李義松　陳昱晗

摘要：農(nóng)業(yè)面源水污染已經(jīng)成為影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要因素，不同于點源污染的隱蔽性、分散性特征，使得治理面臨困境。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向環(huán)境友好型轉變的背景下，完善的立法可以為其提供制度性保證。我國應當基于已有立法和司法實踐，借鑒發(fā)達國家相關經(jīng)驗，以農(nóng)業(yè)轉型背景下的立法價值定位為中心，建立和完善我國農(nóng)業(yè)面源水污染防治立法。

關鍵詞：水污染；農(nóng)業(yè)面源污染；污染防治；立法；發(fā)達國家

中圖分類號： D922.683 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）03-0441-03

我國水資源總量豐富，但是人均水資源量卻不足世界人均水量的1/4，我國面臨著嚴重的水危機。相比人均水量的稀缺，水污染面臨的局勢更為緊迫，我國大部分淡水水域受到顯著污染。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村工業(yè)的興起，農(nóng)村水污染面臨點源與面源共存，農(nóng)村水資源的惡化已經(jīng)成為不可否認的事實。農(nóng)業(yè)面源污染是造成農(nóng)村水污染的重要因素。農(nóng)業(yè)面源污染是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，農(nóng)田中的泥沙、農(nóng)藥、營養(yǎng)鹽及其他污染物，在降水或灌溉過程中，通過農(nóng)田地表徑流、壤中流、農(nóng)田排水和地下滲漏，進入水體而形成的非點源污染。 十八大將生態(tài)文明納入“五位一體”的總體布局，推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設是其重要內(nèi)容，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也需要從“化學農(nóng)業(yè)”向“綠色農(nóng)業(yè)”轉型，回歸傳統(tǒng)環(huán)境友好型的農(nóng)耕方式。農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生不僅包括經(jīng)濟因素，還包括文化觀念轉變、政策措施等非市場因素，立法作為國家通過強制手段實現(xiàn)社會管理的方式，對引導農(nóng)業(yè)轉型、轉變農(nóng)民觀念、改善農(nóng)村環(huán)境，具有直接的作用。如何從立法角度解決農(nóng)業(yè)面源水污染防治問題，是水污染防治立法體系的重要組成部分，也關系到我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的整體態(tài)勢。

1 我國農(nóng)業(yè)面源水污染防治的立法現(xiàn)狀

《“十二五”規(guī)劃綱要》明確指出“堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標，加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”，將治理農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜等面源污染，全面推進畜禽養(yǎng)殖污染防治作為推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治的首要內(nèi)容。

據(jù)統(tǒng)計，2007年中國化肥總用量達到3 791萬t，至2012年增至5 636萬t，單位面積化肥用量達279 kg/hm2，是世界平均水平的3倍。2012年，全國農(nóng)藥用量高達138.6萬t，其中高毒農(nóng)藥占70%。 每年畜禽養(yǎng)殖糞便排放約38億t，畜禽化學耗氧量（COD）高達9 118萬t。農(nóng)業(yè)源氨氮排放總量為 83萬t，約占全國氨氮總排放量的31%，畜禽養(yǎng)殖氨氮約占農(nóng)業(yè)源氨氮排放總量的44%，其余主要為化肥的氮磷流失。

中國目前對于面源污染的防治仍停留在技術層面上和經(jīng)濟層面上，還沒有轉移到法律政策的層面上。 與工業(yè)污染防治立法體系相比，我國農(nóng)業(yè)污染防治立法還比較滯后，特別是對造成農(nóng)業(yè)面源污染的化肥和畜禽糞便的管理，也只是以行政法規(guī)和部門規(guī)章的形式加以控制，并未將污染防治作為立法重點。例如，《肥料登記管理辦法》主要規(guī)定了肥料登記的申請、審批和管理，《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》針對農(nóng)藥的購買、運輸、保管、使用作出了規(guī)定，但都沒有涉及保護生態(tài)環(huán)境的條款?！掇r(nóng)藥管理條例》是針對農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營和使用的監(jiān)督管理，盡管提及注意保護環(huán)境、遵守環(huán)境保護法律、法規(guī)的有關規(guī)定，但是對污染生態(tài)環(huán)境的行為如何進行有效的監(jiān)督管理并未涉及。目前，我國農(nóng)業(yè)水污染防治的立法體系主要包括《環(huán)境保護法》和2008年《水污染防治法》，其中《水污染防治法》第四十七至五十一條，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治進行了概括性規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》第57～59條，對合理利用和保護自然資源、合理使用化學農(nóng)藥產(chǎn)品等進行了原則性規(guī)定，但范圍過于寬泛，例如“合理”的標準如何界定，違反該條款應承擔的法律責任是什么，均需要進一步探討。

從整體上看，中國對農(nóng)業(yè)面源水污染防治立法還停留在原則性規(guī)定層面，加上農(nóng)業(yè)面源污染具有分散性、隨機性特征，從技術上和農(nóng)民意識上看來，現(xiàn)有的概括性規(guī)定都不足以解決現(xiàn)存的環(huán)境問題，進一步具體化是解決該問題的必經(jīng)之路。

2 農(nóng)業(yè)面源水污染防治的域外立法與實踐

2.1 美國

美國自切薩皮克灣環(huán)境危機開始關注農(nóng)業(yè)面源水污染防治，1972年在《清潔水法》中首次將面源污染入法，農(nóng)村潔水計劃是面源水污染防治的重要舉措，國家以分擔費用和減免稅收的形式，對自愿采取污染防治措施的主體給以政策和資金支持。1974年《安全飲用水法》在幾次的修訂案中也涉及到了農(nóng)業(yè)面源水污染問題。1985年《食品安全法》中的水土保持計劃和保護承諾計劃是政府遏制農(nóng)業(yè)面源水污染的有益嘗試，該計劃為其后美國相關立法奠定了實踐基礎。1987年《水質(zhì)法》和1990年《海岸區(qū)法案》都強調(diào)了政府在農(nóng)業(yè)面源水污染治理中的角色定位，各州政府有責任與其他州和地方政府密切合作，采取相關管理措施控制農(nóng)業(yè)面源污染，以恢復和保護水體。違反相關農(nóng)業(yè)環(huán)境條款，視情節(jié)輕重，處以不同數(shù)額的罰款，甚至監(jiān)禁。

在化學農(nóng)藥控制管理方面，1947年《聯(lián)邦農(nóng)藥法》對農(nóng)藥殺蟲劑的種類、使用方法等都有嚴格的要求，特別是農(nóng)藥成分和殘留物的數(shù)值控制，都必須達到環(huán)境允許值，農(nóng)藥包裝必須與農(nóng)藥的實際相符合，否則農(nóng)藥生產(chǎn)者和銷售者都要承擔法律責任。如今大部分州都制定了化肥法律，相關細則也在實踐中不斷補充。

2.2 日本

日本在1992年提出，環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)，在追求農(nóng)業(yè)所固有的生產(chǎn)機能的同時，兼顧環(huán)境負荷量，發(fā)展可持續(xù)性農(nóng)業(yè)。隨后《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》《關于促進高持續(xù)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式采用的法律》，強調(diào)了農(nóng)業(yè)在保護土壤、涵養(yǎng)水源的生態(tài)價值，并且通過各項農(nóng)業(yè)技術和標準，實現(xiàn)對安全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的控制，此外，符合條件的農(nóng)業(yè)者才可以享受稅收、補貼等經(jīng)濟待遇。

在化學肥料控制方面，2000年修訂的《肥料管理法》規(guī)定原料中含有污泥的堆肥必須作為普通肥料登記，與不需要成分標志的特殊肥料分隔開，以便對污泥進行分類處理[1]。 在畜禽糞便處理方面，日本1999年頒布了《家畜排泄物法》，對一定規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖者，禁止其將畜禽糞便隨意堆積或者向水體排放，糞便保管設施需要符合相關標準。在納稅時對畜禽糞便處理得當?shù)酿B(yǎng)殖者給以16%的稅收返還，并且設定固定資產(chǎn)稅5年減半的措施作為激勵。

2.3 歐盟

歐盟頒布《飲用水指令》《硝酸鹽施用指令》對水體中的農(nóng)藥殘留物實行嚴格標準，減少硝酸鹽對水環(huán)境的影響。德國《施肥令》《土壤保護法》《生態(tài)農(nóng)業(yè)法案》，要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者嚴格按照要求使用化肥，否則將遭受懲罰，并且將清潔工業(yè)的生產(chǎn)模式引用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，盡量減少對環(huán)境的影響。家禽的排泄物不經(jīng)處理不得流入水源，特定的水源區(qū)還需控制家禽的養(yǎng)殖規(guī)模。

從國外相對完善的農(nóng)業(yè)面源水污染防治立法中可見，立法的具體化、操作化和相關立法的配套性、系統(tǒng)性，為解決農(nóng)業(yè)面源水污染問題提供了良好的適法性基礎；有標準、有層次、有針對的懲戒措施，增強了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的環(huán)境責任意識；政府管理部門分工明確，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源水污染監(jiān)管的必要條件；用經(jīng)濟手段引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、提高公眾參與度，是控制農(nóng)業(yè)面源水污染防治的有效途徑。

3 我國農(nóng)業(yè)面源水污染防治立法的實施路徑

3.1 我國農(nóng)業(yè)面源水污染防治的立法價值取向

法律的價值是法律在發(fā)揮其社會作用的過程中所追求的理想和目的，“一部法律的價值定位反映著法律創(chuàng)制和實施的宗旨，對觀念變革、制度創(chuàng)新具有積極意義[2]?！?我國環(huán)境立法價值取向經(jīng)歷了人類中心主義、生態(tài)中心主義、可持續(xù)發(fā)展3個階段。在我國現(xiàn)階段的環(huán)境立法中，多采用兼顧環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟相結合的理念，當兩者不可兼得時，該理念就被理解為經(jīng)濟發(fā)展為主、環(huán)境保護為輔，從而導致環(huán)境進一步惡化。十八大以來，我國政策大力倡導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉型，追求循環(huán)農(nóng)業(yè)、節(jié)約型農(nóng)業(yè)、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)面源水污染防治立法也應當以此為價值向導，堅持把可持續(xù)發(fā)展作為立法指導思想。具體表現(xiàn)為以人為本，生態(tài)本位，合理利用自然資源，尊重自然規(guī)律，減少人類活動對自然資源的破壞，重視農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的整體性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟之間的關系，構建以可持續(xù)發(fā)展為中心的農(nóng)業(yè)面源水污染防治立法，實現(xiàn)環(huán)境的公平正義。

3.2 進行農(nóng)業(yè)面源水污染防治的專項立法

我國農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)是一個不可分割的整體，它具有自身的特殊性，我國目前《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》的普適性規(guī)定，并沒有與農(nóng)村具體的經(jīng)濟、生活方式相結合。（1）我國需要在環(huán)境保護基本法中，進一步規(guī)定農(nóng)業(yè)面源污染的源頭控制，將農(nóng)村面源水污染防治以基本法的形式確立。（2）鑒于農(nóng)村生產(chǎn)生活的特殊性，需要一部綜合性的農(nóng)業(yè)面源水污染防治法，以實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)水污染防治整體規(guī)劃和宏觀調(diào)整。但鑒于不同類型污染源之間的差距，以農(nóng)藥、化肥、畜禽養(yǎng)殖、生活垃圾等不同污染源為調(diào)整對象的專項立法，是實現(xiàn)具體化控制的有效手段，可以作為綜合性立法的配套細則加以規(guī)范。同時，考慮到各地方農(nóng)業(yè)面源水污染的特殊性，地方可以結合本地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展特點，在國家農(nóng)業(yè)面源水污染防治的基礎上，進一步細化規(guī)定，制定適合本地區(qū)的地方法規(guī)[3]。 在農(nóng)業(yè)跨區(qū)域或者跨流域水污染問題上，需要國家及時檢測與調(diào)控，構建專門的區(qū)域性、流域性規(guī)范文件。

3.3 構建科學合理的監(jiān)督制度

農(nóng)業(yè)面源污染問題管理體制的混亂與缺失，是造成該問題惡化的重要因素之一。由于農(nóng)業(yè)面源水污染本身的性質(zhì)，既牽涉到環(huán)境保護行政主管部門，又包括農(nóng)業(yè)行政主管部門、土地管理部門等，導致職責分散，效率低下，缺乏統(tǒng)一的管理，出現(xiàn)“爭著管”“沒人管”的局面[4]。 為了扭轉這種局面，立法應當明確農(nóng)業(yè)面源水污染的綜合協(xié)調(diào)機構，由環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)督與管理，各部門相配合。我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)環(huán)境問題僅靠環(huán)保部門是難以解決的，我國又是個依法治國的法治國家，農(nóng)業(yè)、水利等行政部門在農(nóng)業(yè)環(huán)境問題上的權限職責需要立法予以明確，各部門各司其職，依法對農(nóng)業(yè)面源水污染進行管理監(jiān)督。在機構設置上，我國最基礎的環(huán)境行政主管部門是縣級，縣級環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一對縣級以下地區(qū)進行環(huán)境監(jiān)管。很少設置縣級以下的環(huán)保派出機構，而農(nóng)業(yè)面源水污染具有分散性，對其監(jiān)督就需要從最基層開始，縣級的環(huán)境行政主管部門并不能滿足現(xiàn)實需求，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理機構的建設、賦予村民委員會環(huán)境監(jiān)管權，提高管理者專業(yè)水平，能夠有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的環(huán)境意識，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源水污染防治的有效監(jiān)管具有積極意義。

3.4 完善農(nóng)業(yè)面源水污染防治的法律責任

完善的法律責任制度是法律得以貫徹落實的根本保障，我國農(nóng)業(yè)面源水污染防治立法中缺少相關的責任制度，使得違法行為愈演愈烈，農(nóng)村水污染治理也面臨無法可依的困境。農(nóng)業(yè)面源水污染的治理重在源頭控制，既有污染源頭也有生產(chǎn)源頭。在立法中需明確農(nóng)業(yè)面源水污染防治的法律責任主體，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，又包括生產(chǎn)、銷售不符合環(huán)境標準化學用品的企業(yè)法人或組織。同時，如環(huán)境主管部門存在違法性行為，也應當追究其責任。

農(nóng)業(yè)面源水污染防治的責任類型可分為3類：即農(nóng)業(yè)面源污染的民事責任、行政責任、刑事責任。環(huán)境民事責任作為環(huán)境責任的一種，不同于傳統(tǒng)的民事責任，實行無過錯責任原則，并不以造成現(xiàn)實損害為要件，因為農(nóng)業(yè)面源水污染通常需要長時間的積淀才會表現(xiàn)出損害后果，其因果關系的判定也需符合環(huán)境侵權的損害特點。在“污染者負擔”的原則下，除了直接責任人，非法生產(chǎn)銷售化學用品的法人企業(yè)和組織也應當承擔連帶責任。我國目前對農(nóng)業(yè)面源水污染防治行政責任的承擔者主要是行政相對人，對違反相關規(guī)定的行政相對人處以警告或者罰款，但是并沒有涉及對行政主體的約束，對行政執(zhí)法過程中的違法行為造成農(nóng)業(yè)面源水污染加劇的，相關行政管理主體應當承擔一定的懲罰性或補償性法律責任。環(huán)境刑事責任作為最嚴厲的制裁手段，有學者認為鑒于農(nóng)業(yè)面源污染的緊迫性與嚴重性，要在刑法中增設農(nóng)業(yè)面源污染事故罪，并且由結果犯改為危險犯，以提高對農(nóng)業(yè)面源污染的打擊力度。

3.5 建立農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)與環(huán)境標志制度

我國農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護應當以“預防為主，治理為輔”，從源頭上解決農(nóng)業(yè)面源水污染防治問題是最為有效的途徑。清潔生產(chǎn)制度起初應用于工業(yè)領域，通過對工業(yè)生產(chǎn)的全過程加以污染控制，實現(xiàn)污染最小化。2002年我國《清潔生產(chǎn)促進法》 第一章第二條規(guī)定：“本法所稱清潔生產(chǎn)，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料，采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭消減污染，提高資源利用率，減少或者避免生產(chǎn)、服務和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害?！闭酱_立了清潔生產(chǎn)在我國的法律效力，多應用于工業(yè)生產(chǎn)領域，并取得了一定的實效。但是，近年來我國人口不斷增長，對農(nóng)產(chǎn)品的需求隨之增長，大量使用化學投入品，追求農(nóng)產(chǎn)品短期高產(chǎn)，成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題?；瘜W品的不合理使用、禽畜排泄物的隨意處置，造成了我國農(nóng)業(yè)面源污染治理形勢更為嚴峻。將清潔生產(chǎn)推廣到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)轉型的必然要求。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)并不排除化學品的使用，而是使用符合標準的綠色農(nóng)業(yè)化學品（農(nóng)藥、化肥等），將清潔生產(chǎn)貫穿到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程。大力推廣、應用農(nóng)業(yè)新技術；根據(jù)土壤供肥能力，合理使用化肥；減少氮肥用量，推廣使用生物肥；推廣綜合病蟲防治法，減少農(nóng)藥特別是殺蟲劑的使用；以低毒、低殘留的新型農(nóng)藥取代高毒型農(nóng)藥；使用農(nóng)用可降解薄膜；對農(nóng)業(yè)化學品進行規(guī)范化管理，嚴格按照技術規(guī)范使用。對符合清潔生產(chǎn)技術標準的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，給以補貼或者稅收優(yōu)惠，建立農(nóng)產(chǎn)品的環(huán)境標志制度，對符合清潔生產(chǎn)的產(chǎn)品貼上相應標簽，這樣生產(chǎn)者可以從中得到可觀的經(jīng)濟收入，從而解決環(huán)境公共性與理性經(jīng)濟人“自利性”之間的矛盾。

3.6 建立公眾參與制度

2006年，我國頒布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，首次將公眾參與應用到環(huán)境保護領域，使得公眾參與制度化，為我國農(nóng)業(yè)面源水污染方式的公眾參與制度提供了有益借鑒，公眾參與是一種由內(nèi)而外的制度，而不只是流于形式，農(nóng)業(yè)面源水污染產(chǎn)生的主觀原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者環(huán)境意識的缺失，實際上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者既是污染物的排放者，也是污染物的受害者。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉型的背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是國家政策和法律的實施對象和承擔載體，最終還需農(nóng)民自己來落實。提高公眾環(huán)境意識事關農(nóng)村環(huán)境治理的成效，農(nóng)民對影響到自己利益的公共事務有知情權、決策權、監(jiān)督權。一方面公眾要參與到農(nóng)業(yè)面源水污染防治的宣傳教育中，另一方面，需要依靠公眾實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)督，彌補行政手段的不足。引導農(nóng)民樹立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展觀念，通過宣傳教育、技術培訓，讓農(nóng)民意識到維護良好生態(tài)環(huán)境的重要性與必要性，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自覺向“環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)轉變。

總之，農(nóng)業(yè)發(fā)展在我國經(jīng)濟發(fā)展中有舉足輕重的地位，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護也應當成為我國生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)面源水污染防治是影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要因素，只有對其進行專項立法，從法律層面加以明確，才能使農(nóng)業(yè)面源水污染防治有法可依，從而實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的順利轉型。

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