級(jí)組織為載體，間接嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)。在技術(shù)治理延伸的同時(shí)，通過(guò)各類資源的投入與整合，規(guī)則的制定，強(qiáng)化基層組織權(quán)力的生產(chǎn)和運(yùn)作。在具體操作上，需克制“紅頭文件”掛帥的直接行政干預(yù)，多運(yùn)用行政指導(dǎo)，多提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、農(nóng)技服務(wù)，挖掘“社會(huì)化服務(wù)”的潛力，例如引入社工組織等。以及圍繞基層司法，建構(gòu)基層法治的保障體系，預(yù)防基層政府陷入自身的利益邏輯，侵犯農(nóng)民基本權(quán)益。

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(責(zé)任編輯：陳世棟)

Village Management and Grassroots Rule of Law

from the View of State Administrative Power

Zhu Zheng

AbstractThe important proposition of “The innovation of social administration system” was put forward in the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China in 2013. Since late 2013, L-County Government in the west of Hubei Province had been advancing governance measures with “rural grid” and management informatization platform which implemented network technology and communication technology extensively. Those governance doings are including “Joint-defense by Ten families”, “People’s livelihood hotline 110” and “Face-to-face meeting with lawyers in the village”. These actions above reveal the tendency that the state administrative power returns to rural areas through governance with technology in the post-taxation era. In consideration of L-County’s experience, those governance measures with technology should not be overstretched. On the one hand, the state administrative power operation in rural areas has multi-dimension, but the governance with technology is just one of them. On the other hand, because the Fourth Plenary Session of the 18thCentral Committee of the Communist proposed on a number of important issues in relation to “comprehensively governing the state under the Rule of Law” in 2014, those governance measures with technology has to be strictly bound and produces potential tension with grassroots rule of law. Therefore, the operation of state grass-root regime should follow the important principle that the state power with political nature is surrounded by the rule of law shell. Only by tapping internal potential of governance measures with “rural grid” , attaching importance to grass-root organization building and coordinating with governance with technology can the state reinvent multi-dimension of village management.

Key wordsState administrative power； Governance with technology； Grassroots rule of law; Governance measures with “rural grid”

[作者簡(jiǎn)介]朱政，湖北民族學(xué)院法學(xué)院講師，郵編：445000。

[基金項(xiàng)目]2014年度國(guó)家民委科研項(xiàng)目“少數(shù)民族民俗習(xí)慣的司法適用”(項(xiàng)目編號(hào)：14HBZ008)。

[收稿日期]2015-05-07