張文璇

摘 要：20世紀(jì)70年代以來，各主要福利國家普遍遭遇到“黃金時代”以來福利制度的困境。越來越多的福利國家開始改革現(xiàn)有的福利制度。據(jù)此，選取了撒切爾政府和里根政府對社會福利制度的改革，重點(diǎn)以養(yǎng)老金改革為切入點(diǎn)，比較兩國政府的社會福利緊縮政策，并對原因進(jìn)行簡要分析。

關(guān)鍵詞：撒切爾；里根；社會福利緊縮；養(yǎng)老金改革

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2015）14-0199-02

20世紀(jì)70年代以來，石油危機(jī)的爆發(fā)給西方資本主義世界帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)滯脹，各主要福利國家也遭遇到“黃金時代”以來福利制度的困境：一方面，經(jīng)濟(jì)的停滯或緩慢增長已不足以承受社會保障支出的擴(kuò)張，而社會保障支出又必然會擠占政府的其他投資，阻礙經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展；另一方面，人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)的變化、高失業(yè)率等來自各方面的壓力，又不斷地攻擊著現(xiàn)有的福利制度。在此情況下，國家財政已然不堪重負(fù)。越來越多的福利國家開始反思傳統(tǒng)的福利制度，改革福利計劃，謀求經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。新的風(fēng)險條件下，復(fù)蘇保守主義的潮流也應(yīng)運(yùn)而生，為政府改革福利計劃、縮減福利開支、降低福利水平提供了思想基礎(chǔ)。本文選取了撒切爾政府和里根政府在新的風(fēng)險條件下對社會福利制度的改革，重點(diǎn)以養(yǎng)老金改革為切入點(diǎn)，比較兩國政府福利緊縮政策的內(nèi)容和成效。

1 撒切爾政府的社會保障制度改革

英國是福利制度起步較早的國家之一，但直到1979年養(yǎng)老金私有化改革前夕，才基本形成了覆蓋范圍較廣、待遇較慷慨的養(yǎng)老金體系。這一體系主要包括繳費(fèi)型的國家養(yǎng)老金和非繳費(fèi)型的國家養(yǎng)老金。其中繳費(fèi)型的國家養(yǎng)老金包括國家基本養(yǎng)老金（Basic State Pension，BSP）以及國家收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金（State Earning Related Pensions，SERPS）。非繳費(fèi)型的國家養(yǎng)老金主要指最低養(yǎng)老金保障計劃（Minimum Income Guarantee，MIG）。

1979年，以撒切爾為首的英國保守黨上臺執(zhí)政，英國進(jìn)入了20世紀(jì)末重要的改革時代。保守黨政府改革的基本理論依據(jù)是體現(xiàn)出鮮明的新保守主義特點(diǎn)的撒切爾主義。撒切爾主義主張減少國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)市場的自我調(diào)節(jié)，大規(guī)模實(shí)施私有化。在社會保障制度方面主張降低社會福利支出，減輕政府在社會保障方面的負(fù)擔(dān)和責(zé)任，強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任與國家責(zé)任的基本平衡，強(qiáng)調(diào)社會保障制度要與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。

撒切爾政府在養(yǎng)老金制度的改革主要包括以下幾個方面：

首先，將依據(jù)收入水平和物價水平確定國家基本養(yǎng)老金（BSP）的津貼水平改為僅僅依據(jù)物價水平發(fā)放養(yǎng)老金。原先英國的國家基本養(yǎng)老金津貼水平主要依據(jù)收入水平和物價水平，取兩者較高的作為發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。而通常情況下，收入的增長往往快于物價的上漲。依據(jù)物價上漲提高養(yǎng)老金水平，意味著不僅養(yǎng)老金領(lǐng)取者仍然分享到了經(jīng)濟(jì)增長的好處，同時政府也以低廉的政治代價獲得了長期的好處。

其次，大大降低了國家收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金（SERPS）的福利，鼓勵職工從收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金中“協(xié)議退出”，促進(jìn)私人養(yǎng)老金計劃的發(fā)展。這意味著政府將提供養(yǎng)老金的責(zé)任和負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給私人部門來支付。其中，職業(yè)養(yǎng)老金計劃被允許彈性增長，雇員也可以退出職業(yè)養(yǎng)老金計劃選擇建立個人養(yǎng)老金計劃。為鼓勵私人養(yǎng)老金的發(fā)展，政府還表示從1986年開始，在基本折扣的基礎(chǔ)上，再為新近加入私人養(yǎng)老金計劃的雇員增加額外的相當(dāng)于收入2%的折扣，有效期至1993年。這種新的制度安排大大增加了私營部門的吸引力，降低了政府在“收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金”的地位，將提高退休收入的努力逐步轉(zhuǎn)嫁到私營部門。

2 里根政府的社會保障制度改革

里根總統(tǒng)上臺之前，美國面臨著半個世紀(jì)以來社會保障的擴(kuò)張所帶來的整個社會形勢的重大變化：首先，信托基金赤字帶來了嚴(yán)重的聯(lián)邦財政負(fù)擔(dān)。其次，人口結(jié)構(gòu)的老齡化加重了福利負(fù)擔(dān)。再次，盡管社會保障的開支增加，美國的社會貧富差距仍然加大，工資和收入分配兩極化，“中產(chǎn)階級”人口開始衰退，美國成為“新的不平等”的代表。里根總統(tǒng)的福利改革思想則來源于傳統(tǒng)的共和主義福利主張和保守主義思想，主張推行新聯(lián)邦主義政策，改革社會保障制度，縮小聯(lián)邦政府干預(yù)社會福利的規(guī)模，克服過度福利帶來的種種弊端，強(qiáng)調(diào)州、地方政府和社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)更多地?fù)?dān)負(fù)起社會保障的責(zé)任。具體的改革措施如下：

（1）1983年3月國會通過一攬子改革方案，1983年4月里根簽署命令，一攬子社會福利改革計劃生效。該計劃旨在削減一些社會保障項目，尤其是“隨意性”的社會福利開支，用以解決當(dāng)時出現(xiàn)的聯(lián)邦政府承擔(dān)社會福利的過重負(fù)擔(dān)。但其前提是不要徹底改變美國社會保障制度的基本結(jié)構(gòu)和方針。為此：

①提高社會保障稅，以使聯(lián)邦政府的老年、遺囑、殘疾保險信托基金在以后的七年里增加1690億美元。

②將社會保障金隨生活物價指數(shù)變動而相應(yīng)調(diào)整的規(guī)定凍結(jié)半年。

③對因領(lǐng)取社會保障金而收入過多者需征收所得稅，所征稅額歸該項保險基金。

④為防止“嬰兒潮”時期的人口在下世紀(jì)20年代進(jìn)入退休期所帶來的沖擊波，從2009年開始將退休年齡由65歲延至66歲，到2027年再提高到67歲。

⑤從1990年開始，將領(lǐng)取津貼的條件由現(xiàn)在的10年納社會保障稅工齡改為20年。

（2）加強(qiáng)立法，構(gòu)建新的福利契約。

以格林斯潘為首的全國社會保障改革委員會在1982年提出社會保險改革建議，經(jīng)國會的修改和補(bǔ)充，在1983年形成統(tǒng)一的社會保險改革方案。通過提高社會保險稅率和稅基、延長退休年齡以及暫時取消生活成本消費(fèi)指數(shù)調(diào)節(jié)的方式，暫緩了美國養(yǎng)老保險近期的經(jīng)費(fèi)困難。

（3）強(qiáng)調(diào)州和地方政府承擔(dān)起更多的社會保障責(zé)任。

里根政府認(rèn)為實(shí)行“新聯(lián)邦主義”計劃將使福利保障事業(yè)由聯(lián)邦中央政府轉(zhuǎn)入州和地方政府。把社會福利的政策制定權(quán)和社會服務(wù)的開支都交由地方政府掌握，擴(kuò)大州和地方的自主權(quán)，將加強(qiáng)地方政府實(shí)施社會福利政策的靈活性和針對性，有利于消除福利項目管理上的官僚主義，實(shí)行管理權(quán)的分散化和提高社會保障的效率，更好地對選民負(fù)責(zé)。

（4）促進(jìn)私人和社區(qū)福利事業(yè)的發(fā)展。

里根強(qiáng)調(diào)調(diào)動私營保險業(yè)的積極性，給予私人養(yǎng)老金計劃以更多的稅收優(yōu)惠，并使更多的人參加個人退休儲蓄帳戶。1980年美國私人養(yǎng)老金計劃占了退休金的20%，參加人達(dá)3600-4300萬人，僅占私營企業(yè)勞力的50%，1981年私人養(yǎng)老金支出超過了350億美元，到80年代末有50萬個私人養(yǎng)老金計劃，總資產(chǎn)達(dá)5000-6000億美元。1986年總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報告提供了有關(guān)私人福利金保障的情況，根據(jù)1974年雇員退休收入保障法，要求所有公司有明確規(guī)定福利金的私人養(yǎng)老金保證公司。1985年10月私人養(yǎng)老金保證公司已覆蓋了1200個私人計劃包括19萬人，累計保險金額達(dá)13億美元。

3 兩個政府福利緊縮政策的比較

根據(jù)保羅·皮爾遜（Paul Pierson）的分析的緊縮邏輯，要判斷里根和撒切爾的改革成功與否，必須從三個維度加以考慮：考慮長期支出削減和短期支出削減；探究項目結(jié)構(gòu)和項目支出；研究制度性緊縮和項目性緊縮。

第一，兩國要推行社會福利緊縮政策，必須通過看似微小的調(diào)整來降低其可能引起的政治代價，掩蓋削減的范圍和幅度。指數(shù)化規(guī)則使1%或2%的減少額在未來形成積聚效應(yīng)，從而隨著時間的推移實(shí)現(xiàn)社會福利支出的大幅減少。撒切爾政府的將依據(jù)收入水平和物價水平確定國家基本養(yǎng)老金的津貼水平改為依據(jù)物價水平發(fā)放養(yǎng)老金，和里根政府的提高社會保險稅率和稅基、延長退休年齡、凍結(jié)生活成本消費(fèi)指數(shù)調(diào)節(jié)半年的政策，都較大地減少了社會福利開支。數(shù)據(jù)顯示，英國社會福利支出的增長率從1979年的5.4%下降到1991年的3%，社會福利支出占國民生產(chǎn)總值的百分比由43%下降到40%。美國社會福利支出的增長率從1980年的15%下降到1984年的5.1%，社會福利開支占聯(lián)邦預(yù)算的百分比由54.3%下降到50.2%。

第二，在支出結(jié)構(gòu)上，根據(jù)理查德·蒂提馬斯（Richard Titmuss）關(guān)于“制度性”福利國家和“剩余性”福利國家的區(qū)分，兩者的改革都選擇了剩余性福利國家，從普遍性原則過渡到選擇性原則，傾向于對某些項目某些群體實(shí)行重點(diǎn)的福利補(bǔ)貼，而不是對普遍的廣泛的項目。在福利國家遭遇困境的時代，兩者都一改黃金時代的公平優(yōu)先，轉(zhuǎn)向了效率優(yōu)先，緩解了財政負(fù)擔(dān)。

第三，所謂項目性緊縮，是指支出削減或項目結(jié)構(gòu)重新調(diào)整的結(jié)果。這一點(diǎn)在上述兩點(diǎn)中皆有論述。而制度性緊縮，是指政策的變化所帶來的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利國家政治學(xué)的改變，從而改變未來的支出決策。兩國在制度性緊縮上存在著許多政策形式上的差異：

（1）里根政府通過限制財政收入流向未來行政部門的方式，停止資助福利國家，從而達(dá)到緊縮效果。正如里根指出，大政府就像一個不受管束的孩子，要規(guī)訓(xùn)孩子的“肆無忌憚”就是通過采用“減少零花錢”這樣的簡單辦法就行了。例如，消除稅級攀升趨勢，可以在不制造政治抗議的同時減少財政收入，斷掉社會福利支出的源頭。

（2）里根政府還采取了修正政治制度的形式，把制定社會福利政策的權(quán)力下放給地方政府。這樣一來，各個地方政府必須根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力制定福利政策，通過成本—效益分析，減少那些成本高效益差的福利開支，并且能夠通過公民投票、聽證等形式制定福利政策。然而，由于地方政府之間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異，這也加劇了社會的不平等。

（3）撒切爾政府采取增加公眾對私營項目的偏好削減公共項目的支出。例如，通過鼓勵私營社會項目和通過其他私有化議案，讓公眾增加對私營項目的喜歡程度，將退休金的責(zé)任從公共部門轉(zhuǎn)移到私營部門，從而削減公共福利支出。

撒切爾政府在社會福利改革中大刀闊斧，尤其是在養(yǎng)老金改革中，直接將責(zé)任轉(zhuǎn)移給私營部門，可謂是激進(jìn)變革的代表。雖然在改革過程中困難重重，但影響卻十分深遠(yuǎn)。而里根政府只是對原有的政策進(jìn)行了小修小補(bǔ)，并沒有改變原有的制度，一切都在原有的制度上進(jìn)行邊際改革，相較于前者來說可能成效稍小。兩國政府在社會福利改革中的方法和成效之所以不同，跟改革前社會福利制度本身有著很大的關(guān)系。英國的社會福利制度更為碎片化，不僅種類繁多，而且因公民的年齡、收入、在“與收入有關(guān)的國民養(yǎng)老金計劃”中的地位不同而不同。因此，在這種較為不成熟的背景下，更有利于撒切爾政府模糊公共領(lǐng)域的緊縮程度、設(shè)計出新的制度。而美國有著成熟的社會保險制度和堅實(shí)的政治基礎(chǔ)、強(qiáng)有力的利益集團(tuán)，要想進(jìn)行根本性的改革顯然困難重重。

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