張 虹

澳門消費爭議解決方式探微

張 虹*

糾紛的解決與解決方式的選擇,涉及公共資源的配置以及公民利用司法的權(quán)利問題。①齊樹潔主編:《民事司法改革研究》,廈門大學出版社2006年第3版,第5頁。為了緩解司法危機,保障民眾接近正義(access to justice)的權(quán)利,各國都在訴訟制度之外尋求糾紛解決的方法,建立多元化的糾紛解決機制已成為大勢所趨。②齊樹潔:《和諧社會語境下我國糾紛解決機制之重構(gòu)》,載《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第2期。澳門作為一個國際化的旅游消費城市,建立了包括消費者和解③金額較小、事實比較清楚的消費爭議,雙方可以自行和解。如果和解不成功,還可以采用其他方法解決。因為和解方法普遍簡單,本文暫不討論。、向消費者委員會投訴或請求調(diào)解、向消費爭議仲裁中心提起仲裁和依法提起民事訴訟等在內(nèi)的多元化消費爭議解決機制。公正、有效、多樣性的消費爭議解決機制,可以滿足當事人多元化的利益需求,使社會回歸和諧。

一、澳門消費者委員會受理針對消費爭議的投訴、調(diào)解

(一)消費爭議解決方式之接受投訴、組織調(diào)解的主要內(nèi)容

消費者對消費爭議的投訴和尋求調(diào)解主要由澳門消費者委員會的處理投訴組負責。澳門特區(qū)第12/88/M號《消費者的保護》第1條和第4/95/M《重組消費者委員會》第1條第1款分別規(guī)定了其保護消費者權(quán)益的職責和受理消費爭議的投訴、提供調(diào)解的職能。據(jù)該委員會的統(tǒng)計,2014年1月至6月其共接受790起投訴案件,2402起咨詢案件及38起建議性質(zhì)的案件,總案件數(shù)為3230起。④相關數(shù)據(jù)參見澳門消費者委員會公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù),http://cc.informac.gov.mo,下載日期:2014年11月1日。

在接到有關消費爭議的投訴后,消費者委員會的工作人員會分析案情,其中一些案件會因權(quán)限限制轉(zhuǎn)介到有權(quán)機關跟進處理,另外的案件,特別是涉及買賣爭議的,投訴組工作人員會以調(diào)解人的身份,會見爭議雙方,通過對話,協(xié)商解決二者之間的消費爭議。在消費者委員會的協(xié)助下,多數(shù)商戶都愿意合作,調(diào)解成功率相當高,每年受理的投訴案僅有少部分進入仲裁程序。2014年上半年,消費爭議仲裁中心僅受理了16起消費爭議案件。

對在澳門旅游購物的消費者,消費者委員會提供了多個途徑方便其投訴,包括直接投訴、通過網(wǎng)頁、電子郵件、傳真及電話等方式投訴。此外,旅客消費者甚至可以在返回原居地后,通過與消費者委員會簽署合作協(xié)議的當?shù)叵M者權(quán)益保護組織轉(zhuǎn)介投訴。該委員會2013年的資料顯示,接近80%的旅客消費者采取非親臨辦事處的方式投訴。對于親臨辦事處投訴的旅客消費者,消費者委員會會考慮到其停留澳門時間的短暫,優(yōu)先快速作出處理。

(二)對接受投訴、組織調(diào)解的消費爭議解決方式之評價

1.對接受投訴方式的評價:行政當局對投訴的調(diào)查權(quán)和處理權(quán)未合二為一

《消費者的保護》第1條明確規(guī)定保護消費者系屬行政當局的責任。行政機構(gòu)應該受理消費者的投訴,這一任務具體由消費者委員會來完成。在現(xiàn)代社會,商品和服務消費活動越發(fā)復雜,消費者難以憑借個人的力量知曉和證明消費中的過錯與損害事實,難以實現(xiàn)權(quán)益的保護,因而消費者消費權(quán)益的保護不單需要私力救濟,還需要公權(quán)力的介入來規(guī)范消費爭議的解決,維護社會正常的商業(yè)秩序和改善消費者的弱勢地位。但是,《消費者的保護》僅僅簡單規(guī)定了行政當局對投訴的處理權(quán),此后制定的單行法規(guī)也僅僅簡單地規(guī)定了行政當局有“啟動程序和科以處罰”的權(quán)力,對于有關行政當局針對投訴的調(diào)查權(quán)及具體執(zhí)行程序、制度設計等方面均沒有規(guī)定。因此,各界普遍認為,澳門有關消費爭議解決的法律規(guī)定的重大欠缺,應當予以修訂和完善。

行政當局受理消費者的投訴后,應當依法有權(quán)開展調(diào)查,再作出處理決定。調(diào)查權(quán)和處理權(quán)合二為一,是行政當局處理投訴的必然要求。行政當局主動調(diào)查,省去了在仲裁、訴訟程序下本該由消費者親力親為的許多舉證工作,為消費者提供了方便,增加了消費者提交投訴的信心,使行政當局處理消費者投訴成為一個難以被仲裁、訴訟程序所代替的、有獨立存在價值且方便、快捷的消費爭議解決方式。與此同時,依法明確行政當局的調(diào)查權(quán)后,相關的執(zhí)行程序也應制度化,案件調(diào)查的啟動、處理、反饋等階段都應有具體的規(guī)定,防止行政當局怠于或過當履行權(quán)力,切實保障消費者的權(quán)益。

2.對組織調(diào)解的評價:調(diào)解缺乏強制性和司法確認

消費者委員會組織調(diào)解對解決消費爭議發(fā)揮了積極的作用,但該調(diào)解仍建立在當事人自愿的基礎上,調(diào)解結(jié)果由糾紛雙方自愿執(zhí)行,不具有約束力。因此,消費者委員會的調(diào)解工作難以發(fā)揮作用,調(diào)解機制并無實質(zhì)效果。有學者建議參照澳門勞動訴訟法的規(guī)定,將消費委員會的調(diào)解設定為強制性調(diào)解,即針對澳門特區(qū)《民事訴訟法典》第1285條第1款b項的規(guī)定,對利益值不超過澳門幣5萬元的消費爭議應該采取強制的調(diào)解,并將有關的調(diào)解工作交由消費者委員會負責,調(diào)解結(jié)果交由法院確認。①劉高龍、趙國強主編:《澳門法律新論》(上卷),社會科學文獻出版社2011年版,第646頁。

二、澳門消費爭議仲裁中心對消費爭議的仲裁

(一)消費爭議解決方式之仲裁的主要內(nèi)容

澳門特區(qū)《重組消費者委員會》第2條g項規(guī)定:“對一般消費的財產(chǎn)及服務取得范圍所出現(xiàn)的輕微糾紛,提供調(diào)解,中介及仲裁的機制。”1998年3月,消費者委員會根據(jù)法律的規(guī)定及自身職能的需要,設立了“消費爭議仲裁中心”,并制定了相應的規(guī)章。該機構(gòu)主要受理消費者委員會已受理的發(fā)生在澳門地區(qū)的涉案金額不高于澳門幣5萬元的消費爭議案件,由于消費爭議調(diào)解不成功,消費者可以與商戶達成協(xié)議,將該爭議提交委員會下屬的消費爭議仲裁中心進行仲裁。

消費爭議仲裁中心的仲裁主要分為兩個步驟:先調(diào)解,后仲裁。首先,仲裁中心會安排消費者與商戶參加一個調(diào)解會議。會議由仲裁中心委派的調(diào)解員主持,致力于調(diào)解雙方爭議,化解矛盾,實現(xiàn)雙贏。調(diào)解成功,調(diào)解員會即時草擬一份調(diào)解協(xié)議,由雙方當事人簽署,并交仲裁員確認,經(jīng)確認后的調(diào)解協(xié)議與仲裁裁決一樣,具有直接提請執(zhí)行的法律效力。若雙方未能達成調(diào)解協(xié)議,即進入仲裁審理程序,由仲裁員審理雙方的爭議并作出裁決,仲裁裁決具有直接提請執(zhí)行的法律效力。關于仲裁的流程圖如圖1所示。

(二)對仲裁的消費爭議解決方式之評價

澳門消費爭議仲裁中心是亞洲首個以專門的方式來處理消費爭議的仲裁機構(gòu)。實踐證明,該仲裁中心的設置與運行是比較成功的,在澳門現(xiàn)存的仲裁機構(gòu)中,只有消費爭議仲裁中心的運作比較活躍。盡管通過仲裁中心依法仲裁結(jié)案的消費爭議數(shù)量不多,但當事人雙方對仲裁方式的認可和對仲裁裁決法律效力的接受,從一定程度上是對仲裁中心的角色與功能的肯定。消費爭議仲裁中心歷年仲裁案件情況統(tǒng)計(如表1所示)可以證明上述觀點。

圖1 仲裁流程圖

表1 歷年仲裁統(tǒng)計資料

1.建立“加盟商號”制度來實現(xiàn)仲裁的自愿原則

消費爭議的仲裁實行自愿性原則,即仲裁的前提是雙方自愿達成仲裁協(xié)議,任何一方不同意都不能以仲裁的方式解決消費爭議?！栋拈T消費爭議仲裁中心規(guī)章》第3條規(guī)定:“將爭議提交仲裁中心是要出于雙方當事人的自愿。”為使商戶主動、自愿地接受消費爭議仲裁,消費爭議仲裁中心推出“加盟商號”制度?！凹用松烫枴笔侵缸栽赋兄Z與消費者發(fā)生消費爭議時,將案件提交該中心處理裁決的商號。一旦消費者與“加盟商號”發(fā)生消費爭議,雙方如果達成仲裁協(xié)議,便可以把消費爭議提交仲裁中心仲裁。到目前為止,根據(jù)消費爭議仲裁中心的數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計,“加盟商號”數(shù)量已達到1459家,一定數(shù)量的“加盟商號”是實施消費爭議仲裁自愿原則的保證。

2.調(diào)解—仲裁(Med-arb)相結(jié)合的仲裁手段

消費爭議仲裁中心采用“先調(diào)解后仲裁”的程序,是一種調(diào)解—仲裁相結(jié)合的仲裁手段。在該程序中,一般先由第三方作為中立調(diào)解人,幫助當事人達成雙方可接受的調(diào)解結(jié)果。一旦調(diào)解失敗,爭議便進入仲裁程序,中立調(diào)解人轉(zhuǎn)為仲裁員作出具有終局性約束力的裁決(也可以另外聘請一位新的仲裁員)。其優(yōu)點在于把純粹的調(diào)解與仲裁的優(yōu)勢加以融合,將兩種程序銜接起來,中立第三人既作為調(diào)解人又作為仲裁人,即使調(diào)解不成,糾紛也能得到最終的解決。①張斌生主編:《仲裁法新論》,廈門大學出版社2010年第4版,第62頁。澳門消費爭議仲裁中心的這種仲裁手段,可以節(jié)省時間和金錢,避免因為調(diào)解無果導致當事人一無所獲。同時,調(diào)解先行,如果成功,調(diào)解協(xié)議經(jīng)過仲裁員的確認便具有與仲裁裁決同等的法律效力,既維護了仲裁的權(quán)威性,也體現(xiàn)了當事人的合意,此外還可以減輕仲裁員的工作負擔。

3.法院法官擔任仲裁員確保仲裁裁決的公正性,但同時增加了法官的工作量

消費爭議仲裁中心的仲裁員由澳門特別行政區(qū)初級法院的法官以兼職的方式擔任,其根據(jù)澳門特別行政區(qū)的法律法規(guī)以及衡平原則來作出裁決。同時仲裁中心設有顧問制度。中心的工作人員會就相關的爭議內(nèi)容,咨詢專業(yè)人士或團體代表的專業(yè)意見,將意見提供給仲裁員參考。

法官兼職仲裁員,是澳門消費爭議仲裁的特色,可以保證仲裁裁決的公正性,但無形中增加了法官的工作量。因為澳門初級法院的法官編制是4名合議庭主席和24名獨任庭法官,②齊樹潔主編:《臺港澳民事訴訟制度》,廈門大學出版社2014年第2版,第363頁。法官數(shù)量原本不多,且2014年減少為11名法官。③高通、杜國偉:《澳門回歸十五年建成特區(qū)司法體系》,http://www.court.gov.mo,下載日期:2014年11月1日。此外,法院的結(jié)案率偏低,根據(jù)資料統(tǒng)計,澳門初級法院2010年受理案件4826件,結(jié)案2666件,結(jié)案率為44.76%。④謝小弓、劉義忠:《澳門消費者權(quán)益保護法律問題研究——以“假冒藥油案”為視角》, http://www.ipm.edu.mo,下載日期:2014年11月1日。法官在完成本職工作都有困難的情況下,再承擔仲裁員的工作(目前消費爭議仲裁中心聘請了3名兼職法官),無疑會造成工作負擔的加重,這對消費爭議仲裁程序的順利完成也會造成一定的負面影響。

關于這個問題,澳門特區(qū)《核準自愿仲裁制度》第12條第1款規(guī)定:“仲裁員的資格應為具有完全行為能力之自然人即可?！币虼?筆者認為該中心的仲裁員可以由非法官擔任。在涉及專業(yè)性比較強的消費爭議仲裁領域,可以由該領域內(nèi)的專家擔任仲裁員,而普通的消費爭議仲裁則完全可以由符合資格條件的普通人員擔任。

三、法院受理的有關消費爭議的民事訴訟

(一)消費爭議輕微民事案件訴訟程序的主要內(nèi)容

1.輕微民事案件訴訟程序的法律規(guī)定

解決消費爭議除上述方法之外,消費者也可向法院提起民事訴訟。通過司法救濟途徑尋求公力救濟,是最具有權(quán)威性的消費爭議解決方法,但事實上消費者極少通過訴訟途徑解決消費爭議,主要原因在于民事訴訟程序嚴格、煩瑣,過于形式化,無法達到起訴人對訴訟程序簡單化、平民化、經(jīng)濟化的要求。

為消除訴訟障礙,使消費爭議得到有效的司法救濟,澳門特區(qū)2004年頒布的第9/2004號《司法組織綱要法》規(guī)定:“有關行使法律賦予消費者權(quán)利的糾紛,只要所涉及的金額不超過澳門幣5萬元,適用輕微案件的訴訟程序?！雹偻蹰L斌:《論澳門消費者保護制度的改革與完善》,載米健主編:《澳門法律改革與法制建設》,社會科學文獻出版社2011年版。輕微民事案件法庭的設立,使當事人可以獲得簡便有效的訴訟程序的保護,通過法律途徑解決消費糾紛,以維護社會公正。

按照第9/2004號《司法組織綱要法》和新修訂的澳門特區(qū)《民事訴訟法典》第5卷中之第16編(第1285條至第1297條)“輕微案件訴訟程序”的相關規(guī)定,輕微民事案件訴訟程序是指在初級法院的組織框架和管轄范圍內(nèi),設置一個新的訴訟形式,以適應審理小額索賠的輕微案件的要求。它配備有1個程序科,由2名法官、1名主任書記員、2名法院助理書記員及5名法院初級書記員組成。

2.輕微民事案件的訴訟程序

(1)起訴形式簡化。起訴狀無須以分條縷述之方式作出,并可使用表格提交。②共有6種表格形式:輕微民事案件起訴狀表格、輕微民事案件答辯表格、輕微民事案件對反訴之答復表格、輕微民事案件執(zhí)行請求表格、輕微民事案件被執(zhí)行人之異議表格、輕微民事案件附隨事項表格。初級法院的辦事處提供專用的表格給市民填寫,市民填寫時可以使用中文或葡文。表格中應寫上當事人(原告及被告)的身份資料及居所、工作地點(如屬可能)、事實說明、請求內(nèi)容、案件利益值以及所提出的證據(jù)等,以便法院傳喚被告及核實被告的身份。

(2)預付金免交。①根據(jù)《法院訴訟費用制度》(法令第63/99/M號),就民事性質(zhì)的訴訟程序,須繳付訴訟費用,訴訟費用包括司法費及各項負擔。就訴訟、上訴及附隨事項,如有可能科處司法費,則須繳付預付金。預付金分為最初預付金、審判預付金以及開支預付金。為了讓市民更樂意通過輕微民事案件法庭解決小額爭執(zhí)及保障消費者權(quán)益,法例特別免除了預付金的繳付。當事人可待法官完成案件審理并作出判決后,再一并繳交相關的訴訟費用。

(3)審判程序簡便。首先,傳喚方式靈活。辦事處依職權(quán)可直接進行傳喚,無須等待法官的批示。其次,當事人無須委托律師便可參與輕微案件訴訟程序。最后,審判的聽證日期縮短為20日,簡易訴訟程序的審限縮短為30日。

3.輕微民事案件的判決及生效

輕微民事案件的判決可以用口頭或者書面方式作出。判決經(jīng)法官口述作出的,應記載在記錄內(nèi)。法官如果認為案件復雜,不宜口頭判決的,應以書面形式作出判決。法官若需書面判決,判決書應在判決結(jié)束后的10日之內(nèi)完成。

輕微民事案件實行一審終審制,不得上訴。這是由于輕微民事案件的利益值低于第一審的法定上訴利益限額,因此,經(jīng)輕微民事案件法庭審理的案件在第一審結(jié)束后便告終結(jié)。

(二)對消費爭議輕微民事案件訴訟程序之評價

1.消費爭議輕微民事案件訴訟程序有一定的司法推廣性和社會認同度,但效果有限

消費爭議輕微民事案件訴訟程序在起訴狀制作、傳喚、聽證審判等方面均大大簡化,對保護消費者的權(quán)利極為有利,在司法實踐中有一定的推廣性和社會認同度。根據(jù)澳門特別行政區(qū)法院網(wǎng)站的統(tǒng)計數(shù)據(jù),2014年1—9月輕微民事案件法庭共受理154件有關消費爭議的案件,結(jié)案34件,結(jié)案率為22%。但對比2011年至2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)(表2、表3、表4所示),可以看出消費爭議輕微民事案件訴訟程序雖有一定的司法實踐推廣性和社會認同度,但效果有限。②相關數(shù)據(jù)參考澳門特區(qū)行政區(qū)法院網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù),http://www.court.gov. mo,下載日期:2014年11月1日。

數(shù)據(jù)一:

輕微民事案件

表2 初級法院2011年年度案件統(tǒng)計表

數(shù)據(jù)二:

輕微民事案件

表3 初級法院2012年年度案件統(tǒng)計表

數(shù)據(jù)三:

輕微民事案件

表4 初級法院2013年年度案件統(tǒng)計表

2.制約消費爭議輕微民事案件訴訟程序推廣的原因分析

上述表格的數(shù)據(jù)表明,2011年到2014年澳門初級法院消費爭議輕微民事案件立案總數(shù)較少,并且案件結(jié)案率不高。消費者怠于使用該訴訟程序,與以下原因有一定關系:

(1)消費爭議輕微民事案件程序簡化但不簡便。雖然消費爭議輕微民事案件訴訟程序的立法從方便當事人的角度作出了程序簡化的設計,但該程序仍由遞交起訴狀、傳喚、答辯、反訴、庭審、判決、執(zhí)行等若干程序組成,對于作為原告的消費者而言,在消費爭議金額不大的情況下,經(jīng)歷整個訴訟過程無疑是一項耗時費力的工程,經(jīng)濟效益的性價比不高。

(2)仍需交訴訟費。消費爭議輕微民事案件訴訟程序雖然允許當事人免交預付金,但案件結(jié)束后訴訟費用仍需由敗訴方負擔。對原告而言,在起訴的時候判決結(jié)果是不可預期的,如果敗訴,就要負擔一定的訴訟費用,這也成為阻礙其起訴的潛在因素。根據(jù)澳門特區(qū)《法院訴訟費用制度》的規(guī)定,訴訟費用包括司法費及其他負擔。其中,司法費的收費標準與案件的利益值成正比,例如,案件的利益值在1萬元以下,司法費為1千元;在5萬元以下,司法費為1.6千元。至于其他負擔,則主要包括紙張費、郵費、證人費以及鑒定費等等。

(3)消費爭議輕微民事案件訴訟程序并不能完全排除代理律師參與訴訟的必要性。雖然輕微民事案件法庭的訴訟不必委托律師辦理,但是對普通消費者而言,它仍然是一個專業(yè)化的程序,作為普通市民必須在專業(yè)人士的協(xié)助下才能解決問題。原告雖然可以在起訴時不必委托律師,而選擇親自參加案件的審理,但是對于反訴之答復、執(zhí)行請求的提出、被執(zhí)行人的異議等專業(yè)性訴訟行為的不甚知曉,必然會影響其消費者權(quán)益的維護。

3.消費爭議輕微民事案件訴訟程序的改進

消費爭議輕微民事案件訴訟程序的目的是“通過簡易化的努力使一般國民普遍能夠得到具體的有程序保障的司法服務”①[美]杰弗里·C.哈澤德、米歇爾·塔魯伊:《美國民事訴訟法導論》,張茂譯,中國政法大學出版社1998年版,第173頁。。澳門特區(qū)應在消費爭議輕微民事案件訴訟程序的設計上,更加突出簡便化、節(jié)約化、司法大眾化。

(1)規(guī)定強制調(diào)解為訴訟的前置程序。參照《勞動訴訟法》的規(guī)定,通過與各部門之間的合作,設置強制調(diào)解的訴訟前置程序。對利益值不超過澳門幣5萬元的消費爭議案件采取先強制調(diào)解,有關調(diào)解工作交由消費者委員會負責,調(diào)解結(jié)果由法院司法確認。經(jīng)過法院司法權(quán)確認的調(diào)解書對雙方當事人具有法律約束力,可以申請強制執(zhí)行。

(2)采取措施降低消費者的訴訟成本。設立消費者訴訟基金,對負擔訴訟費用有困難的消費者提供一定的資金資助。同時,提供免費的法律咨詢指導,即在消費者委員會開展免費的法律咨詢活動,由熱心公益事業(yè)的有經(jīng)驗的律師為消費者提供訴訟指導。

(3)改進消費爭議輕微民事案件訴訟程序,實現(xiàn)程序簡便化。小額訴訟制度的簡便化和司法大眾化是目前國外司法制度發(fā)展的趨勢,其中優(yōu)秀的經(jīng)驗可以為澳門消費爭議輕微民事案件訴訟程序的改進所借鑒。例如美國有的州把小額訴訟法院建立在小區(qū)內(nèi),開展免費法律咨詢等。再如,訴訟中不需要律師的參與,法官僅在雙方當事人的參與下按照常識化的方式開展審判活動,甚至有些州的小額法院或小額程序中,開始設置臨時代用法官。①米健主編:《澳門法律改革與法制建設》,社會科學文獻出版社2011年版,第198頁。

結(jié) 語

目前澳門特區(qū)已形成了完整有效的多元化消費爭議解決機制,但仍需進一步完善。首先,要完善對行政當局調(diào)查權(quán)的規(guī)定,使行政當局能夠發(fā)揮其在消費者保護方面的作用。其次,仲裁和訴訟作為消費者解決爭議的重要方式,應調(diào)整其程序?qū)I(yè)化過強的特質(zhì),使之更為靈活、方便。最后,積極采用調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式替代訴訟方式,減輕司法機關的案件審理壓力,節(jié)約司法資源。

*作者系澳門科技大學法學院訴訟法博士研究生,溫州醫(yī)科大學人文與管理學院法律系講師。