熊秋蘭 趙雪梅 孫靜雯

(成都理工大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，四川 成都 610059)

引言

2013年4月，國土資源部印發(fā)《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，確定在國內(nèi)十個(gè)省 (區(qū)、市)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，通過試點(diǎn)以完善土地利用政策和土地管理機(jī)制，達(dá)到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，提高土地資源利用率和其對社會(huì)發(fā)展的保障力的目的。

一、城鎮(zhèn)低效利用土地

城鎮(zhèn)低效利用土地一般指土地的很多方面沒有達(dá)到預(yù)期要求，且利用空間還有待提高和調(diào)節(jié)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地;具體包括土地用途、它的投資力度以及人均建設(shè)用地面積等多方面。同時(shí)，低效用地還包括大小城市和村鎮(zhèn)中布局不規(guī)范、未得到充分利用，且用途不合理的低效率建設(shè)用地。在城市建設(shè)之初，一些遺留問題和通過降低土地成本來吸引外資以及不合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃都可能造成城鎮(zhèn)現(xiàn)存的低效建設(shè)用地［1］。

根據(jù)國土資源部的相關(guān)要求，城鎮(zhèn)低效用地具體可以分為幾類。它們包括國家產(chǎn)業(yè)政策明令禁止的和淘汰類的產(chǎn)業(yè)用地，沒有達(dá)到國家安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)要求的用地，“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地，未能規(guī)范化的布局和設(shè)施落后的建設(shè)用地以及在城鎮(zhèn)規(guī)劃中明確需要改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等［2］。

二、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的前提背景

不管是城市還是村鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和它的生活生存環(huán)境密切相關(guān)，環(huán)境的好壞直接關(guān)系著城鎮(zhèn)的文明與進(jìn)步，城市環(huán)境是城市的臉，千瘡百孔、臟、亂、差，總是讓人不忍直視。城市環(huán)境，是城市化進(jìn)程中的關(guān)鍵因素，而有著美麗優(yōu)雅的城市環(huán)境，就像拿著一把通向成功與發(fā)達(dá)的鑰匙，而城鎮(zhèn)低效用地正是影響城市環(huán)境，阻礙城鎮(zhèn)發(fā)展的首要因素，因此城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是一項(xiàng)刻不容緩的工作。

近年來，城鎮(zhèn)化水平提升的同時(shí)土地利用效率卻在不斷下降。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)使得城鎮(zhèn)土地低效、粗放利用現(xiàn)象不斷加劇，部分地區(qū)土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，使我國工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家。據(jù)國家土地督察系統(tǒng)在2011年例行督察中發(fā)現(xiàn)，其中43個(gè)城市中就有918個(gè)項(xiàng)目存在土地閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象，涉及面積達(dá)8．84萬畝。一些地區(qū)土地閑置現(xiàn)象大量存在且不能得到有效處理和安置，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。同時(shí)，有些建成的城市結(jié)構(gòu)并不合理導(dǎo)致城市結(jié)構(gòu)的紊亂并降低了城市居民的生活質(zhì)量［3］。

制度上的復(fù)雜性導(dǎo)致我們需要用更大的政策創(chuàng)新來提高利用效率。我國地大物廣，土地有復(fù)雜性，使得我國國有土地和集體土地在過去幾十年“攤大餅”式的城市化進(jìn)程中，混雜糾結(jié)在一起，從而形成了各種大小不一的城中村;在工業(yè)升級和改造過程中大量淘汰的產(chǎn)業(yè)用地和“退二進(jìn)三”用地沒有得到很好的開發(fā)和利用。土地蘊(yùn)含的豐厚利益使得土地所有者，各自追求小集體的利益而非全社會(huì)的利益最大化。這就要求我們的政府在摸清土地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，制定合理的土地利用

三、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)意義

(一)推進(jìn)節(jié)約集約用地，緩解用地供需矛盾

改革開放的不斷推進(jìn)使我國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了一系列非凡成績的同時(shí)也導(dǎo)致了龐大的資源耗費(fèi)和犧牲環(huán)境的慘痛代價(jià)，并導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境日益惡化，資源過度消耗等問題。目前，隨著我國經(jīng)濟(jì)長時(shí)間快速而平穩(wěn)的發(fā)展趨勢，加大了我國對建設(shè)用地的需求;再者，國家土地資源的不合理規(guī)劃也導(dǎo)致了土地供需矛盾的加劇和惡化。時(shí)下，建設(shè)用地規(guī)模正在以快速的步伐超過或接近土地利用總體規(guī)劃確定的2020年控制規(guī)模。許多城市的土地資源開發(fā)強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了30%，例如珠三角以及長三角地區(qū)，這個(gè)現(xiàn)象嚴(yán)重地威脅到區(qū)域生態(tài)環(huán)境和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。目前只有通過嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，開展城鎮(zhèn)低效用地的二次開發(fā)，才能有利于改變城鎮(zhèn)低效和閑置用地的處置力度，增加土地供給，提高土地利用率和提高集約節(jié)約用地［4］。

(二)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

據(jù)十八大報(bào)告，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǔ尚?。但由于我國舊城區(qū)存在大量城鎮(zhèn)低效用地，迫切的需要對這些低效廠房用地進(jìn)行改造，裁掉一些低效益，大能耗的企業(yè)，對于一些高新企業(yè)項(xiàng)目要積極引入，并積極推進(jìn)和優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)的高效集聚。對于城鎮(zhèn)低效用地來說，我們希望通過對它的再開發(fā)規(guī)劃與實(shí)施調(diào)控手段，采取新的土地方針政策來保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中求進(jìn)的發(fā)展，同時(shí)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改變方式、調(diào)整和升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并對落后產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套土地資源進(jìn)行整理和優(yōu)化，使其不僅達(dá)到節(jié)能和環(huán)保的目的，而且在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高土地資源利用效率，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。

(三)加快城鎮(zhèn)更新，改善人居環(huán)境

針對城市建設(shè)發(fā)展中形成的“城中村”和布局雜亂的落后舊城區(qū)，進(jìn)行綜合整治、功能完善或拆除重建，以達(dá)到提升城市整體形象和提高人居生活環(huán)境的目的。由于城鎮(zhèn)低效用地的存在，致使城鎮(zhèn)建設(shè)用地?zé)o法實(shí)現(xiàn)功能與效益的良性循環(huán)，無法取得最大最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。而在城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源日益緊缺的前提下，城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)，在提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的利用潛力的同時(shí)，不僅促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而且提升了城鎮(zhèn)功能和優(yōu)化了城鎮(zhèn)空間布局，改善了人居環(huán)境［5］。

四、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)可能遇到的問題及對策分析

(一)用地權(quán)屬存在歷史遺留問題、相關(guān)政策制度亟待完善

目前，城鎮(zhèn)低效用地存在很多歷史遺留問題，而且大部分還涉及到混合產(chǎn)權(quán)以及一戶多宅，但在現(xiàn)有的土地相關(guān)政策中，對這些問題還沒有嚴(yán)格限定。時(shí)下大部分城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和改造的過程中，大量不合法建筑以及不明土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性等問題的存在，增加了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的難度。而且，對此類違法違章建筑、住房的改造和拆遷，沒有明確的法律規(guī)范和指導(dǎo)意見。目前時(shí)期，迫切的需要土地管理制度的改革和創(chuàng)新來針對性的解決這部分需要再開發(fā)和改造的城鎮(zhèn)低效用地涉及的產(chǎn)權(quán)問題。同時(shí)國家也急需制定相關(guān)法律政策和指導(dǎo)意見來明確歷史遺留用地問題的處理辦法、時(shí)間界限、用地手續(xù)，確保整個(gè)過程的順利有效的進(jìn)行，因此，研究和編制新的土地政策來解決城鎮(zhèn)低效用地和歷史遺留用地手續(xù)確權(quán)的問題是土地管理制度必不可少的重要環(huán)節(jié)［6］［7］。

(二)城鎮(zhèn)低效用地交易不夠規(guī)范，急需制定有關(guān)支持政策，確保再開發(fā)的合法性

在目前的城鎮(zhèn)低效用地交易市場中，存在著各種矛盾問題和現(xiàn)象，例如，對于改造方案的成本計(jì)算上不一定能科學(xué)地估算，二對于改造企業(yè)的選擇也不能做到合法、公開、透明化，對于公共利益與改造主體利益的平衡上很難同時(shí)兼顧等。因此，基于城鎮(zhèn)低效用地利用的特點(diǎn)，構(gòu)建一套符合城鎮(zhèn)低效用地交易規(guī)律的科學(xué)政策體系的工作迫在眉睫，以此來達(dá)到城鎮(zhèn)低效用地市場交易的公開、公平、公正的目的，并確保選擇和引入實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)高、有社會(huì)責(zé)任感的合作公司，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃和平衡公共利益與改造主體利益的要求，提高權(quán)屬人參與改造的積極性，以保證城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)活動(dòng)的順利開展［8］。

(三)拆遷、安置、補(bǔ)償涉及矛盾諸多，均衡各方利益

在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實(shí)踐過程中，涉及諸多矛盾，首先是安置方式，無論是就近安置還是異地安置，房源的有效供給無疑是拆遷成功的首要條件;其次，規(guī)定補(bǔ)償價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償總量的基礎(chǔ)是拆遷補(bǔ)償房屋的權(quán)屬屬性和建筑屬性的認(rèn)定;三，補(bǔ)償原則的問題，主要矛盾集中在標(biāo)準(zhǔn)的客觀性和人的主觀性上，表現(xiàn)在個(gè)別被拆遷戶的期望值過高與客觀現(xiàn)實(shí)相悖、確定標(biāo)準(zhǔn)以后在執(zhí)行上的統(tǒng)一性和個(gè)別特殊案例之間的差異性的矛盾;四，拆遷房屋產(chǎn)權(quán)的問題，產(chǎn)權(quán)不明確，或是無法聯(lián)系到產(chǎn)權(quán)人，或是多個(gè)產(chǎn)權(quán)人意見不統(tǒng)一等都加大了方案落實(shí)的阻力。因此，建立拆遷安置補(bǔ)償?shù)暮椭C民主參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，組建拆遷安置補(bǔ)償協(xié)調(diào)委員會(huì)勢在必行，并打算經(jīng)過多輪協(xié)商調(diào)節(jié)，最終找到一個(gè)利益平衡點(diǎn)，使拆遷安置補(bǔ)償順利推進(jìn)［5］。

同時(shí)，在城鎮(zhèn)低效用地改造過程中，規(guī)劃利益分配失調(diào)也是一個(gè)大問題。首先可能存在城市功能布局和生態(tài)環(huán)境壓力的問題;其二，還未建立保障性住房配建的硬性標(biāo)準(zhǔn)以及保障性住房的比例還沒有得到硬性規(guī)定，這使得保障性住房科學(xué)配比建設(shè)不能與城鎮(zhèn)低效用地改造建設(shè)同時(shí)進(jìn)行;三，沒有顧及到需要改造的區(qū)域內(nèi)的非戶籍人口和城市租房居住的流動(dòng)人口的后續(xù)住房問題，而此類非戶籍常住人口、外來租住人口數(shù)量較多，改造時(shí)，若未能對這類問題考慮全面，將會(huì)給后續(xù)的社會(huì)管理帶來嚴(yán)重的不穩(wěn)定因素;四，二次開發(fā)中關(guān)于原土地權(quán)屬人、開發(fā)商、政府這三者之間的利益分配失衡問題，所以，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)低效土地交易市場的規(guī)律，構(gòu)建科學(xué)合理的改造利益分配機(jī)制，兼顧市場核心主體的合理利益與原土地權(quán)屬人的合法權(quán)益，并確保公共利益不受損失，實(shí)現(xiàn)三者之間的利益平衡［5］。

(四)完善保障措施

首先，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，是一個(gè)過程，也是一個(gè)新的規(guī)劃，它需要一個(gè)完整的工作實(shí)施方案，嚴(yán)格的工作程序和完善的監(jiān)管部門監(jiān)管措施。隨時(shí)掌握再開發(fā)過程中的實(shí)況，了解進(jìn)度，確保開發(fā)過程中每一個(gè)步都切實(shí)有效的進(jìn)行。其次，由于再開發(fā)利用過程中可能遇見的諸多問題、矛盾、糾紛，因此，制定一套完善的防范風(fēng)險(xiǎn)的措施也是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程必不可少的工作。只有做好保障措施，才能使得改造工作安全順利有效的進(jìn)行。

五、小結(jié)

隨著社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)越來越嚴(yán)格的前提下，盤活城鎮(zhèn)低效用地確實(shí)是一個(gè)行之有效的辦法。在某種程度上，城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)相對增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，對于城中村，廢棄企業(yè)等的改造不僅改善了城鎮(zhèn)環(huán)境，同時(shí)對促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展也起到了積極作用。為節(jié)約集約土地資源做出了貢獻(xiàn)，確保了土地資源的有效利用，促進(jìn)了人與自然的和諧相處和人類社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

［1］閆旻，馬鷹，許明．小城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地利用的原因及對策［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息．2012(12)

［2］國土部力推城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)［EB/OL］． (2013 －04 －26)．http://news．dichan．sina．com．cn/2013/04/26/710943．html

［3］《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》點(diǎn)評:城鎮(zhèn)化非簡單造城，土地利用率亟待提升 ［EB/OL］．(2013－04－22 )． http://cn． globalgeopark． org/fytt/distribution/6497．htm．

［4］羅海波．堅(jiān)持節(jié)約集約用地 構(gòu)建和諧人地關(guān)系 ［J］．浙江國土資源．2008(04)

［5］江奇，楊承志．盤活城鎮(zhèn)存量低效用地——城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的新路徑［J］．中國房地產(chǎn)．2013(10)

［6］賴玉瑩．城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地整治研究與應(yīng)用［D］江西農(nóng)業(yè)大學(xué)2013(05)

［7］唐健．城鎮(zhèn)低效，用地再開發(fā)政策分析 ［J］．中國土地．2013(07)

［8］常江，馮姍姍，張先州，李錦．礦區(qū)工業(yè)廢棄地再開發(fā)研究——以徐州夏橋井廢棄地改造為例 ［J］．中國礦業(yè)．2007(06)