程代君

(中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院西部分院，重慶 400000)

作為一個(gè)丘陵面積占據(jù)了國(guó)土面積約三分之二的國(guó)家，我國(guó)的山地城市在全國(guó)城市中占據(jù)了一半以上的比例。伴隨著城市化的逐步發(fā)展，城市建筑業(yè)也在日益繁榮，在科學(xué)發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展觀的思想指導(dǎo)下，如何實(shí)現(xiàn)山地土地的合理利用、確保山地城市的順利建設(shè)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。相比較平原城市而言，山地城市的地形起伏大、工程地質(zhì)更為復(fù)雜，使得山地城市規(guī)劃中面臨了路網(wǎng)結(jié)構(gòu)布局、布線選擇等一系列問題，因此，實(shí)現(xiàn)山地城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃的合理編制，是當(dāng)下值得探究的重要課題。

一、控制性詳細(xì)規(guī)劃的產(chǎn)生和發(fā)展

在改革開放與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的背景下，我國(guó)在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中結(jié)合以往規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)以及美國(guó)區(qū)劃、德國(guó)建造規(guī)劃等先進(jìn)規(guī)劃理念的前提下逐步形成了一種新的規(guī)劃形式，即控制性詳細(xì)規(guī)劃。縱觀我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃的幾十年的發(fā)展歷程，大致可分為三個(gè)階段:第一階段是在排房形式的啟發(fā)下得出以制約不合理、高密度的土地開發(fā)與盲目發(fā)展的管理依據(jù)，是形體設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭疽獾囊粋€(gè)過程;第二階段是在相應(yīng)的控制指標(biāo)下對(duì)規(guī)劃地塊做出劃分與賦值來進(jìn)行管理控制，是形體示意走向指標(biāo)指導(dǎo)的過程;第三階段是通過文本、法規(guī)和圖則的協(xié)調(diào)匹配下來對(duì)城市開發(fā)建設(shè)進(jìn)行控制與指導(dǎo)，該階段的控制性詳細(xì)規(guī)劃已具備了完整性與系統(tǒng)性。在控制性詳細(xì)規(guī)劃的發(fā)展過程中始終伴隨著思想與技術(shù)的變化，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制時(shí)必須確保這兩個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一，才能確保規(guī)劃意義的真正實(shí)現(xiàn)。

二、控制性詳細(xì)規(guī)劃的理論與規(guī)劃管理的聯(lián)系

1.理論支持?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃主要以行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及發(fā)現(xiàn)作為主要理論支撐。其中，行政管理學(xué)是一項(xiàng)研究國(guó)家行政有效管理體制及其重要規(guī)律的學(xué)科，明確了政府的職能，給屬于政府管理活動(dòng)的城市規(guī)劃管理提供了理論支持;由于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中涉及到了政府、開發(fā)商、公眾等多方的合法利益以及行為博弈，因此經(jīng)濟(jì)學(xué)是其理論中必不可缺的重要內(nèi)容;同時(shí)，城市規(guī)劃的法治要求及其對(duì)制度環(huán)境基礎(chǔ)的依賴性決定了在法學(xué)理論指導(dǎo)下建立起控制性詳細(xì)規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)體系與決策機(jī)制是十分必要的。

2.與規(guī)劃管理的聯(lián)系。規(guī)劃管理主要指的是提供具體開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃條件并對(duì)相關(guān)建設(shè)實(shí)行管理，又被稱為規(guī)劃控制。作為政府的重要職能，城市規(guī)劃管理由相關(guān)管理者利用相應(yīng)的管理手段來對(duì)管理對(duì)象做出規(guī)范，在確保合理分配、利用城市土地資源的基礎(chǔ)上促進(jìn)城市利益的提升。在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下，傳統(tǒng)的修建性詳細(xì)規(guī)劃難以滿足城市規(guī)劃管理工作根據(jù)規(guī)劃意圖實(shí)現(xiàn)土地的合理使用、環(huán)境的科學(xué)控制、建設(shè)的健康發(fā)展這一最終目標(biāo)的要求，作為規(guī)劃管理工作的重要依據(jù)，有條例的規(guī)范化控制性詳細(xì)規(guī)劃在為開發(fā)建設(shè)與開發(fā)行為規(guī)范提供指導(dǎo)的同時(shí)給規(guī)劃、實(shí)施、管理間的有機(jī)銜接提供了有效的手段。

三、山地城市實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃的要點(diǎn)與重要性

在進(jìn)行城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制時(shí)需要遵循安全第一、尊重自然、方便實(shí)施、節(jié)約用地的原則。而山地城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃在遵循以上原則之外，還需區(qū)別于平原城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，考慮到山地區(qū)域的自然景色較為優(yōu)美且具有十分鮮明的山地區(qū)域特色，在規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)因地制宜，對(duì)這些山地特色進(jìn)行合理的突出。另外，山地的地形分隔使得山地城市的建設(shè)用地較為零散，在規(guī)劃時(shí)還要運(yùn)用拓展思維來對(duì)用地供給規(guī)模進(jìn)行合理的控制，給后續(xù)建設(shè)留下充足的空間。在山地城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃確定時(shí)必須強(qiáng)化對(duì)山地地形的分析，在因地制宜原則下對(duì)道路的路網(wǎng)進(jìn)行確定，并在考慮山地具體情況的基礎(chǔ)上確定控制的各項(xiàng)指標(biāo)。

城市規(guī)劃是政府的一項(xiàng)關(guān)鍵性公共政策，在城市規(guī)劃過程中需實(shí)現(xiàn)政府對(duì)城市土地資源的合理調(diào)節(jié)與控制，給城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)提供正確的指導(dǎo)，在維護(hù)社會(huì)公平的基礎(chǔ)上對(duì)公共利益與安全做出保障。山地城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃為山地城市的建設(shè)與發(fā)展提供了指導(dǎo)，對(duì)于促進(jìn)城市空間資源的合理利用、發(fā)揮山地城市的社會(huì)功能等都具有十分重大的意義。

四、山地城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的現(xiàn)狀和問題

(一)山地城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的現(xiàn)狀

作為一個(gè)多山地的國(guó)家，我國(guó)的山地面積占據(jù)了國(guó)土面積的50%以上，很多城市出于地理?xiàng)l件也建立于山地之上。獨(dú)特的山地風(fēng)貌使得山地城市相比較平原城市而言具有自然景觀豐富多樣、地域特色十分鮮明等建設(shè)特征。同時(shí)由于山地地區(qū)的自然生態(tài)條件相對(duì)比較脆弱和敏感，一些滑坡、崩塌和泥石流等災(zāi)害往往頻繁發(fā)生，且山地城市由于地面比較崎嶇，存在著交通不方便的問題，在加大了山地城市施工難度的同時(shí)也增加了施工的成本。受到地形崎嶇、地貌復(fù)雜等因素的影響山地城市的規(guī)劃區(qū)用地通常都被山脈、河流分隔為各個(gè)小組團(tuán)，使得我國(guó)山地城市的道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)具有以下四個(gè)特點(diǎn):

1.路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)、布局十分復(fù)雜，道路的選線工作面臨很大的挑戰(zhàn)，在布線時(shí)大多采用曲線元素，受山地高度差的影響，山地城市的道路縱坡大且一些較大的坡具有很長(zhǎng)的坡段長(zhǎng)度，道路平面、縱斷面的組合難度十分高。

2.山地城市的施工建設(shè)涉及到的專業(yè)非常多，包括結(jié)構(gòu)、橋梁、排水等各個(gè)專業(yè)，且專業(yè)性要求高，技術(shù)之間的相互協(xié)調(diào)工作復(fù)雜，工作量大。

3.地形條件給山地城市的道路規(guī)劃、土地利用間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)帶來了極大的困難，在進(jìn)行道路規(guī)劃的過程中必須對(duì)道路怎樣做好場(chǎng)地平整、地塊開口位置的合理確定、道路和地塊間高差的科學(xué)確定等地塊服務(wù)給予充分的考慮。

4.山地城市的道路規(guī)劃對(duì)建設(shè)造價(jià)具有很大影響。一方面，受到山地城市道路土石方工程與橋隧?yè)鯄?gòu)筑物數(shù)量大的影響，工程需要投入較高的資金;另一方面，道路規(guī)劃的合理與否對(duì)地塊土地后續(xù)的整治成本高低產(chǎn)生了關(guān)鍵性影響。

(二)山地城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中存在的問題

常規(guī)的由某一家規(guī)劃公司承擔(dān)道路交通規(guī)劃等全部規(guī)劃編制工作的控制性詳細(xì)規(guī)則編制模式在應(yīng)用到山地城市中時(shí)具有注重規(guī)劃、忽略道路的思想問題，在編制時(shí)往往過于看重規(guī)劃工作而未對(duì)道路交通的重要性給予足夠的關(guān)注，采用與平原城市的相同道路規(guī)劃辦法忽視了山地城市道路的實(shí)際情況，難以對(duì)道路規(guī)劃的重難點(diǎn)做好準(zhǔn)確的把握。同時(shí)常規(guī)控規(guī)編制模式對(duì)山地城市的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)不足，使得規(guī)劃中平原思路大大多過了山地特色建設(shè)，且工具的不完備也造成了定性分析多于定量分析的現(xiàn)象。此外，常規(guī)控規(guī)編制模式對(duì)山地道路缺少深入的規(guī)劃與方案的比較分析，技術(shù)可行性低、實(shí)施的困難大、建設(shè)中不必要的資金浪費(fèi)多，規(guī)劃的變動(dòng)多且矛盾頻繁出現(xiàn)，很難實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)。種種這些對(duì)山地環(huán)境的不尊重現(xiàn)象使得山地城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中存在著諸多問題。這些問題主要表現(xiàn)為:

1.山地地形的復(fù)雜性易引發(fā)沖溝、滑坡等一系列自然災(zāi)害，控制性詳細(xì)規(guī)劃中缺乏對(duì)自然災(zāi)害的全面分析使得其防災(zāi)措施不完善。

2.山地城市區(qū)域具有生態(tài)敏感性與脆弱性，而在山地城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃中忽視了該特性，缺乏對(duì)山地城市生態(tài)價(jià)值的正確認(rèn)識(shí)，在規(guī)劃過程中對(duì)生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)的重視度不足，導(dǎo)致了山地城市環(huán)境的惡化。

3.片面追求圖面效果而忽視了對(duì)山地特色的體現(xiàn)，很多山地城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃利用平原城市的規(guī)劃方法所創(chuàng)造出的空間序列結(jié)構(gòu)過于嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏山地特色。

4.缺少對(duì)山地情況的全面考慮，使得實(shí)施的效果不佳。在對(duì)山地容積率等控制指標(biāo)進(jìn)行確定時(shí)沿用了平原城市指標(biāo)，對(duì)山地的實(shí)際人口密度、經(jīng)濟(jì)條件等欠考慮，無(wú)法給山地城市建設(shè)提供合理的指導(dǎo)。

五、山地城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的應(yīng)用(重慶某山地城市為例)

(一)概況

作為重慶市的重要外圍園區(qū)，重慶市某工業(yè)園區(qū)位于重慶主城區(qū)的北部與北碚區(qū)東南部，西靠中梁山且其他三面臨嘉陵江，具有非常豐富飛自然景觀，地質(zhì)災(zāi)害少、結(jié)構(gòu)好，是重慶市主城區(qū)北上戰(zhàn)略當(dāng)中的主要拓展區(qū)。該工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃人口為50萬(wàn)人，總規(guī)劃用地面積近50km2。規(guī)劃區(qū)域中建設(shè)用地的海拔基本保持在250m-400m 的范圍內(nèi)，地形具有很大的起伏，且臨近嘉陵江的區(qū)域內(nèi)有多條小溪與溝渠等，山地地貌特征十分典型。

(二)編制模式

1.新模式的編制。山地城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃以規(guī)劃編制、審批和實(shí)施為主要內(nèi)容，在規(guī)劃編制中以減小土地整治、規(guī)劃區(qū)域中各基礎(chǔ)設(shè)施的造價(jià)、實(shí)現(xiàn)土地利用性質(zhì)的合理規(guī)劃、確保土地價(jià)值的充分發(fā)揮、促進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃質(zhì)量的提升作為重點(diǎn)任務(wù)，在對(duì)山地城市控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施時(shí)以防止對(duì)規(guī)劃的頻繁調(diào)整、尊重法律文件的效用、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理質(zhì)量與效率的全面提高作為核心目標(biāo)。重慶市規(guī)劃局在全面貫徹、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求指導(dǎo)下在不斷的探索中對(duì)山地城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制模式做出完善與創(chuàng)新，積極打破傳統(tǒng)模式嘗試新的編制模式，在編制中極大地吸納了規(guī)劃設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)豐富的一些專業(yè)道路設(shè)計(jì)單位與人才，利用道路工程設(shè)計(jì)方法、軟件等在工程方案設(shè)計(jì)深度的要求下編制出了山地城市的道路交通專項(xiàng)規(guī)劃，在探索中創(chuàng)新了山地城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的模式。

2.規(guī)劃的工作內(nèi)容。道路交通專業(yè)參與分析、收集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的基礎(chǔ)信息并同相關(guān)主管部門做好交流與配合，對(duì)規(guī)劃功能、定位等進(jìn)行明確;綜合考慮區(qū)域地形特征、交通條件、規(guī)劃成果、城市結(jié)構(gòu)與布局以及城市規(guī)劃專業(yè)知識(shí)對(duì)山地城市的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行擬定;在分析建筑規(guī)模、空間布局等基礎(chǔ)上建立起交通的相應(yīng)分析模型來對(duì)交通需求進(jìn)行分析、對(duì)交通量進(jìn)行合理預(yù)測(cè)、對(duì)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行復(fù)核與調(diào)整，并做好公交線路的規(guī)劃和公交停車港、站場(chǎng)、設(shè)施的布置;利用專業(yè)軟件優(yōu)化道路的平面與縱斷面線形，包括比選局部方案與立交方案、道路交通的一體化設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)道路縱斷面拉坡與道路豎向的優(yōu)化、優(yōu)化排水系統(tǒng)的設(shè)計(jì)等，并利用三維透視檢查法對(duì)平縱線形的組合進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢查。

(三)特點(diǎn)

1.突破了傳統(tǒng)的主觀判斷與定性分析的交通分析、預(yù)測(cè)方法，宏觀交通預(yù)測(cè)模型軟件、中觀交通分析模型軟件的應(yīng)用提高了預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，給方案確定、路網(wǎng)優(yōu)化等創(chuàng)造了良好的科技支持。

2.突破了傳統(tǒng)模式中依據(jù)道路交叉口中心標(biāo)高、距離來對(duì)縱坡進(jìn)行計(jì)算、控制的局限，根據(jù)工程設(shè)計(jì)方案來深度完成平面、豎向的規(guī)劃，確保道路的坡長(zhǎng)等各項(xiàng)指標(biāo)符合相應(yīng)的規(guī)范，解決了規(guī)劃難實(shí)施的不足。

3.傳統(tǒng)模式中存在著立交規(guī)劃規(guī)模不合理、地形地貌缺少有機(jī)結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益差、土地資源浪費(fèi)等問題，新模式中在分析相交道路等級(jí)、流量、地形條件等因素的基礎(chǔ)上來對(duì)立交規(guī)模、形式等做出確定，更加合理、經(jīng)濟(jì)。

4.改變了傳統(tǒng)規(guī)劃模式中對(duì)道路沿線地塊的使用缺乏考慮的情況，依照沿線場(chǎng)地的具體情況對(duì)道路設(shè)計(jì)標(biāo)高進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整，確保了平場(chǎng)、道路豎向設(shè)計(jì)之間的協(xié)調(diào)與土石方挖坑、填坑間的綜合平衡，促使了建設(shè)成本的進(jìn)一步減小。

5.在新模式的山地城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中提高了對(duì)業(yè)主意見的重視度，在準(zhǔn)確把握業(yè)主的想法后向業(yè)主提供平整場(chǎng)地、建設(shè)進(jìn)行時(shí)間順序等建議，提高了開發(fā)建設(shè)的科學(xué)性。

六、討論

2020年前重慶市該工業(yè)園區(qū)的用地面積為30km2左右，包括了7 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)，由各研究院共同參與編制的山地城市控制性詳細(xì)規(guī)劃在通過專家評(píng)審、政府批準(zhǔn)后開始實(shí)施。目前該工業(yè)園區(qū)的道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正處于高峰期，區(qū)域中所規(guī)劃的約100km 的快速路、城市主干路與次干路中完成設(shè)計(jì)并辦理好規(guī)劃手續(xù)的高達(dá)百分之七十，其中約一半左右的道路已建設(shè)或已投入使用，并且在實(shí)施過程中未出現(xiàn)道路設(shè)計(jì)原因而引起控制性詳細(xì)規(guī)則更改的情況，獲得了顯著的成效。該工業(yè)園區(qū)的具體實(shí)踐證明，道路設(shè)計(jì)單位參與編制這一新模式下所確定的山地城市控制性詳細(xì)規(guī)劃具有很高的可行性，可以進(jìn)行大力的推廣與普及。

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