蔡雯　陳靖琪　曾凡君　李斌

[摘要]隨著社會保障制度的不斷完善，目前大連市社會救助體系已基本實現(xiàn)了全民覆蓋。但是受我國“二元社會結(jié)構(gòu)”影響，流動人口在生活、就業(yè)、社會福利及維權(quán)方面仍處于弱勢地位。分別從最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助、民間救濟、法律援助和監(jiān)督管理11個方面，對大連市流動人口的社會救助現(xiàn)狀進行了調(diào)研分析。

[關(guān)鍵詞]大連市；流動人口；社會救助

[中圖分類號]C9137[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]2095-3283（2015）02-0146-03

[作者簡介]蔡雯（1991-），四川遂寧人，本科生，研究方向：法學(xué)；陳靖琪（1993-），深圳人，本科生，研究方向：法學(xué)；曾凡君（1993-），湖南湘西人，本科生，研究方向：法學(xué)；李斌（1991-），遼寧沈陽人，本科生，研究方向：法學(xué)。

[基金項目]教育部國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“大連市流動人口的社會救助體系研究”（項目編號：201410173023）的階段性研究成果。一、引言

社會救助是指公民因各種原因難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務(wù)，使其生活得到基本保障的制度。我國目前城市居民的社會救助體系已趨于完善，但由于戶籍制度的約束，社會救助制度嚴(yán)重依附于戶籍，這為流動人口獲取社會救助造成了極大的障礙。根據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2014》，目前我國流動人口總量已達245億，超過人口總量的1/6，而在這個數(shù)量龐大的群體中，農(nóng)民工占主體，是社會中的弱勢群體，同時也是城市經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的重要貢獻者，讓他們在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)和住房等方面享受與擁有“本市常住戶口”的城市居民同等的基本社會保障，是現(xiàn)階段構(gòu)建和諧社會不可或缺的重要內(nèi)容。

二、大連市流動人口社會救助現(xiàn)狀

根據(jù)2014年國務(wù)院出臺的《社會救助暫行辦法》，本文把對流動人口的社會救助分成11個方面，分別是最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助，民間救濟、法律援助和監(jiān)督管理，分別從這11個方面對大連市的基本情況進行了調(diào)研分析。

（一）最低生活保障

從大連市現(xiàn)行的低保制度來看，最低生活保障主要針對本市戶籍居民。根據(jù)2004年1月1日大連市實施的《大連市城市居民最低生活保障辦法》規(guī)定，大連市行政區(qū)域內(nèi)持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市（含城鎮(zhèn)）居民和城市農(nóng)業(yè)戶口居民，家庭收入和實際生活水平低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，依照該辦法予以保障。由此可見，在最低生活保障方面，大連市財政的撥付對象為本市戶籍人口。在走訪街道時，了解到大連市對于流動人口的管理主要依靠計劃生育主管部門，另外由其他部門協(xié)助管理。由于流動人口不具備當(dāng)?shù)貞艏?，街道和社區(qū)對于流動人口中生活困難群體的管理模式相對被動，主要依靠有困難的流動人口主動聯(lián)系街道，再由街道組織社會團體和個人進行公益救助，并沒有國家財政的支持。因而無法享受大連市對于城市居民的最低生活保障政策，這使得困難的流動人口更加困難。

（二）特困人員供養(yǎng)

2014年5月正式施行的由國務(wù)院發(fā)布的《社會救助暫行辦法》規(guī)定，“國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)”。該《辦法》實施，國家承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任，完善了社會救助制度，使這部剛開始施行的行政法規(guī)，為社會弱勢群體的權(quán)益提供了法律保障。但該《辦法》仍受戶籍制度制約，《辦法》規(guī)定，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和教育救助只能向戶籍地政府申請，對生活困難群眾提供救助仍然區(qū)別戶籍居民和非戶籍居民。由于當(dāng)?shù)刎斦鐣Ｕ腺Y金有限，無法對來大連的外來不定數(shù)量的流動人口提供長期特困人員供養(yǎng)保障。

（三）災(zāi)害救助

災(zāi)害救助作為社會救助的一個組成部分，作用主要體現(xiàn)在發(fā)生突發(fā)災(zāi)難時的應(yīng)急措施。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大連市對災(zāi)害中的受災(zāi)人員的救助無論是戶籍人口還是流動人口都是一視同仁，這充分體現(xiàn)了人道主義精神，因而，大連市在災(zāi)害救助方面的做法值得全國其他省市推廣和借鑒。

（四）醫(yī)療救助

第一，針對在大連市有工作單位的流動人口，應(yīng)當(dāng)按照《大連市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險實施辦法》，由用人單位按規(guī)定為其單位職工建立個人賬戶，并每月按比例為職工繳納醫(yī)療保險。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險在政府的積極推廣下，其范圍正在迅速擴大。但基于流動人口，特別是社會救助的潛在對象，他們工資收入微薄，流動性強，工作不穩(wěn)定，用人單位為其繳納職工醫(yī)保的比例較小。

第二，在流動人口中，一部分農(nóng)村戶口的人員在其戶籍所在地參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡稱“新農(nóng)合”）。根據(jù)新農(nóng)合規(guī)定，參加新農(nóng)合的農(nóng)民就醫(yī)報銷需要在定點的市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)院，無法享受非戶籍地醫(yī)療報銷服務(wù)，因此，參與新農(nóng)合的外來農(nóng)民，在大連市與沒有醫(yī)保的外來人員基本無異。

第三，根據(jù)《大連市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實施辦法》，在流動人口當(dāng)中，只有在市內(nèi)四區(qū)中小學(xué)（包括職業(yè)高中、中專、技校）就讀并取得學(xué)籍的學(xué)生，才能夠參與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。除此以外，即便是無任何醫(yī)療保險的老年居民或者是生活水平在最低生活保障線以下的居民，只要不是大連市市內(nèi)四區(qū)的戶籍，均被拒之門外。

（五）教育救助

1學(xué)齡前教育

2013年末，大連市為了進一步擴大普惠性學(xué)前教育資源，新建、回收公辦幼兒園12所，新開辦公辦幼兒園24所，全市公辦和公辦性質(zhì)幼兒園比例由3%提高到463%。盡管這一措施一定程度上緩解了公辦幼兒園資源緊張的局勢，但是資源緊張的局面并未緩解。處于較低收入水平的流動人口子女的學(xué)前教育問題亟待解決。

2義務(wù)教育endprint

大連市目前已將流動人口子女納入到本地義務(wù)教育的范圍內(nèi)。根據(jù)大連市《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民的子女接受義務(wù)教育工作的意見[2004]147號》的文件規(guī)定，對于外來人口子女入學(xué)的問題，公辦中小學(xué)要按照“就近入學(xué)”的原則，接收居住在本學(xué)區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民工子女就學(xué)，確因班額過大無法接收的，應(yīng)向家長說明情況并同時報告主管部門，區(qū)市縣教育局應(yīng)根據(jù)這些學(xué)生的實際居住地安排相對就近的學(xué)校就讀。無論是原籍學(xué)校還是所申請的大連市本地的學(xué)校都不得以任何理由向?qū)W生收取借讀費和其他沒有明文規(guī)定的閑雜費用，并且在收費、評優(yōu)獎勵、入隊入團以及其他各項教育教學(xué)活動等方面與本地學(xué)生同樣對待，不得有任何歧視行為。上述相關(guān)的規(guī)定和實行情況，都與2014年12月5日國務(wù)院法制辦頒布的《居住證管理辦法（征求意見稿）》保持了高度一致。

但同時，如果外來流動人口的子女想要申請當(dāng)?shù)氐囊凰W(xué)校入學(xué)，他們需要向原所在學(xué)校、現(xiàn)申請的學(xué)校、縣區(qū)教育局、工作單位等多個地區(qū)、多個部門申請開具多份證明和申請。剛來到一個陌生的城市生活，他們?nèi)松夭皇?，加上各機關(guān)、部門復(fù)雜的辦理程序，或是出現(xiàn)亂收費、無人理的情況，極有可能造成適齡兒童入學(xué)遲延現(xiàn)象。

3高中教育

大連市規(guī)定，流動人口子女接受完九年義務(wù)教育，允許報考本市的高中階段學(xué)校，并納入普通高中公費錄取之列，可以填報公辦普通高中公費統(tǒng)招志愿。針對大連市流動人口子女1年內(nèi)多次更換學(xué)校的實際情況，大連市在學(xué)籍管理上進一步簡化了流動人口子女入學(xué)和轉(zhuǎn)學(xué)的程序，為流動人口子女開設(shè)了入學(xué)綠色通道。

大連市在解決流動人口子女教育問題上最突出的做法就是充分發(fā)揮了各大社區(qū)和街道的作用，利用各個社區(qū)組織活動，來提高社會對農(nóng)民工子女的關(guān)注度，如大連市黑石礁街道每星期都會舉辦 “快樂星期三活動”，集聚愛心人士為社區(qū)需要幫助的外來流動人口子女輔導(dǎo)作業(yè)、捐贈書籍、參加文藝活動等。通過社會的力量來幫助解決流動人口子女的教育問題。

（六）住房救助

2002年大連市開始啟動廉租住房工程，截至2013年6月，全市已有3萬多戶家庭享受廉租住房補貼。根據(jù)2013年出臺的《大連市困難群體租賃住房租金補貼實施方案》，租賃住房保障對象實現(xiàn)全覆蓋，包括最低收入住房困難家庭（即廉租住房保障條件家庭）、中低收入住房困難家庭（即經(jīng)濟適用房保障條件家庭）以及新就業(yè)職工和城市無房戶等。并且2014年率先在國內(nèi)啟動正式實行公租房與廉租房并軌。

大連現(xiàn)行的公共租賃住房補貼形式主要有兩種：租金補貼和實物配租。截至2013年，25000多戶家庭申請了公共租賃住房，其中8000多戶申請貨幣補貼，目前申請家庭已經(jīng)基本得到住房保障。申請實物的家庭17萬戶，前期通過搖號解決了5200戶。大連市對城市居民的住房保障較為完善，覆蓋范圍廣、房租補貼水平不斷提高，廉租保障標(biāo)準(zhǔn)逐步調(diào)整，走在全國前列，但是廉租房保障對象必須是具有本市市內(nèi)四區(qū)城鎮(zhèn)戶口、享受城市居民最低生活保障待遇并且家庭人均住房建筑面積17平方米以下（含本數(shù)）的家庭。而2013年《大連市困難群體租賃住房租金補貼實施方案》中添加新就業(yè)職工和城市無房戶。其中新就業(yè)職工是與市內(nèi)四區(qū)用人單位簽訂1年以上勞動合同，且全日制本科畢業(yè)不滿5年的無房職工，覆蓋范圍單一。

大連市作為我國北方對外開放的重要港口城市，存在大量的流動人口，因此在充分保障大連市戶籍人口住房的前提下，著手保障流動人口中低收入人群尤其是殘疾人、老年人的住房問題，有利于有效保障流動人口權(quán)益，維護社會安定團結(jié)。

（七）就業(yè)救助

農(nóng)民工為主的流動人口群體，受其自身文化水平、綜合能力的限制，以及城市對本地勞動力實行地方保護等原因，他們的就業(yè)機會少，就業(yè)范圍狹窄，大部分都是依靠出賣廉價勞動力從事一些臟亂差的工作，這部分流動人口處于就業(yè)能力貧困的境地。目前，大連市對于流動人口的就業(yè)救助方面取得了較好效果。以大連市黑石礁街道為例，黑石礁幫萬家服務(wù)中心對所轄街道居民開展了包括就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)能力培訓(xùn)、職業(yè)介紹等一系列就業(yè)幫助服務(wù)。這些服務(wù)對所有街道居民，包括非本市戶籍居民開放，在很大程度上提高了流動人口的就業(yè)率。目前大連市由街道和社區(qū)開展的居民就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)項目均不對戶籍設(shè)定限制。

（八）臨時救助

根據(jù)《流動人口發(fā)展報告2012》統(tǒng)計顯示，流動人口在流入地享有的六項社會保障中，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險覆蓋最高，但是還不到27%，基于我國社會保障制度存在的屬地化管理與碎片化、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難操作和流動性欠缺等問題，流動人口依然得不到或者是難于得到相應(yīng)的社會保障。對于流動人口中社會救助的潛在對象來說，一旦發(fā)生緊急事故，如交通事故、火災(zāi)或者是突發(fā)性疾病時，一個家庭則極容易陷入貧困。因此，為流動人口提供應(yīng)急性的“臨時”救助非常必要。

根據(jù)2014年5月1日開始實行的《社會救助暫行辦法》，之前的臨時救助所針對的對象，是本地戶籍人口中的最低生活保障家庭和其他遭遇特殊困難的家庭，將生活水平低于流入地最低生活水平的流動人口排除在外，覆蓋范圍過于狹窄。

（九）民間救濟

目前大連市社會公益組織的主要救濟方向集中在災(zāi)害重建、貧困地區(qū)教育建設(shè)、環(huán)境保護等方面，極少涉及流動人口的社會救助。社會公益組織具有資金來源充足、組織機動靈活、成員遍布社會各階層等特點，對于流動人口的社會救助較之于官方救助更加靈活、精準(zhǔn)，信息更新迅速，行動更加快捷，因此應(yīng)該充分發(fā)揮社會公益組織的作用。黑石礁街道對于利用民間力量對流動人口提供幫扶進行了有益的嘗試，積極組織公益社團和愛心人士對有困難的流動人口進行募捐。在對流動人口的社會救助中，社會公益組織應(yīng)發(fā)揮自身的優(yōu)勢提供長期的、相對穩(wěn)定的幫助，這樣不僅可以有效解決流動人口的困難，也可以減輕地方財政負擔(dān)。

（十）法律援助

流動人口是城市里的弱勢群體，從內(nèi)在安全感到社會保障各個方面都要弱于本地居民，生活中極易受到來自當(dāng)?shù)厝?、用人單位的不平等對待。而以農(nóng)民工為主的流動人員，其文化水平較低，法律意識淡薄，很多人報有“政府衙門是老虎，輕易碰不得，又怎么會管我一個外來人的閑事？”的錯誤觀念。因此，面對維權(quán)困境，流動人員大多選擇默默忍受或者采用錯誤極端方式，如打架、自殺、搞破壞、找社會黑勢力幫忙等方法來尋求心理平衡。

三、結(jié)語

與建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度等其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎(chǔ)好、易操作、效益高、現(xiàn)實作用明顯，大連市在鞏固現(xiàn)有成績的基礎(chǔ)上，應(yīng)有效利用現(xiàn)有條件和資源，大力加強流動人口社會救助制度建設(shè)，充分發(fā)揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權(quán)益，調(diào)整利益關(guān)系，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧方面應(yīng)有的作用。

Abstract：With the continuous improvement of the social security system，the social assistance system of Dalian has mainly realized the universal coverage.However，influenced by the dual social struture，the floating population remains in a weak position in such as living standard，employment，social welfare and safeguard of rights.This paper did some investigation and analysis of the eleven aspects of basic cost of living allowance，support of extremely poor peple，salvation of disaster，medical treatment，education，housing and employment，temporary salvation，folk relief，legal aid and supervision.

Key words：Dalian；floating population；social assistance（責(zé)任編輯：劉潤婉）endprint