張國(guó)華

區(qū)域教育行政管理改革一直是一個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)。在區(qū)域教育行政層面，持續(xù)性強(qiáng)、改革效果好的經(jīng)驗(yàn)并不多見(jiàn)。在這方面，山東濰坊是一個(gè)例外。十幾年來(lái)，濰坊承擔(dān)國(guó)家和教育部7項(xiàng)先行先試改革試點(diǎn)，取得顯著成效。很多人反復(fù)問(wèn)一個(gè)問(wèn)題：濰坊為什么能成功？他們的改革有沒(méi)有一些規(guī)律可循？本刊擬推出系列文章，透視其中奧秘。

推進(jìn)教育綜合改革”是黨的十八屆三中全會(huì)確定的重大目標(biāo)任務(wù)。近些年來(lái)，山東省濰坊市先后承擔(dān)了國(guó)家和教育部7項(xiàng)先行先試的改革試點(diǎn)，基礎(chǔ)教育綜合改革取得顯著成效。隨著影響的不斷擴(kuò)大，來(lái)自全國(guó)各地的教育同仁在深入了解情況后，時(shí)常會(huì)發(fā)出這樣的感慨和困惑：濰坊經(jīng)驗(yàn)好是好，也很值得學(xué)習(xí)研究，但涉及的內(nèi)容這么多、這么復(fù)雜，究竟應(yīng)當(dāng)從哪里入手改起呢？

有的地市教育局長(zhǎng)甚至直截了當(dāng)?shù)叵蛭姨岢觯骸叭绻屇銇?lái)幫著我們做，你會(huì)首先做什么？”說(shuō)實(shí)話(huà)，這確實(shí)也是一個(gè)令我困惑和思考了好長(zhǎng)時(shí)間的問(wèn)題。

直到今年春天江西上饒教育局邀請(qǐng)我去做改革報(bào)告，在他們張局長(zhǎng)的一再追問(wèn)下，我才算終于理出了頭緒——濰坊教育綜合改革的起步和突破，是從強(qiáng)化教育督導(dǎo)開(kāi)始的，而且持續(xù)十幾年的改革也是靠教育督導(dǎo)強(qiáng)力推動(dòng)和保障的。

現(xiàn)在想來(lái)，濰坊如果不是在改革之初就構(gòu)建起對(duì)縣市區(qū)的每年一度的剛性透明教育督導(dǎo)評(píng)估制度，幾乎就不可能有后來(lái)的系列改革，更不會(huì)以自己特有的體制生態(tài)超然于大的環(huán)境而持續(xù)存在。

為什么教育督導(dǎo)之于濰坊如此重要？

這要從2001年第一次對(duì)各縣市區(qū)開(kāi)展督導(dǎo)評(píng)估說(shuō)起。1999年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，要求逐級(jí)建立對(duì)黨政部門(mén)的考核評(píng)估機(jī)制；2001年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，確定義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制，力圖盡快解決中小學(xué)普遍存在的教師工資拖欠、校舍危房改造、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足等突出問(wèn)題。

怎么樣讓縣市區(qū)真正都動(dòng)起來(lái)，勇于擔(dān)當(dāng)發(fā)展基礎(chǔ)教育、實(shí)施素質(zhì)教育的責(zé)任，成為事關(guān)全局的大事。

這時(shí)，正巧我的前任李希貴剛剛由山東高密教育局局長(zhǎng)破格提任濰坊市教育局局長(zhǎng)，他決定把在高密“依靠剛性透明督導(dǎo)推進(jìn)教育工作突破”的經(jīng)驗(yàn)，放在地市層面試試。于是，我們就在2001年下半年組織開(kāi)展了對(duì)各縣市區(qū)教育工作的五項(xiàng)督導(dǎo)評(píng)估（包括教育投入、教師工資、危房改造、信息技術(shù)教育和教育水平）。當(dāng)時(shí)，我也是剛剛擔(dān)任副縣級(jí)督學(xué)，全面負(fù)責(zé)整個(gè)活動(dòng)的組織實(shí)施工作。歷經(jīng)三四個(gè)月的精心研究與周密組織、實(shí)施，督導(dǎo)影響之大、效果之好完全出乎了我們所有人的預(yù)料。不僅很好地促進(jìn)了“以縣為主”管理體制的落實(shí)，調(diào)動(dòng)起各個(gè)縣市區(qū)為教育辦實(shí)事、解難題的積極性，而且更督導(dǎo)出全市從教育部門(mén)到所有的學(xué)校凝心聚力、真抓實(shí)干的濃厚氛圍。

特別值得一提的是，我們將督導(dǎo)結(jié)果作為評(píng)價(jià)縣市區(qū)年度教育工作的唯一依據(jù)，并將各縣市區(qū)的督導(dǎo)成績(jī)?nèi)嬖凇稙H坊日?qǐng)?bào)》上公布。當(dāng)時(shí)，這一做法其實(shí)給我們帶來(lái)了很大壓力，畢竟新局長(zhǎng)剛上任，如果縣市區(qū)不配合、不認(rèn)可，甚至找教育局的麻煩該怎么辦？搞不好后果會(huì)很?chē)?yán)重。但在局長(zhǎng)的一再堅(jiān)持下，我們硬著頭皮真正這么做了。

情況卻不是我們?cè)认胂蟮哪菢?。不但我們提心吊膽的事絲毫沒(méi)有發(fā)生，相反，從領(lǐng)導(dǎo)到社會(huì)各界和人民群眾都認(rèn)為“教育部門(mén)敢于動(dòng)真格的”，都是一片叫好聲。以此讓全市上下開(kāi)始領(lǐng)略到一個(gè)真正的教育改革者的膽識(shí)與韜略。

后來(lái)，我一直在想，為什么在大多數(shù)人甚至連想都不敢想、更別說(shuō)做的教育體制改革上，濰坊卻能夠一次又一次涉險(xiǎn)灘突出重圍，領(lǐng)略風(fēng)光無(wú)限，靠的究竟是什么？其規(guī)律和奧妙何在？我想，應(yīng)該是“徹底性”，改革越徹底越平穩(wěn)。只要是符合最廣大人民群眾的意愿、尊重教育規(guī)律的改革，不成功是不可能的。關(guān)鍵是改革者要敢于舍棄自身利益。這應(yīng)是致力于推進(jìn)教育改革的有識(shí)之士很好地予以研究把握的。

教育督導(dǎo)督出了社會(huì)各界對(duì)教育的信心和信任，為深化改革奠定了基礎(chǔ)。我們的做法得到教育部和國(guó)家督導(dǎo)團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)的及時(shí)肯定和支持。2003年3月，教育部曾專(zhuān)門(mén)在濰坊開(kāi)會(huì)推廣，也就在這個(gè)會(huì)上，濰坊新到任的市委書(shū)記和市長(zhǎng)充分了解和認(rèn)識(shí)了濰坊教育的情況，看到了教育部門(mén)的境界和追求，激起了他們大刀闊斧全力支持推進(jìn)教育體制改革的信心和決心。濰坊直到現(xiàn)在堅(jiān)持了十幾年并為社會(huì)所公認(rèn)的幾項(xiàng)主要改革成果，比如，以“多次考試、等級(jí)表達(dá)、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取”為主要內(nèi)容的中考招生考試制度改革；以取消中小學(xué)校長(zhǎng)行政級(jí)別，“克服行政化，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化”為核心的校長(zhǎng)職級(jí)制改革等，幾乎都是在2003年至2004年密集出臺(tái)的，都是在他們的主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。所以，我的前任李希貴曾不止一次地講，從一定意義上說(shuō)是教育督導(dǎo)成就了濰坊教育改革。

從2001年開(kāi)始到現(xiàn)在已歷經(jīng)15年，每年一度的對(duì)縣市區(qū)的教育綜合督導(dǎo)，每年一次全市“兩會(huì)”期間在報(bào)紙上公布各縣市區(qū)的教育督導(dǎo)成績(jī)，在濰坊已成為理所當(dāng)然、無(wú)可置疑的事情。教育督導(dǎo)真正成為了濰坊號(hào)令全市上下不斷推動(dòng)教育改革發(fā)展、攻堅(jiān)克難的“高考指揮棒”。

正是在教育督導(dǎo)年復(fù)一年、鍥而不舍的持續(xù)推動(dòng)下，許多困擾全國(guó)的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，如教育投入不足、教師隊(duì)伍補(bǔ)充難、辦學(xué)行為不規(guī)范等，在濰坊幾乎都得到了較好解決。有一次，新任市長(zhǎng)曾半開(kāi)玩笑地詢(xún)問(wèn)我，我們的教育投入怎么這么高？我們財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政總支出的比例，已連續(xù)多年達(dá)到25%以上，高出全省平均5個(gè)百分點(diǎn)以上。我說(shuō)，其實(shí)，我們并沒(méi)有額外多投入多少資金，主要是我們每年一度的教育督導(dǎo)，督促各個(gè)縣市區(qū)政府把該落實(shí)的政策都不折不扣地落實(shí)到位了。其實(shí)，我們的督導(dǎo)不僅督發(fā)展，更要督改革，各項(xiàng)重要的改革舉措更是每年教育督導(dǎo)的重點(diǎn)，確保落到實(shí)處。

現(xiàn)在濰坊抓任何一項(xiàng)重要教育工作，首先想到的就是要納入年度對(duì)縣市區(qū)的教育綜合督導(dǎo)，這有點(diǎn)像美國(guó)總統(tǒng)對(duì)航母的依賴(lài)那樣。因?yàn)?，只要列入了年度督?dǎo)，就會(huì)成為考核評(píng)價(jià)縣市區(qū)年度教育工作成績(jī)的重要內(nèi)容，誰(shuí)也不敢不重視。相反，任何重要事項(xiàng)，如果不能納入督導(dǎo)方案中，就很難引起黨政重視，要想在年內(nèi)取得良好進(jìn)展和成效，幾乎是不可能的。

強(qiáng)化地市督導(dǎo)是基礎(chǔ)教育綜合改革的保障和突破口

濰坊依靠強(qiáng)有力的教育督導(dǎo)形成了全市教育一盤(pán)棋的嶄新格局，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是對(duì)現(xiàn)行基礎(chǔ)教育管理體制的一個(gè)重大突破。

眾所周知，地市一級(jí)在我國(guó)的行政架構(gòu)中幾乎是最弱的一環(huán)，近些年始終存在存廢之爭(zhēng)。其中很重要的原因在于，它不像省和縣那樣擁有許多關(guān)乎社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的資源和權(quán)力。從基礎(chǔ)教育的情況看更明顯，中小學(xué)校幾乎都是縣里舉辦的，人財(cái)物歸縣里管，大政方針都由國(guó)家和省里決定，地市一級(jí)教育主管部門(mén)基本沒(méi)有什么可以制約縣里及學(xué)校的權(quán)力。說(shuō)白了，沒(méi)有你人家照常運(yùn)轉(zhuǎn)。

所以，通常情況下，地市教育局就是一個(gè)“傳聲筒”，主要功能是上傳下達(dá)，幾乎無(wú)法用資源調(diào)配和行政命令的方式來(lái)推進(jìn)縣市區(qū)的教育工作。各縣市區(qū)教育部門(mén)和學(xué)校都各自為戰(zhàn)，無(wú)法有效組織起來(lái)，一個(gè)地市的教育就不可能有真正的競(jìng)爭(zhēng)力可言。如何才能形成全市一盤(pán)棋的工作格局，這是任何一個(gè)要想有所作為的地市教育部門(mén)必須首先要研究解決好的問(wèn)題。

從另一個(gè)角度看，地市教育統(tǒng)籌管理能力薄弱，不能不說(shuō)也是造成國(guó)家和省基礎(chǔ)教育諸多政策措施長(zhǎng)期難以落實(shí)的重要原因?；A(chǔ)教育“以縣為主”的管理體制，雖然把責(zé)任明確下來(lái)了，但誰(shuí)來(lái)監(jiān)督落實(shí)卻并不明確。管理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒(méi)有監(jiān)督和考核的責(zé)任，幾乎等于不落實(shí)?，F(xiàn)行體制下，落實(shí)“以縣為主”的責(zé)任，主要依靠省級(jí)監(jiān)督是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)槊總€(gè)省大都有著上百個(gè)縣，幅員太廣闊。而一個(gè)地市一般轄十個(gè)左右的縣市區(qū)，不僅更符合層級(jí)管理的規(guī)律，而且經(jīng)過(guò)近二三十年地區(qū)改市的不斷推進(jìn)，對(duì)縣市區(qū)的考核評(píng)價(jià)和干部任用事實(shí)上是由地市負(fù)責(zé)的，從這方面講，地市黨委政府對(duì)縣市區(qū)的號(hào)召力、影響力還是巨大的。就教育來(lái)講，上級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的教育督導(dǎo)，是我國(guó)《教育督導(dǎo)條例》賦予的必須履行好的法定職責(zé)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這也是濰坊敢于并能夠構(gòu)建起強(qiáng)有力的督導(dǎo)機(jī)制的依據(jù)所在。

要構(gòu)建強(qiáng)有力的地市對(duì)縣市區(qū)的教育綜合督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，為全面推進(jìn)教育綜合改革提供動(dòng)力和保障，需要著重做好四個(gè)方面的轉(zhuǎn)化文章。

第一，要把督導(dǎo)方案制訂的過(guò)程，變?yōu)槿薪逃到y(tǒng)科學(xué)決策、民主決策工作重點(diǎn)的過(guò)程。每年初我們要用兩三個(gè)月時(shí)間，組織市教育局所有科室、單位和各縣市區(qū)教育局參與，反反復(fù)復(fù)對(duì)督導(dǎo)方案進(jìn)行論證，確保督導(dǎo)方案既符合大政方針和依法行政要求，又切合基層實(shí)際，便于其操作落實(shí)。每年一度的教育督導(dǎo)方案，其實(shí)就是一個(gè)總攬全市教育工作全局的行動(dòng)綱領(lǐng)。這對(duì)于確保全市教育工作始終保持正確的目標(biāo)方向，持續(xù)十幾年集中力量辦好大事，防止和避免出現(xiàn)大的偏差，甚至是瞎折騰，起到了至關(guān)重要的作用。特別是在縣市區(qū)教育局長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化水平不是很高，甚至有的還不是很懂教育的情況下，尤其具有重要意義。

每年3月教育督導(dǎo)方案下發(fā)后，各縣市區(qū)就立即展開(kāi)研究并全力依據(jù)方案開(kāi)展工作，爭(zhēng)取年底督導(dǎo)出好的成績(jī)。到年底督導(dǎo)前，市里基本不用再管縣里的事了，完全可以騰出手來(lái)，集中力量研究熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的攻關(guān)突破。而且，為了防止市里各科室、單位對(duì)縣里學(xué)校的各種名目的檢查評(píng)比、達(dá)標(biāo)驗(yàn)收等干擾，我們還建立了歸口管理、公開(kāi)發(fā)布的制度，凡未列入許可目錄的一律不準(zhǔn)組織。即使批準(zhǔn)的檢查、驗(yàn)收、達(dá)標(biāo)活動(dòng)，原則上也要納入年度督導(dǎo)一并進(jìn)行，最大限度地維護(hù)縣里和學(xué)校的自主權(quán)，為他們專(zhuān)心致志地干事創(chuàng)業(yè)提供保障。

第二，要把各個(gè)縣市區(qū)依據(jù)督導(dǎo)方案進(jìn)行自評(píng)的過(guò)程，變成督促區(qū)域內(nèi)所有教育單位學(xué)習(xí)、研究、提升的過(guò)程。市里對(duì)下面縣市區(qū)的督導(dǎo)主要采用的是“驗(yàn)證法”。其原理是，從區(qū)域所屬所有單位中隨機(jī)抽取一定的樣本，用最基層單位的樣本情況，向上驗(yàn)證整個(gè)區(qū)域的情況，而且經(jīng)查如樣本的真實(shí)情況和自評(píng)不一致、有虛假，就要大幅度扣減縣市區(qū)的自評(píng)得分。這樣做的價(jià)值是，只有基層的每所學(xué)校和教育單位都按標(biāo)準(zhǔn)要求落實(shí)到位了，才有可能有一個(gè)好的督導(dǎo)成績(jī)。這就把每所學(xué)校的情況和它所在的縣市區(qū)的利益緊緊地捆綁在了一起。所以，全市所有學(xué)校和教育單位年年都緊緊圍繞著國(guó)家和省市的重點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)開(kāi)展工作，就成為自然而然的事情了，令行禁止也就不再是什么難事。

第三，要把督導(dǎo)的過(guò)程，變成市教育局全體人員全程參與和研究解決所分管工作問(wèn)題的過(guò)程。從市級(jí)層面講，誰(shuí)最了解情況，誰(shuí)又最想解決所存在的問(wèn)題？當(dāng)然是教育局中分管和具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的同志。為了充分體現(xiàn)督導(dǎo)的目的和作用，我們把督導(dǎo)的權(quán)力和責(zé)任首先交給了各個(gè)職能科室和單位，督什么、怎么督，都由他們先提出，督導(dǎo)的時(shí)候也由他們具體負(fù)責(zé)。這樣一來(lái)，就把每年一度的教育督導(dǎo)，變成了教育局依法治教、全員參與研究解決問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)自己的理想追求而不懈努力的過(guò)程了。所以，每年一次的教育督導(dǎo)，其實(shí)就是教育局全員參與研究上級(jí)要求和政策依據(jù)，深入基層進(jìn)行全面調(diào)查研究，摸準(zhǔn)吃透實(shí)情的“大練兵”，為全面提高機(jī)關(guān)干部的政策業(yè)務(wù)水平和改革創(chuàng)新激情，提供了制度保障。

第四，要把深入基層實(shí)地開(kāi)展督導(dǎo)的過(guò)程，變成錘煉過(guò)硬作風(fēng)的過(guò)程。為了確保督導(dǎo)結(jié)果真實(shí)可靠，做到敢于公開(kāi)和納入考核，確保不發(fā)生徇私枉法的情況，我們?cè)诮M建督導(dǎo)隊(duì)伍時(shí)，除個(gè)別指導(dǎo)專(zhuān)家實(shí)行外聘，凡是參與現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)評(píng)分的人員，嚴(yán)格限定為市教育局及直管單位人員，目的就是要從組織上對(duì)所有督導(dǎo)人員實(shí)現(xiàn)有效管控，絕對(duì)做到令行禁止。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是我們所提出的“三自”“四嚴(yán)”等督導(dǎo)作風(fēng)建設(shè)不折不扣落到實(shí)處的根本保障，也是這些年來(lái)教育綜合督導(dǎo)始終得到社會(huì)高度認(rèn)可和支持的根本保障。

通過(guò)督導(dǎo)，改變最大的其實(shí)是市教育局

打鐵還須自身硬。教育綜合督導(dǎo)與其說(shuō)是督縣市區(qū)政府，不如說(shuō)督的其實(shí)是市教育局本身，是對(duì)教育局干部職工素質(zhì)能力的全面檢閱。無(wú)論是督導(dǎo)方案的科學(xué)性、可操作性，還是督導(dǎo)方法和結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性以及督導(dǎo)人員的作風(fēng)能不能做到秋毫無(wú)犯等，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都可能出現(xiàn)偏差。所以，督導(dǎo)改變最大的其實(shí)還是市教育局，不僅全面錘煉了干部職工的過(guò)硬作風(fēng)，更為重要的是，每年一度綜合督導(dǎo)的機(jī)制，徹底改變了傳統(tǒng)的教育局內(nèi)部條塊分割、各自為戰(zhàn)的工作格局。

過(guò)去，教育局每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管一方面或幾方面的工作，除了主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他人是很難參與的，即使有好的意見(jiàn)、建議也很少有機(jī)會(huì)表達(dá)，即使有也會(huì)礙于分工不便多說(shuō)。現(xiàn)在，幾乎所有的重要事項(xiàng)全都納入督導(dǎo)，所有督導(dǎo)事項(xiàng)都首先交給所有的科室、單位，反反復(fù)復(fù)征求意見(jiàn)，詳細(xì)具體地展開(kāi)研究，不僅大大減少了決策者“專(zhuān)權(quán)”的可能，而且，通過(guò)督導(dǎo)有利于大家在謀劃全局、集思廣益中，更好地把握各自的定位，進(jìn)一步明確工作重點(diǎn)、思路和措施，加快形成圍繞中心服務(wù)大局、凝心聚力謀發(fā)展的嶄新局面。

通過(guò)構(gòu)建強(qiáng)有力的教育督導(dǎo)機(jī)制，形成能夠總攬全局和全市教育工作一盤(pán)棋的局面，我們才會(huì)更有信心和能力去做追根溯源深化改革的大文章。