張華新++劉海鶯

摘 要：在城市群成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎的同時(shí)，霧霾、流域治理、污染物排放等區(qū)域環(huán)境問(wèn)題不斷出現(xiàn)。與單一城市的污染治理不同，城市群由于各城市距離較近，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)趨同，存在“毗鄰效應(yīng)”。通過(guò)制度類(lèi)區(qū)域公共品供給可以實(shí)現(xiàn)城市群環(huán)境政策整合，其效果將遠(yuǎn)大于單一城市環(huán)境政策效果的加總。制度類(lèi)區(qū)域公共品的有效供給作為長(zhǎng)效機(jī)制，將促進(jìn)各城市根據(jù)自身的要素稟賦條件差異進(jìn)行分工和合作，有利于解決城市群環(huán)境污染問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市群；毗鄰效應(yīng)；制度類(lèi)區(qū)域公共品；基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)區(qū)域公共品；區(qū)域公共品供給機(jī)制；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；區(qū)位熵；污染治理；沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：F061.5；F292 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：16748131（2015）03007507

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。其中，優(yōu)化空間發(fā)展格局成為新常態(tài)下的發(fā)展重點(diǎn)，區(qū)域合作成為未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)力，而區(qū)域資源環(huán)境合作是其中的重要內(nèi)容。在區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)加劇的同時(shí)，區(qū)域間相互依賴(lài)、相互合作的程度也不斷加深。流域治理、傳染病防治、跨區(qū)域的公共建設(shè)、污染物排放等區(qū)域公共問(wèn)題大量出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的地區(qū)“內(nèi)部”問(wèn)題變得更加“外溢化”和“無(wú)界化”，成為區(qū)域公共問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域相互合作，關(guān)于區(qū)域公共品的研究成為熱點(diǎn)。相關(guān)研究表明，區(qū)域公共品的有效供給是解決區(qū)域公共問(wèn)題的重要手段，也是提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展水平的一種新的路徑選擇。因此，從區(qū)域公共品有效供給的研究視角出發(fā)，探索建立城市群資源環(huán)境整合治理機(jī)制就成為亟待解決的問(wèn)題。

一、毗鄰效應(yīng)與區(qū)域公共品供給

新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化，深化以可持續(xù)發(fā)展為主導(dǎo)的區(qū)域合作，提高資源要素配置效率成為必然要求，也是緩解資源環(huán)境壓力的重要途徑。由于城市群各城市之間形成的毗鄰效應(yīng)會(huì)對(duì)區(qū)域資源環(huán)境問(wèn)題造成重要影響，因此迫切需要研究其影響及應(yīng)對(duì)策略。

以韋伯的工業(yè)區(qū)位論為標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始深入探討工業(yè)布局與區(qū)位條件的關(guān)系，勞動(dòng)力、市場(chǎng)共享和服務(wù)、技術(shù)、知識(shí)外溢也成為產(chǎn)業(yè)布局的重要影響因素。與重工業(yè)時(shí)期工業(yè)布局需接近主要能源原材料基地及主要消費(fèi)市場(chǎng)不同，在新經(jīng)濟(jì)條件下，信息通訊技術(shù)、便捷的交通系統(tǒng)和商業(yè)環(huán)境的改善推動(dòng)工業(yè)生產(chǎn)在相鄰城市的集聚，由此產(chǎn)生了城市間的毗鄰效應(yīng)。毗鄰效應(yīng)主要描述由于城市功能和結(jié)構(gòu)的變化，工業(yè)布局集聚狀態(tài)下形成的區(qū)域間相互影響的關(guān)系及其主要特征。毗鄰效應(yīng)的存在需要滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是城市間的地理位置相鄰，二是各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相近?，旣惏海∕arion，2014）認(rèn)為由城市群形成的集聚經(jīng)濟(jì)在帶來(lái)生產(chǎn)效率提高的同時(shí)，也會(huì)由于毗鄰效應(yīng)而增加環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。凱瑞（Currie，2009）的研究顯示，由城市群形成的毗鄰效應(yīng)導(dǎo)致污染惡化將給居民的健康帶來(lái)極大危害，并降低勞動(dòng)供給和勞動(dòng)生產(chǎn)率。瓦格納（wagner，2009）認(rèn)為，城市群毗鄰效應(yīng)造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要與城市間因競(jìng)爭(zhēng)而放松環(huán)境管制有關(guān)；實(shí)證研究也證實(shí)在放松環(huán)境管制與吸引高污染產(chǎn)業(yè)投資之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。

張華新，劉海鶯：毗鄰效應(yīng)、區(qū)域公共品供給與城市群污染治理

從國(guó)內(nèi)外研究來(lái)看，區(qū)域公共品的有效供給有利于解決由于城市群毗鄰效應(yīng)帶來(lái)的環(huán)境污染惡化問(wèn)題。區(qū)域公共品理論源于20世紀(jì)50年代薩繆爾森等學(xué)者關(guān)于公共品屬性的理論研究，90年代以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)加劇，國(guó)內(nèi)外學(xué)者拓寬了其研究領(lǐng)域，開(kāi)始探討全球和區(qū)域公共品的理論范疇和政策含義。斯泰爾格林（Stalgren，2012）根據(jù)公共品的外溢范圍大小，將其分為兩大類(lèi)：一是一個(gè)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的區(qū)域公共品，存在于兩個(gè)及以上相同或不同管理層級(jí)或部門(mén)之間，如在省區(qū)之間、地市之間、城鄉(xiāng)之間的區(qū)域公共品等，該范疇還包括跨越不同管理層級(jí)的自然地理區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域的公共品。二是全球范疇上的公共品，利害關(guān)系和利益沖突涉及的范圍在兩個(gè)以上的主權(quán)國(guó)家或地區(qū)。桑德勒（Sandler，2013）的研究發(fā)現(xiàn)，不同行政區(qū)域由于在地理位置上毗鄰，較易產(chǎn)生對(duì)各地區(qū)都造成影響的帶有共同利益的諸多問(wèn)題，即毗鄰效應(yīng)，并因此需要區(qū)域公共品的有效供給。

城市群的性質(zhì)符合區(qū)域公共品的研究范疇。國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為，城市群的形成是一個(gè)區(qū)域城市化水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，城市群具有相同特點(diǎn)，比如：由不同等級(jí)規(guī)模與類(lèi)型的城市依托特定的自然環(huán)境條件組成，城市群之間存在跨越邊界具有外溢性的公共問(wèn)題，需要借助綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代交通工具的通達(dá)性以及高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，毗鄰效應(yīng)明顯，等等。從區(qū)域公共品的空間范圍看，城市群區(qū)域公共品屬于第二類(lèi)區(qū)域公共品。

國(guó)內(nèi)外的研究表明，區(qū)域公共品對(duì)城市群的內(nèi)部合作和協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下優(yōu)化空間布局的過(guò)程中，不但城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展融為一體，其資源環(huán)境利用和保護(hù)也有融為一體的趨勢(shì)。區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題成為城市群作為整體所要解決的問(wèn)題，如果各城市只考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益而制定相應(yīng)的維護(hù)自身利益的法規(guī)政策，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)必定出現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形形色色的地方主義、山頭主義等惡性競(jìng)爭(zhēng)也必定嚴(yán)重破壞整個(gè)城市群在環(huán)境治理方面合作的基礎(chǔ)。因此，城市群污染治理離不開(kāi)區(qū)域公共品的有效支撐。

二、案例研究：沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的毗鄰效應(yīng)與污染治理

1.沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源環(huán)境特征

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)以沈陽(yáng)為中心，范圍覆蓋周邊七個(gè)主要城市（鞍山、本溪、營(yíng)口、撫順、遼陽(yáng)、鐵嶺、阜新），是東北地區(qū)一體化程度最高、面積最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)，在遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于重要地位。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)八城市具有距離近、城市規(guī)模大、城鎮(zhèn)化水平高的特點(diǎn)。八城市中沈陽(yáng)、撫順、鞍山的人口在百萬(wàn)以上，遼陽(yáng)、營(yíng)口、本溪的人口超過(guò)50萬(wàn)，鐵嶺、阜新也達(dá)中等城市水平；在這一城市群內(nèi)，還有縣級(jí)市7個(gè)、小城鎮(zhèn)441個(gè)，城鎮(zhèn)化水平超過(guò)54.2%，在全國(guó)居于前列。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占遼寧省全省地區(qū)生產(chǎn)總值的61.2%（見(jiàn)表2），其經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

首先，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)八城市大都是我國(guó)典型的資源型城市，發(fā)展主要依賴(lài)對(duì)資源的消耗，該發(fā)展方式帶來(lái)了環(huán)境污染嚴(yán)重、城市發(fā)展的可持續(xù)能力弱化等諸多挑戰(zhàn)。具體而言，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群的資源大多以煤和鋼鐵為主，高耗能和高污染的產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，各種資源存在過(guò)度開(kāi)采情況，部分城市如營(yíng)口、本溪等，煤礦、菱鎂礦、鐵礦采易棄難、濫開(kāi)濫采的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，現(xiàn)有資源接近枯竭，環(huán)境整治和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨。而且由于在過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中資源被粗放使用，經(jīng)過(guò)不斷累積還形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、城市功能不健全等問(wèn)題，整個(gè)城市群也因此發(fā)展后勁不足，崛起乏力。

其次，高耗能產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中排放出大量廢氣、污水和固定廢棄物，極大危害生態(tài)系統(tǒng)和生活環(huán)境。2013年沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)八城市廢物排放量中（見(jiàn)表3），工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量占全省的79.13%，工業(yè)廢氣排放總量占全省的71.39%，這兩種有害物質(zhì)是高耗能產(chǎn)業(yè)的主要排放物。除此之外，工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙塵以及工業(yè)粉塵的排放量也都超過(guò)全省排放量的50%，工業(yè)廢水排放量也接近全省排放量的半數(shù)。

最后，工業(yè)污染物排放的大量增加造成諸多的矛盾，而這些矛盾又會(huì)加劇危害城市群的可持續(xù)發(fā)展，從而形成城市群發(fā)展的惡性循環(huán)。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中遇到了以下問(wèn)題：資源性缺水嚴(yán)重，水質(zhì)重度污染，已導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境和群眾健康受到嚴(yán)重影響，工業(yè)用水不足；大氣污染十分嚴(yán)重，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群是典型的北方燃煤地區(qū)，燃煤集中度高，存在局部區(qū)域爆發(fā)酸雨甚至“煙霧事件”的可能性。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群內(nèi)的重化工業(yè)比重偏大，造成污染物排放總量偏高和結(jié)構(gòu)性污染較嚴(yán)重等問(wèn)題，并超過(guò)了環(huán)境容量，所有這些污染物排放造成的影響需要投入大量資金進(jìn)行治理。由此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、資金短缺之間的矛盾進(jìn)一步加劇，并帶來(lái)企業(yè)對(duì)資源的爭(zhēng)奪和粗放使用。在資源供不應(yīng)求的情況下，成本提高，企業(yè)為了追求利益最大化就會(huì)選擇在生產(chǎn)過(guò)程中降低成本，包括不使用環(huán)保設(shè)備或不對(duì)排放的污染物進(jìn)行處理等，這樣最終嚴(yán)重破壞了城市群發(fā)展的可持續(xù)性。

除此之外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，隨著城市的擴(kuò)張，資源環(huán)境問(wèn)題蔓延到農(nóng)村。由于城市擴(kuò)張需要土地等資源，導(dǎo)致農(nóng)村土地問(wèn)題嚴(yán)重，土地資源的承載不堪重負(fù)，耕地資源已經(jīng)飽和。另外，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境正在遭到嚴(yán)重破壞，除農(nóng)業(yè)自身的畜禽養(yǎng)殖、污水灌溉以及施肥和使用農(nóng)藥等導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境受到污染和破壞外，城市工業(yè)生產(chǎn)和生活排放的各種污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，如工廠搬遷到郊區(qū)生產(chǎn)等，加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化，并由局部性問(wèn)題發(fā)展為普遍性問(wèn)題。

2.毗鄰效應(yīng)對(duì)區(qū)域公共品供給的引致作用

改革開(kāi)放以來(lái)，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)過(guò)粗放發(fā)展的一段歷史之后，發(fā)展后勁不足，許多城市面臨著轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎停滯，并產(chǎn)生了大量職工失業(yè)等一系列問(wèn)題。在國(guó)家振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略機(jī)遇下，今后的發(fā)展需要高瞻遠(yuǎn)矚，將可持續(xù)發(fā)展放到發(fā)展的首要位置上。由于區(qū)位、經(jīng)濟(jì)和歷史等原因，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)存在嚴(yán)重的資源環(huán)境問(wèn)題，而且由于城市群的環(huán)境問(wèn)題具有跨越界限的外溢性，產(chǎn)生了典型的毗鄰效應(yīng)。

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的主要城市之間距離很近，各市與沈陽(yáng)市的距離在兩小時(shí)車(chē)程以?xún)?nèi)。而且存儲(chǔ)資源的類(lèi)型接近，主要城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上也非常相似。根據(jù)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分類(lèi)，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)比重如表4所示，主要城市的第二產(chǎn)業(yè)比重均大于第一、三產(chǎn)業(yè)比重，有些城市甚至遠(yuǎn)大于其他兩個(gè)產(chǎn)業(yè)之和。由于現(xiàn)階段第二產(chǎn)業(yè)多為重污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)，勢(shì)必會(huì)增加資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力。

具體而言，作為重要的機(jī)械加工、鋼鐵生產(chǎn)和原料采掘基地，沈陽(yáng)、鞍山、撫順、本溪等城市擁有大量的高耗能大型企業(yè)。由于多個(gè)城市均大規(guī)模發(fā)展高能耗產(chǎn)業(yè)，而且資源較少得到高效地開(kāi)發(fā)和使用，形成大量資源深加工度不足、技術(shù)含量低的小鐵礦、小煤礦，資源沒(méi)有得到高價(jià)值使用，部分城市在長(zhǎng)時(shí)間保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)后出現(xiàn)資源保障能力降低或資源枯竭等問(wèn)題。以鐵、煤為例，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市過(guò)去大多富有鐵、煤等礦藏，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，這些礦藏較少實(shí)現(xiàn)規(guī)?；_(kāi)采和生產(chǎn)，浪費(fèi)了大量資源。

區(qū)位熵代表專(zhuān)業(yè)化率，可以清晰表明某一地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)與其他地區(qū)相比較的專(zhuān)業(yè)化水平以及該地區(qū)在更高級(jí)別區(qū)域發(fā)展中的作用與地位；同時(shí)，區(qū)位熵也被廣泛應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析，以確定地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。一個(gè)地區(qū)的某一產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵大于1，表示該產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品多于本區(qū)域的需求量，即存在剩余，且該數(shù)值大小還決定著這一產(chǎn)業(yè)是否能成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。如表5顯示，沈陽(yáng)、撫順、本溪、鞍山、遼陽(yáng)制造業(yè)的區(qū)位熵值分別是1.040、1.471、2.278、1351、1.205，表明沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的多數(shù)城市都在推進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，城市群之間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性較強(qiáng)，互補(bǔ)性差。本溪、鐵嶺、阜新、撫順采礦業(yè)的區(qū)位熵值分別是2.765、3.507、5.57、3.793，表明這4個(gè)城市都是典型的資源型城市，并且采礦業(yè)成為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。對(duì)資源的同時(shí)采掘極易造成資源的枯竭，使這些城市面臨艱難轉(zhuǎn)型，影響整個(gè)城市群的發(fā)展后勁。從環(huán)境、水利和公共設(shè)施管理業(yè)的區(qū)位熵值來(lái)看，沈陽(yáng)、撫順、鞍山、本溪、營(yíng)口、遼陽(yáng)、阜新、鐵嶺八個(gè)城市均高于1，表明沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的各個(gè)城市在污染防治和水利建設(shè)等領(lǐng)域均已進(jìn)行較多投入，一定程度上也反映出其環(huán)境治理效率相對(duì)較低。

國(guó)內(nèi)外研究指出解決這些問(wèn)題主要依靠區(qū)域公共品的有效供給，而沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域公共品供給不足。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是作為“硬件”的基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)區(qū)域公共品供給不足。如城市間的通信、交通以及專(zhuān)業(yè)用途公共項(xiàng)目等在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)設(shè)施，該類(lèi)公共品通常具有物質(zhì)形態(tài)，作為主要服務(wù)于全區(qū)域的大型公共品，是整個(gè)區(qū)域統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的硬件。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)區(qū)域公共品的供給存在不足，表現(xiàn)在建成交通公路總里程不到全省的50%、環(huán)境監(jiān)督和治理類(lèi)區(qū)域公共設(shè)施缺乏以及統(tǒng)一的區(qū)域信息調(diào)度不足等方面，阻礙了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、資源的統(tǒng)一利用以及環(huán)境的整體治理，難以從根本上改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式以實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)。由于各級(jí)政府機(jī)構(gòu)難以統(tǒng)籌治理環(huán)境，城市群環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施難以整合，造成資源的持續(xù)浪費(fèi)和環(huán)境污染加劇。

二是制度類(lèi)區(qū)域公共品供給不足。如果把基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)區(qū)域公共品供給比作沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的硬環(huán)境，那么制度類(lèi)區(qū)域公共品則是影響沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的更深層次的軟環(huán)境因素，從根本上影響著城市群發(fā)展的可持續(xù)性。

首先，作為城市群整體發(fā)展、環(huán)境成本統(tǒng)一補(bǔ)償和資源統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用的制度基礎(chǔ)，制度類(lèi)區(qū)域公共品供給不足會(huì)導(dǎo)致各城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上各自為政，與環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約關(guān)系密切的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性強(qiáng)，難以形成有效的分工合作，造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體不合理，成為城市群環(huán)境和資源問(wèn)題加劇的主要原因。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)城市分布相對(duì)密集，但由于行政壁壘導(dǎo)致各城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時(shí)僅限于本市范圍，不能形成統(tǒng)一的規(guī)劃，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，各地對(duì)區(qū)域內(nèi)容易開(kāi)發(fā)又有市場(chǎng)的自然資源爭(zhēng)相利用。

其次，制度類(lèi)區(qū)域性公共品供給的不足也極易造成治理資金投入不足且缺乏統(tǒng)籌使用。高耗能產(chǎn)業(yè)也常常是高污染產(chǎn)業(yè)，在消耗大量資源的同時(shí)排放出大量的污染物，如廢氣、廢水、廢渣等。由于沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市間距離較近，各城市在發(fā)展高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，污染物的排放極易影響其他城市，造成本城市的環(huán)境保護(hù)成本外部化。由于統(tǒng)一防治、治理環(huán)境污染制度的缺乏，各城市污染排放與其成本極不匹配，相鄰城市環(huán)境治理成本難以補(bǔ)償，每個(gè)城市都在選擇最大的污染排放量和最少的污染治理成本，因此環(huán)境保護(hù)的壓力主要由省里承擔(dān)，導(dǎo)致環(huán)境治理資金相對(duì)于環(huán)境的污染遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。資金投入不足降低了資源開(kāi)采利用和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)化程度降低，技術(shù)水平滯后，部分在建工程不能按時(shí)交付使用，保護(hù)資源環(huán)境需要的部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)無(wú)法取得明顯進(jìn)展。

最后，在治理污染時(shí)，各地各自安排自己有限的資金，資金的使用缺乏統(tǒng)籌，不能形成規(guī)模效益，導(dǎo)致資金的利用效率較低。例如主要城市均存在污水處理費(fèi)收繳率偏低的問(wèn)題（污水處理費(fèi)收繳率低于50%）。究其原因就是缺乏統(tǒng)一的城市群環(huán)境治理制度，各地都不重視污水處理問(wèn)題，而重視招商引資和財(cái)政收入。

總之，制度類(lèi)區(qū)域公共品的供給不足，導(dǎo)致沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)尚未形成利益共享的完善的資源環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制，城市群中的各城市出于自身利益最大化的考慮，勢(shì)必會(huì)犧牲城市群長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的整體利益。

三、區(qū)域公共品的有效供給與城市群污染治理

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，從規(guī)模速度型的粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型的集約增長(zhǎng)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局和生態(tài)文明建設(shè)勢(shì)必要求對(duì)城市群的資源環(huán)境進(jìn)行有效整合（高宜新，2014）。由于涉及復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)，就每個(gè)城市來(lái)說(shuō)，單獨(dú)解決資源環(huán)境問(wèn)題是非常困難的，需要從區(qū)域整體角度去思考城市群可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，諸如水流域污染治理、主要廢棄物的排放和有效利用等問(wèn)題都需要城市群制定統(tǒng)一解決方案（曹樹(shù)青，2014）?？梢酝ㄟ^(guò)區(qū)域公共品的有效供給實(shí)現(xiàn)城市群資源環(huán)境的有效整合。

首先，區(qū)域公共品供給機(jī)制設(shè)計(jì)上必須符合區(qū)域協(xié)調(diào)和公平發(fā)展原則，堅(jiān)持區(qū)域整體利益最大化。若不依據(jù)整體利益最大化原則進(jìn)行區(qū)域公共品供給，將產(chǎn)生兩個(gè)潛在問(wèn)題：一是一些利益方可以通過(guò)某些策略使有利于其自身的方案成功得到通過(guò)，即使該方案會(huì)不公平地剝奪其他利益方的利益或者會(huì)導(dǎo)致區(qū)域整體利益損失。二是很多區(qū)域公共品供給方案，雖然有損局部利益，會(huì)導(dǎo)致部分參與方的利益損失，但通過(guò)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，從而有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化，然而在實(shí)踐中，根據(jù)公共投票機(jī)制的規(guī)則這類(lèi)方案往往很難獲得通過(guò)。所以，在城市群區(qū)域公共品供給機(jī)制設(shè)計(jì)上，需要引入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)和公平發(fā)展原則，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化（陸銘 等，2013）。

其次，區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)同制定相關(guān)政策和編制資源環(huán)境發(fā)展規(guī)劃，這些制度或規(guī)劃構(gòu)成城市群可持續(xù)發(fā)展需要的制度類(lèi)區(qū)域公共品的主體。從規(guī)劃內(nèi)容來(lái)看，包括更高效的環(huán)境評(píng)價(jià)體系的建立、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及資金的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和使用。城市群環(huán)境規(guī)劃的制定應(yīng)先確定基本戰(zhàn)略和發(fā)展定位，再確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)和布局；在制定規(guī)劃時(shí)，必須依據(jù)城市群的資源和環(huán)境保障能力，包括保障城市群發(fā)展的土地資源供給量、水資源供給量等，要充分考慮以主要污染物排放總量指標(biāo)測(cè)算的城市群環(huán)境承載容量。為使經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，可采用資源環(huán)境影響評(píng)估來(lái)全面評(píng)價(jià)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境重大問(wèn)題的研究以及新技術(shù)新方法的采納和應(yīng)用，在監(jiān)督和管理過(guò)程中，引進(jìn)先進(jìn)的評(píng)估設(shè)備和建立科學(xué)的資源環(huán)境監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以提高評(píng)估質(zhì)量。上述制度類(lèi)區(qū)域公共品也有利于資金的統(tǒng)一調(diào)配和發(fā)揮資金的規(guī)模效用，以提高資金的使用效率和管理水平，解決長(zhǎng)期困擾政府的資金投入不足問(wèn)題。

再次，擴(kuò)大城市群內(nèi)各城市選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的邊界，選擇范圍不應(yīng)僅局限于該城市，而應(yīng)將選擇范圍擴(kuò)大到整個(gè)城市群。在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇上，應(yīng)充分論證主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)資源環(huán)境的全面影響以及當(dāng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)資源環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害時(shí)如何補(bǔ)償?shù)戎匾獑?wèn)題。作為經(jīng)濟(jì)主體的各城市政府應(yīng)保持適度競(jìng)爭(zhēng)與合作（劉曉峰 等，2011），選擇同一產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)基于可持續(xù)發(fā)展理念比較哪個(gè)城市更具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。毗鄰城市間可以建立合作機(jī)制，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系，比如在以特種鋼材制造為主的城市的周邊城市發(fā)展特種鋼材的加工產(chǎn)業(yè)和物流配送產(chǎn)業(yè)等。

最后，在組織形式上，賦予區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府的職權(quán)。作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)可以直接受上級(jí)行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，由該獨(dú)立機(jī)構(gòu)審核各城市提出的發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)的一個(gè)主要目的是促進(jìn)城市群內(nèi)各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，如果兩個(gè)以上城市提出關(guān)于同一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，需根據(jù)該產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體影響以及發(fā)展必要性進(jìn)行充分論證，同等條件下應(yīng)優(yōu)先批準(zhǔn)在環(huán)保節(jié)能方面有優(yōu)勢(shì)的城市的發(fā)展規(guī)劃。研究顯示，城市群中工業(yè)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)比重較高，也存在相同產(chǎn)業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)加劇等問(wèn)題，造成環(huán)境污染和資源的開(kāi)采及利用效率低下。要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，需要改變各個(gè)城市各自為政的狀態(tài)，打破城市間的行政壁壘。因此，區(qū)域公共品服務(wù)機(jī)構(gòu)必須具有足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性，各城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要符合其有關(guān)規(guī)制的約束。

參考文獻(xiàn)：

曹樹(shù)青.2014.論區(qū)域環(huán)境治理及其體制機(jī)制構(gòu)建[J].西部論壇（6）：9095.

高宜新.2014.生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任的幾點(diǎn)思考[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)），28（12）：158160.

劉曉峰，劉祖云. 2011.區(qū)域公共品供給中的地方政府合作：角色定位與制度安排[J].貴州社會(huì)科學(xué)（1）：4347.

陸銘，陳釗. 2013.空間的力量：地理、政治與城市發(fā)展[M].上海：上海人民出版社：172195.

Marion D. 2014. Correcting agglomeration economies： How air pollution matters [J]. Hal Working Papers hal01007019：126.

Sandler T.2013. Public goods and regional cooperation for development： a new look [J]. Integration and Trade，36：1324.

Wagner U.2009.Agglomeration effects in foreign direct investment and the pollution haven hypothesis[J].Environmental and Resource Economics， 43：231256.