摘 要：生態(tài)補(bǔ)償作為保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境的一種經(jīng)濟(jì)手段，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾中有著重要作用，這種重要作用隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境矛盾的加劇越來(lái)越明顯。加快建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，將有利于協(xié)調(diào)各涉及方的經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。本文在對(duì)生態(tài)補(bǔ)償功效的研究和對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的剖析基礎(chǔ)上，提出完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)完善制度框架，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作為主導(dǎo)的原則，建立健全法律制度和監(jiān)督制度，多措并舉來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓πА?/p>

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；完善制度；頂層設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2015）02

收稿日期：2014-12-26

基金項(xiàng)目：2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《推進(jìn)生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制研究》（14 BJL065）的階段性成果.

作者簡(jiǎn)介：胡雪萍，女，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)教育專業(yè)委員會(huì)理事，中華外國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)研究會(huì)理事。主要從事發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

長(zhǎng)期以來(lái)的不合理開(kāi)發(fā)行為，導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，直接影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)手段，在協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，也越來(lái)越引起社會(huì)關(guān)注。充分梳理和研究國(guó)內(nèi)外有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償方面的觀點(diǎn)予以借鑒，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓π?，將生態(tài)補(bǔ)償作為一種制度固定下來(lái)，盡快加以完善，以此作為協(xié)調(diào)各涉及方的經(jīng)濟(jì)利益，有效地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的尖銳矛盾，應(yīng)成為當(dāng)前的緊迫命題。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓πХ治?/p>

1.體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合理性。

生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)際上一般稱為“生態(tài)系統(tǒng)付費(fèi)”（payment for ecosystem services，PES）或“環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”（payment for environmental services，PES），側(cè)重點(diǎn)在“付費(fèi)”上，通過(guò)付費(fèi)，來(lái)補(bǔ)償解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的生態(tài)資源環(huán)境問(wèn)題。后來(lái)逐漸演變成了一種保護(hù)資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段。

Sven Wunder認(rèn)為，環(huán)境服務(wù)付費(fèi)是環(huán)境服務(wù)供需雙方的一種自愿交易行為，只有當(dāng)環(huán)境服務(wù)提供者能夠提供環(huán)境服務(wù)的條件下才能進(jìn)行付費(fèi)[1]。Engel ， Pagiola 等也認(rèn)為，環(huán)境服務(wù)付費(fèi)是指環(huán)境服務(wù)的供給者在能夠提供環(huán)境服務(wù)的條件下，買賣雙方對(duì)環(huán)境服務(wù)的一種自愿交易行為[2]。其后，隨著研究的深入，環(huán)境服務(wù)付費(fèi)被當(dāng)作一種提高自然資源管理效率的工具，成為一種保護(hù)資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段。

在我國(guó)，理論界關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償有三種含義：一是從自然屬性角度來(lái)定義，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是一種對(duì)自然生態(tài)的補(bǔ)償?！董h(huán)境科學(xué)大辭典》認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力”[3]。二是基于外部性理論的定義，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是一種將生態(tài)活動(dòng)外部性內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)行為，把它看作是保護(hù)資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段。毛顯強(qiáng)等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)對(duì)損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)（或補(bǔ)償）以提高該行為的成本（或收益），從而激勵(lì)損害（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源的目的[4]。王金南等認(rèn)為，作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理的手段，生態(tài)補(bǔ)償包含四層含義：對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償；生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的概念；對(duì)個(gè)人與區(qū)域保護(hù)生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的行為予以補(bǔ)償；對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入等[5]。三是基于利益相關(guān)者理論的定義，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)人與人之間利益關(guān)系的一種制度安排。李文華等認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是“以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排”[6]。馬國(guó)勇、陳紅認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是用來(lái)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理利益相關(guān)主體間的利益沖突、以提高公共福祉為原則的一系列制度安排[7]。

上述有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜N定義，均體現(xiàn)了一種經(jīng)濟(jì)合理性，即通過(guò)對(duì)破壞資源環(huán)境的行為進(jìn)行處罰和對(duì)保護(hù)資源環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償，反映了其本質(zhì)意義。隨著生態(tài)補(bǔ)償作為經(jīng)濟(jì)手段被廣泛運(yùn)用，其補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域不斷擴(kuò)大，即從最初的農(nóng)業(yè)和林業(yè)領(lǐng)域，不斷擴(kuò)大到生態(tài)功能區(qū)、流域和區(qū)域。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵氖且鉀Q補(bǔ)償誰(shuí)、以什么作為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。從現(xiàn)有的研究看，主要從成本-效益的角度進(jìn)行測(cè)算。有的認(rèn)為，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該從生態(tài)建設(shè)成本、生態(tài)效益、生態(tài)建設(shè)成本與生態(tài)效益相結(jié)合的角度來(lái)計(jì)算[8]。也有從正負(fù)外部性出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)分別從生態(tài)保護(hù)者的直接投入和機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值角度及通過(guò)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的成本投入來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[9]。有的則專門(mén)對(duì)森林[10]、煤炭資源開(kāi)發(fā)[11]、流域[12]的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討。由此可以看出，生態(tài)補(bǔ)償要達(dá)到的目的是體現(xiàn)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，來(lái)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的資源環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的合理性。

2.體現(xiàn)政策導(dǎo)向性。

在我國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钭钤缫?jiàn)于原國(guó)家環(huán)保總局1997年11月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》中。該意見(jiàn)指出，在進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí)，必須對(duì)濕地的破壞采取生態(tài)補(bǔ)償措施，并且要求各地環(huán)保部門(mén)按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的方針，積極探索生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。之后，在國(guó)家政策層面的規(guī)劃、綱要及相關(guān)文件中陸續(xù)提到要進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，涉及的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大。

2000年，國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》明確提出要堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)制度”，同時(shí)提出要明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)、責(zé)、利，充分運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確提出要強(qiáng)化對(duì)水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態(tài)保護(hù)。按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》又進(jìn)一步提到要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》再次提及要按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2007年8月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，明確提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖潜Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然的和諧，綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，并提出要積極探索建立自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，隨后，生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯吭谡邔用孢M(jìn)一步深化，上升到了國(guó)家制度層面。endprint

黨的十八大明確提出要建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，明確提出要對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

通過(guò)開(kāi)展實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償工作，可以體現(xiàn)國(guó)家政策導(dǎo)向，通過(guò)政策的貫徹落實(shí)，起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境，降低生態(tài)破壞，外部性問(wèn)題內(nèi)部解決的目的，進(jìn)而達(dá)成促進(jìn)人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)和諧的終極目標(biāo)。

3.體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（1）重新科學(xué)界定生態(tài)環(huán)境價(jià)值。中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組認(rèn)為，隨著生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題的加劇，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的價(jià)值，并將它作為反映生態(tài)系統(tǒng)市場(chǎng)價(jià)值、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要基礎(chǔ)。人類在利用生態(tài)系統(tǒng)時(shí)，既要考慮人類福祉，也要考慮生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價(jià)值。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)是對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值進(jìn)行科學(xué)界定 。史玉成認(rèn)為，根據(jù)資源價(jià)值理論，生態(tài)環(huán)境與資源是有價(jià)值的，要使用資源環(huán)境就要支付相應(yīng)的補(bǔ)償。而通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)自然資源的市場(chǎng)化[13]，從而使資源得到可持續(xù)利用，有利于可持續(xù)發(fā)展。

（2）合理解決外部性問(wèn)題。在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)境資源的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生外部性，這種外部性主要反映在開(kāi)發(fā)資源環(huán)境所造成的外部成本和保護(hù)它產(chǎn)生的外部收益兩方面。而通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償可以解決外部性問(wèn)題。庇古提出，外部性產(chǎn)生的原因在于市場(chǎng)失靈，可以通過(guò)政府的干預(yù)對(duì)正的和負(fù)的外部性進(jìn)行解決。胡儀元認(rèn)為，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償可以對(duì)生態(tài)資源的外部效應(yīng)進(jìn)行矯正，對(duì)外部經(jīng)濟(jì)性的生態(tài)資源提供者給予補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其增加供給；對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)的污染制造者給以征稅、罰款、收取污染費(fèi)等措施，以提高其邊際成本，減少供給[14]。通過(guò)合理解決外部性問(wèn)題，可以使得自然資源得到有效率的利用，使生態(tài)環(huán)境得到有效地保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（3）有效熨平利益博弈?？沙掷m(xù)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)的是代內(nèi)公平和代際公平的目標(biāo)，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償，可以對(duì)自然資源和環(huán)境使用過(guò)程中的人與人之間的利益博弈進(jìn)行協(xié)調(diào)，提高資源的使用效率，有利于資源環(huán)境的開(kāi)發(fā)和保護(hù)，體現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性。同時(shí)，為了可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，可以通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不可持續(xù)生產(chǎn)方式所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償，滿足可持續(xù)發(fā)展所要求的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的要求，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的終極目標(biāo)。

二、生態(tài)補(bǔ)償需直面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償不管是在國(guó)家層面還是區(qū)域?qū)用?，都進(jìn)行了積極的實(shí)踐探索并取得了一定的成效。在國(guó)家層面，最早的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐始于1978年開(kāi)展的三北防護(hù)林工程建設(shè)。此工程是在我國(guó)風(fēng)沙危害和水土流失嚴(yán)重的西北、華北、東北（簡(jiǎn)稱三北）地區(qū)建設(shè)防護(hù)林體系，以恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境，重建生態(tài)平衡，促進(jìn)三北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在區(qū)域?qū)用?，主要是在不同區(qū)域、不同領(lǐng)域嘗試采取各種措施，征收資源開(kāi)發(fā)的補(bǔ)償費(fèi)用，用于改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，節(jié)約集約使用資源。比如，1983年，云南省對(duì)磷礦開(kāi)采每噸征收0.3元生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，用于開(kāi)采區(qū)覆土植被和其他生態(tài)環(huán)境破壞的恢復(fù)費(fèi)用。1993年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在內(nèi)蒙包頭和晉陜蒙接壤地區(qū)的能源基地實(shí)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)政策，神華集團(tuán)以每噸煤0.45元作為環(huán)境保護(hù)費(fèi)，開(kāi)始了較大范圍的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。2001年，浙江省的東陽(yáng)和義烏簽訂的轉(zhuǎn)讓部分橫錦水庫(kù)使用權(quán)的協(xié)議，開(kāi)創(chuàng)了通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)行水權(quán)交易的先例，為區(qū)域內(nèi)毗鄰縣（市）實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償提供了經(jīng)驗(yàn)[15]。隨后森林、礦產(chǎn)、水資源領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫桨l(fā)展，且運(yùn)用了多種措施進(jìn)行補(bǔ)償，如設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金；進(jìn)行大型生態(tài)工程建設(shè)；基于市場(chǎng)機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償手段等。

雖然我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償已取得一定成效，但在實(shí)際操作中仍還面臨著一些問(wèn)題，不僅要從制度層面解決好由誰(shuí)補(bǔ)償、補(bǔ)償給誰(shuí)的深層次問(wèn)題，還需要直接面對(duì)以下現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：

1.生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟痪庑詥?wèn)題。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟痪庑詥?wèn)題反映在縱向補(bǔ)償不均衡和橫向補(bǔ)償不均衡兩方面。從我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐看，大部分采取的還是一種縱向補(bǔ)償?shù)姆绞?，而?shí)際上生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)涉及到縱向和橫向補(bǔ)償兩方面。

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)始于自上而下的縱向補(bǔ)償，涉及領(lǐng)域涵蓋森林、濕地、區(qū)域、流域、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等，但在補(bǔ)償上卻有所偏重，在對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付上存在區(qū)域不平衡現(xiàn)象，這從2011年發(fā)布的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》上反映出來(lái)。該《辦法》對(duì)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)進(jìn)行了規(guī)定，包括青海三江源自然保護(hù)區(qū)、南水北調(diào)中線水源地保護(hù)區(qū)、海南國(guó)際旅游島中部山區(qū)生態(tài)保護(hù)核心區(qū)等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中限制開(kāi)發(fā)區(qū)域（重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域；生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好的省區(qū)。對(duì)不享受中央均衡性轉(zhuǎn)移支付省市的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)暫不納入補(bǔ)助范圍。2014年，根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的“完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的要求，中央財(cái)政雖然擴(kuò)大了補(bǔ)償范圍，將河北環(huán)京津生態(tài)屏障、西藏珠穆朗瑪峰等區(qū)域內(nèi)的20個(gè)縣納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，享受轉(zhuǎn)移支付的縣市已達(dá)512個(gè)，但還有相當(dāng)部分對(duì)生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的縣市未納入補(bǔ)償范圍，對(duì)于這些未納入補(bǔ)償范圍的縣市來(lái)說(shuō)，其利益會(huì)受到損害也會(huì)影響其保護(hù)環(huán)境的積極性。

從橫向生態(tài)補(bǔ)償看，由于缺乏硬性的法規(guī)政策，開(kāi)展的省份并不多，覆蓋面不廣。從目前來(lái)看，雖然有些省份開(kāi)展了省內(nèi)跨區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償，如2008年遼寧省出臺(tái)的《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》，上游地區(qū)對(duì)下游地區(qū)的補(bǔ)償做出的規(guī)定，就是一種流域間的橫向補(bǔ)償。該辦法規(guī)定，以地級(jí)市為單位，對(duì)主要河流出市斷面水質(zhì)進(jìn)行考核，水質(zhì)超過(guò)目標(biāo)值的，上游地區(qū)將給予下游地區(qū)補(bǔ)償資金[16]。但開(kāi)展省際之間生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》輩s很少，目前有江蘇、安徽、浙江、江西開(kāi)展了省際橫向生態(tài)補(bǔ)償，山東從2014年開(kāi)始正在著手開(kāi)展地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償工作。這使得橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展不足、覆蓋面不廣。endprint

2.生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯我恍詥?wèn)題。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯我恍詥?wèn)題反映在生態(tài)補(bǔ)償方式單一和資金渠道單一兩方面。從目前情況看，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償主要是通過(guò)中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行的，這種補(bǔ)償方式對(duì)于地方政府加強(qiáng)資源環(huán)境的保護(hù)、改善民生、彌補(bǔ)生態(tài)建設(shè)投入及發(fā)展的機(jī)會(huì)成本、保障生態(tài)安全起了重要作用，但是僅僅依靠縱向補(bǔ)償這種方式，使得補(bǔ)償資金來(lái)源單一，也難以充分地使生態(tài)效益和外部成本內(nèi)部化，不利于協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)中各相關(guān)區(qū)域、相關(guān)主體間的利益關(guān)系，影響到保護(hù)資源環(huán)境相關(guān)方積極性的充分發(fā)揮。

3.生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟黄ヅ湫詥?wèn)題。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟黄ヅ湫詥?wèn)題反映為生態(tài)補(bǔ)償成本與效率的不匹配性。從最早實(shí)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與被補(bǔ)償?shù)禺a(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益相差甚遠(yuǎn)，使生態(tài)補(bǔ)償成本與效率不匹配。

森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金從2001年開(kāi)始由中央財(cái)政建立，重點(diǎn)對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)助試點(diǎn)，在河北等11個(gè)省、自治區(qū)的658個(gè)縣級(jí)以上單位和24個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，對(duì)2億畝重點(diǎn)公益林進(jìn)行補(bǔ)助試點(diǎn)，使我國(guó)公益林得到了有效保護(hù)。2004年，財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》），正式確立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度并在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施。中央補(bǔ)償基金平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，其中4.5元用于補(bǔ)償性支出，0.5元用于森林防火等公共管護(hù)支出。補(bǔ)償性支出用于重點(diǎn)公益林專職管護(hù)人員的勞務(wù)費(fèi)或林農(nóng)的補(bǔ)償費(fèi)，以及管護(hù)區(qū)內(nèi)的補(bǔ)植苗木費(fèi)、整地費(fèi)和林木撫育費(fèi)。公共管護(hù)支出用于按江河源頭、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水庫(kù)等區(qū)域區(qū)劃的重點(diǎn)公益林的森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)病蟲(chóng)害預(yù)防與救治、森林資源的定期定點(diǎn)監(jiān)測(cè)支出。2007年，財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局雖然對(duì)《辦法》進(jìn)行了修訂，制定了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，但中央財(cái)政補(bǔ)償基金并沒(méi)有改變，平均標(biāo)準(zhǔn)仍為每年每畝5元，只是在具體支出上有所區(qū)別，其中4.75元用于國(guó)有林業(yè)單位、集體和個(gè)人的管護(hù)等開(kāi)支；0.25元由省級(jí)財(cái)政部門(mén)（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局）列支，用于省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)林業(yè)局）組織開(kāi)展的重點(diǎn)公益林管護(hù)情況檢查驗(yàn)收、跨重點(diǎn)公益林區(qū)域開(kāi)設(shè)防火隔離帶等森林火災(zāi)預(yù)防、以及維護(hù)林區(qū)道路的開(kāi)支。很顯然，這種標(biāo)準(zhǔn)明顯低于林地所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。有研究顯示，一畝森林按照20 年的主伐期計(jì)算，每一畝可以實(shí)現(xiàn)收入2000 元[17]。在這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，保護(hù)資源環(huán)境的積極性會(huì)受到影響，同時(shí)也會(huì)影響到生態(tài)的修復(fù)。

4. 生態(tài)補(bǔ)償?shù)募s束性問(wèn)題。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)募s束性問(wèn)題反映為法律約束性不強(qiáng)。從現(xiàn)有法律看，還沒(méi)有一部專門(mén)的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆?。雖然從2010年開(kāi)始，由發(fā)改委牽頭會(huì)同財(cái)政部等10個(gè)相關(guān)部門(mén)起草了《生態(tài)補(bǔ)償條例》，但有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼椒审w系并沒(méi)有建立起來(lái)，使得各地在實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)面臨較大的操作彈性，在具體實(shí)施過(guò)程中，難以明確生態(tài)補(bǔ)償主體的法律責(zé)任，降低了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭傂约s束。

三、從頂層設(shè)計(jì)入手完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度

建立和完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略層面解決生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，充分體現(xiàn)和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)合理性、政策導(dǎo)向性和可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償功效。

1.完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣堋?/p>

生態(tài)補(bǔ)償制度框架的頂層設(shè)計(jì)，要注重考慮解決生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的前瞻性、關(guān)聯(lián)性和可操作性，重點(diǎn)要把握：

（1） 落實(shí)好生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w。生態(tài)補(bǔ)償制度首先要解決好由誰(shuí)補(bǔ)償、補(bǔ)償給誰(shuí)的問(wèn)題。解決

由誰(shuí)補(bǔ)償問(wèn)題的前提，是要明晰產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)對(duì)一種經(jīng)濟(jì)物品的使用的權(quán)利，主要有排他性使用權(quán)、讓渡權(quán)和收益權(quán)。明確這三種權(quán)利，可以明晰誰(shuí)有權(quán)使用資源、讓渡資源，誰(shuí)是生態(tài)的破壞者，誰(shuí)是生態(tài)保護(hù)的受益者，從而根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，確定由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，解決補(bǔ)償過(guò)程中可能產(chǎn)生的利益沖突。補(bǔ)償給誰(shuí)，主要是要明確受償主體有哪些，對(duì)生態(tài)保護(hù)有積極影響的實(shí)施主體和利益受損者都應(yīng)該是受償主體，既包括對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有貢獻(xiàn)者的補(bǔ)償，也包括對(duì)在生態(tài)破壞中的受損者的補(bǔ)償及減少生態(tài)破壞者的補(bǔ)償。

（2）規(guī)定好生態(tài)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)參數(shù)。建立科學(xué)的生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)辦法，合理規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償成本與效率匹配的技術(shù)參數(shù)，確定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的需要，在考慮利益受損主體的直接成本、機(jī)會(huì)成本和發(fā)展成本的基礎(chǔ)上，解決好生態(tài)補(bǔ)償不匹配性問(wèn)題。根據(jù)不同功能區(qū)實(shí)際情況，考慮按層次進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。根據(jù)2010年制定的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，我國(guó)國(guó)土空間按開(kāi)發(fā)方式分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。由于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是一些農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，其限制和禁止開(kāi)發(fā)必然會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)的人民生活質(zhì)量產(chǎn)生影響，因此有必要按不同的開(kāi)發(fā)區(qū)域分層級(jí)進(jìn)行補(bǔ)償，使得補(bǔ)償成本與補(bǔ)償效率相匹配，使不同區(qū)域內(nèi)的居民能享有平等的發(fā)展權(quán)。

（3）統(tǒng)籌好生態(tài)補(bǔ)償手段的運(yùn)用。重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)好各利益主體間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域各方協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢跃C合采用政府和市場(chǎng)兩種手段，統(tǒng)籌運(yùn)用縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償兩種形式，既要進(jìn)一步加大縱向補(bǔ)償?shù)牧Χ龋忠M向生態(tài)補(bǔ)償制度，解決好生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟痪庑院蛦我恍詥?wèn)題。在具體補(bǔ)償方式上可以多樣化，除了給予資金補(bǔ)助外，還可以采取技術(shù)援助、產(chǎn)業(yè)支持、人才培養(yǎng)等多種補(bǔ)償方式，使受損者利益能得到合理補(bǔ)償。在補(bǔ)償領(lǐng)域上適當(dāng)擴(kuò)大，包括省際間、區(qū)域間、部門(mén)間、不同行業(yè)間、上下游之間的補(bǔ)償合理兼顧，既促使跨區(qū)域間的利益得到平衡，又促進(jìn)省際間的合作發(fā)展，從而充分調(diào)動(dòng)各方保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境的積極性。

（4）建立好生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)機(jī)制。完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)目?jī)效考評(píng)機(jī)制，區(qū)分保護(hù)者、損害者、受益者，建立保護(hù)者和受益者補(bǔ)償機(jī)制；獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好的地區(qū)，處罰造成生態(tài)環(huán)境惡化的地區(qū)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)建立和運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)和約束機(jī)制，促使資源的開(kāi)發(fā)利用建立在生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力范圍之內(nèi)。endprint

2.堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作為主導(dǎo)的原則。

堅(jiān)持以市場(chǎng)化運(yùn)作為主導(dǎo)的原則，不是要否定政府的作用，而是要求在堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作為主導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府的作用。這樣既有利于解決生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟痪庑詥?wèn)題，達(dá)到縱向補(bǔ)償統(tǒng)一和橫向補(bǔ)償均衡的要求，又有利于解決生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯我恍詥?wèn)題，達(dá)到增加補(bǔ)償資金渠道和內(nèi)部效益的目的，從而熨平各方的現(xiàn)實(shí)利益糾葛，在平衡各方利益的同時(shí)，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)各方均衡。

生態(tài)補(bǔ)償既包括縱向補(bǔ)償又包括橫向補(bǔ)償。政府在縱向生態(tài)補(bǔ)償中起了重要作用，解決縱向補(bǔ)償不統(tǒng)一的問(wèn)題還需要進(jìn)一步加大政府的作用，擴(kuò)大中央均衡性轉(zhuǎn)移支付的省市范圍，使得對(duì)生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的縣市都能盡快納入補(bǔ)償范圍，保障其經(jīng)濟(jì)利益不受損害，調(diào)動(dòng)其保護(hù)環(huán)境的積極性。而橫向補(bǔ)償，由于更多強(qiáng)調(diào)的是要協(xié)調(diào)不同區(qū)域不同利益主體間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，因此，僅僅依靠政府是無(wú)法完成的，更多地需要堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作為主導(dǎo)的原則，解決橫向補(bǔ)償?shù)牟痪鈫?wèn)題。通過(guò)市場(chǎng)化手段，抑制過(guò)度消費(fèi)生態(tài)環(huán)境的行為，激勵(lì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)的收益市場(chǎng)化，使保護(hù)者得到補(bǔ)償和激勵(lì)，破壞者付出代價(jià)和受到約束，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，使生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)化、長(zhǎng)效化。

（1）充分采用市場(chǎng)交易方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。主要通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部性實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化。比如通過(guò)開(kāi)展排污權(quán)交易，使污染物排放總量指標(biāo)在省際間、區(qū)域間實(shí)現(xiàn)綜合平衡，使得污染物排放少的省份和地區(qū)得到經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，污染物排放多的省份和地區(qū)受到懲罰，不僅達(dá)到總體上控制污染物排放的目的，而且擴(kuò)大橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)母采w區(qū)域，實(shí)現(xiàn)橫向生態(tài)補(bǔ)償均衡。通過(guò)水權(quán)交易，使省際間、區(qū)域間的水資源得到有效合理地利用，使水資源受到損害的區(qū)域得到補(bǔ)償、對(duì)水資源進(jìn)行保護(hù)和減少對(duì)水資源進(jìn)行破壞的區(qū)域得到補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)省際間、流域上下游之間、跨行業(yè)之間、不同用水者之間的生態(tài)補(bǔ)償，不僅實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，而且解決了利益沖突，實(shí)現(xiàn)了資源共享，使水資源豐富地區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，提高其節(jié)約資源的積極性。

（2）充分運(yùn)用稅收手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。運(yùn)用稅收手段來(lái)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)開(kāi)始于20世紀(jì)七十年代，這些稅主要有：碳稅，硫稅，空氣污染稅，水污染稅，固體廢棄物稅等，許多國(guó)家通過(guò)對(duì)過(guò)量消耗自然資源和污染環(huán)境的行為征收生態(tài)環(huán)境稅的做法值得我們借鑒。通過(guò)稅收手段的運(yùn)用，可以使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理中的外部成本內(nèi)部化，體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)合理性功效。

3.建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?/p>

盡快建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度，可以對(duì)生態(tài)補(bǔ)償中的利益關(guān)系問(wèn)題加以規(guī)范，在法律制度層面解決生態(tài)補(bǔ)償約束性問(wèn)題，從而保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施。具體來(lái)說(shuō)：

（1）抓緊制定出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。將目前生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)劃、綱要等包含有的生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咭庖?jiàn)，尤其是從2010年開(kāi)始起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，加以完善，盡快出臺(tái)成為具體的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，使其不僅具有可操作性，而且具有法律硬約束，加以強(qiáng)制貫徹落實(shí)。

（2）全面理順生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制。明確生態(tài)補(bǔ)償負(fù)責(zé)具體實(shí)施的部門(mén)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾碡?zé)任。

目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾砩婕暗桨l(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部門(mén)及國(guó)土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等具體行業(yè)部門(mén)，從制度規(guī)范上理順各管理部門(mén)之間的關(guān)系，進(jìn)行合理的分工。法律制度的執(zhí)行不能拘泥于部門(mén)利益，要有全局觀。

（3）盡快制定出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施細(xì)則。一旦生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫瘸雠_(tái)，應(yīng)指導(dǎo)各地盡快根據(jù)實(shí)際情況，制定出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。對(duì)于不同省份、不同區(qū)域的具體情況，可以體現(xiàn)差異化原則，制定不同的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)不同省際、區(qū)域、部門(mén)、行業(yè)、流域間的利益關(guān)系。

4.健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制度。

健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制度，是解決生態(tài)補(bǔ)償約束性的又一措施。通過(guò)健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制度，

有利于督促各管理部門(mén)的認(rèn)真履職，有利于督促各相關(guān)方履行責(zé)任和義務(wù)，保障各方權(quán)益。具體包括以下內(nèi)容：

（1）由誰(shuí)監(jiān)督。健全生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督制度的重點(diǎn)，在于建立社會(huì)監(jiān)督體系，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)社會(huì)公眾參與，充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督積極作用，形成有效的生態(tài)安全保護(hù)屏障。

（2）監(jiān)督什么。主要監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償程序是否合法，是否遵循了補(bǔ)償原則，是否采取了市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)充范圍是否合理。如果監(jiān)督不到位，就容易弱化生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫燃s束，甚至造成“破窗效應(yīng)”，使生態(tài)破壞行為蔓延。

（3）怎樣監(jiān)督?？梢圆扇《鄻踊谋O(jiān)督形式，如信訪舉報(bào)、輿論監(jiān)督、網(wǎng)上評(píng)議等。在具體執(zhí)行過(guò)程中，可以制定負(fù)面清單，通過(guò)完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，公布舉報(bào)信箱和電話，電視問(wèn)政現(xiàn)場(chǎng)直播等多種手段，加大監(jiān)督巡查力度，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督。同時(shí)，在監(jiān)督過(guò)程中，完善生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督工作機(jī)制，采取社會(huì)監(jiān)督與行政執(zhí)法相結(jié)合的方式，加強(qiáng)制度的權(quán)威性和執(zhí)行力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決生態(tài)補(bǔ)償制度執(zhí)行中的問(wèn)題，并在解決過(guò)程中杜絕新的違規(guī)違法行為發(fā)生，確保生態(tài)補(bǔ)償制度得到有效貫徹落實(shí)。

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