陳建鋒

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深化和城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村基層社會(huì)對(duì)于農(nóng)村治理人才的需求也在發(fā)生變化，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理亟需新型黨群工作人才。明確農(nóng)村黨群工作者的職業(yè)身份，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的管理措施，建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)村黨群工作者隊(duì)伍，對(duì)于進(jìn)一步完善農(nóng)村基層治理組織體系，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有重要的意義。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理；農(nóng)村；黨群工作者

[中圖分類(lèi)號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2015）07-0056-03

隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，上海郊區(qū)農(nóng)村的社區(qū)形態(tài)、社會(huì)構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了深刻變化。在這種背景下，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理體制的需求也隨之加快。與此同時(shí)，一批有別于傳統(tǒng)農(nóng)村基層黨務(wù)干部的農(nóng)村黨群工作者也應(yīng)運(yùn)而生，比如大學(xué)生村官和“三支一扶”大學(xué)生等。農(nóng)村黨群工作者，以其較好的專(zhuān)業(yè)背景和鮮明的社會(huì)角色、職業(yè)內(nèi)涵，將成為農(nóng)村基層社會(huì)治理的新生力量。充分發(fā)揮這支隊(duì)伍的作用，對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)農(nóng)村基層建設(shè)具有舉足輕重的作用。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深化和城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村基層社會(huì)對(duì)于農(nóng)村治理人才的需求也在發(fā)生變化。對(duì)于新型的農(nóng)村專(zhuān)職黨群工作者需求也在這個(gè)背景下產(chǎn)生。

（一）農(nóng)村社會(huì)形態(tài)的改變需要專(zhuān)門(mén)化的社區(qū)管理人才。城市化進(jìn)程使得上海市郊傳統(tǒng)的自然村落正在慢慢的消失，隨著行政村區(qū)劃的調(diào)整，村域面積、社區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，許多村的組織形態(tài)開(kāi)始發(fā)生改變。比如，一些地區(qū)結(jié)合農(nóng)民的動(dòng)拆遷工作興建農(nóng)民新村，淡化行政村結(jié)構(gòu)建立居委會(huì)；一些靠近城市邊緣的村則“撤村建居”或“撤村并居”，在結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)上構(gòu)建了符合城市化要求的社區(qū)管理框架。在這種管理框架下，傳統(tǒng)意義上“村干部”已經(jīng)不太適合社區(qū)管理的需要，農(nóng)村社會(huì)的治理需要更多專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)管理人才。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化需要基層干部由“經(jīng)濟(jì)管理能人”向“社會(huì)治理能人”轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村居民對(duì)村級(jí)公共服務(wù)需求日益增長(zhǎng)，農(nóng)村社會(huì)管理的專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化要求也凸現(xiàn)出來(lái)，村級(jí)社會(huì)管理問(wèn)題和社區(qū)建設(shè)矛盾日益突出。農(nóng)村基層干部需要改變以往專(zhuān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村治理模式，將更多的精力放在農(nóng)村的公共服務(wù)和社會(huì)管理之上。在不久的將來(lái)，隨著對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行以財(cái)政“托底”和資產(chǎn)“托管”為主要內(nèi)容的綜合配套改革的鋪開(kāi)，經(jīng)濟(jì)職能開(kāi)始逐步退出上海郊區(qū)農(nóng)村基層干部職能范圍，這種職能上的變化趨勢(shì)也決定了今后農(nóng)村治理人才的需求。

（三）農(nóng)村社會(huì)成員構(gòu)成的多樣化需要從事農(nóng)村黨群工作的專(zhuān)門(mén)人才。工業(yè)化的加快和多種經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展，使得農(nóng)民的職業(yè)趨于多元化，外來(lái)務(wù)工者大量進(jìn)入農(nóng)村就業(yè)和居住，農(nóng)村社會(huì)成員的結(jié)構(gòu)與過(guò)去大不相同。農(nóng)村的黨群工作將突破過(guò)去以村組為單位的運(yùn)行模式，需建立全覆蓋的組織管理體系。村級(jí)組織要探索在外來(lái)村民中發(fā)展黨員、建立黨組織，要探索外來(lái)村民參與村公共事務(wù)管理的渠道和辦法；要通過(guò)組織手段實(shí)現(xiàn)對(duì)外來(lái)村民提供必要的公共產(chǎn)品（服務(wù)）。而這些都需要在農(nóng)村建立一支專(zhuān)業(yè)化的黨群工作者隊(duì)伍。

近年來(lái)，上海郊區(qū)農(nóng)村大力推進(jìn)農(nóng)村綜合配套改革，不斷加強(qiáng)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，使農(nóng)村干部的職業(yè)身份出現(xiàn)了向職業(yè)化轉(zhuǎn)變的趨向。從目前上海郊區(qū)農(nóng)村干部隊(duì)伍現(xiàn)狀來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)村干部的工作性質(zhì)已具有了一定的職業(yè)化因素：一是工作的專(zhuān)門(mén)化。農(nóng)村基層干部無(wú)論是村級(jí)黨組織成員，還是村委會(huì)干部都是以從事村級(jí)事務(wù)管理工作為專(zhuān)門(mén)的職業(yè)，并且以此為謀生的主要手段。二是收入的工薪化。目前農(nóng)村基層干部的收入由兩部分構(gòu)成，一部分是工資性收入，一部分是績(jī)效性收入。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的萎縮和集體經(jīng)濟(jì)管理的改革，這兩部分的收入基本上都是由上級(jí)政府財(cái)政撥付。三是崗位的公職化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把農(nóng)村基層干部納入到干部管理系統(tǒng)內(nèi)，在崗位設(shè)置、選拔任用、報(bào)酬保障、教育培訓(xùn)、業(yè)績(jī)考核等制定了一系列規(guī)章制度，實(shí)施規(guī)范化管理。近年來(lái)，上海郊區(qū)農(nóng)村正逐步打破在封閉體制下選拔村干部的傳統(tǒng)做法，探索面向社會(huì)公開(kāi)招聘各類(lèi)人才充實(shí)農(nóng)村干部隊(duì)伍，各種社會(huì)人才開(kāi)始進(jìn)入到農(nóng)村基層工作。

現(xiàn)階段，對(duì)于農(nóng)村黨群工作者隊(duì)伍的建設(shè)主要是通過(guò)兩個(gè)途徑：

（一）內(nèi)部轉(zhuǎn)化。通過(guò)對(duì)農(nóng)村治理機(jī)制改革、基層干部隊(duì)伍培訓(xùn)等方式，逐步引導(dǎo)現(xiàn)有的農(nóng)村基層干部向黨群工作者轉(zhuǎn)化。內(nèi)部轉(zhuǎn)化的優(yōu)勢(shì)在于可以充分發(fā)揮現(xiàn)有基層干部在農(nóng)村社會(huì)的影響力，利用其多年從事農(nóng)村工作所積累的政治優(yōu)勢(shì)、社會(huì)優(yōu)勢(shì)，以相對(duì)較低的社會(huì)成本開(kāi)展黨群工作。一方面農(nóng)村基層干部熟悉村各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)作，了解農(nóng)村社會(huì)。另一方面，基層干部通過(guò)基層的民主選舉選出，村民認(rèn)可、群眾認(rèn)同，無(wú)需耗費(fèi)巨大社會(huì)成本去融入基層社會(huì)，不存在身份認(rèn)同的問(wèn)題，工作較易開(kāi)展。雖然通過(guò)對(duì)基層干部的內(nèi)部轉(zhuǎn)化有以上優(yōu)勢(shì)，但是也存在一定的難度。首先，文化水平偏低、年齡結(jié)構(gòu)老化。這種狀況使得現(xiàn)有的基層干部往往缺少年輕人所具備的闖勁和拼勁，安于現(xiàn)狀多，創(chuàng)新意識(shí)少，等靠思想多，自我發(fā)展少，缺乏知難而進(jìn)、艱苦創(chuàng)業(yè)的精神。另外，農(nóng)村中普遍存在著“一流青年上大學(xué)，二流青年去打工，三流青年留農(nóng)村”的現(xiàn)象，優(yōu)秀的青年干部缺乏，基層干部隊(duì)伍后繼乏人，形成了農(nóng)村內(nèi)部人才“無(wú)血可造”的狀況。其次，工作重心錯(cuò)位。新情況新形勢(shì)要求農(nóng)村基層組織適時(shí)改變治理方式，加強(qiáng)社會(huì)管理職能，但現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)村基層組織的社會(huì)管理職能?chē)?yán)重缺位。許多基層干部主要精力依然放在“招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”上，以增加村集體的可支配收入。這種工作重心的錯(cuò)位，使得基層干部與村民聯(lián)系減少，而基層干部收入和村民收入差距的拉大，又在一定程度上造成群眾對(duì)村干部產(chǎn)生不信任感，從而影響到農(nóng)村社會(huì)的管理效能。第三，基層治理能力不足。近年來(lái)，農(nóng)村信訪持續(xù)高位運(yùn)行，群體性上訪乃至越級(jí)上訪事件也多有發(fā)生?；鶎痈刹孔鳛檗r(nóng)村社會(huì)治理的主體作用明顯弱化。一些基層干部為確保村里“不出事”，往往采用“用錢(qián)買(mǎi)太平”的簡(jiǎn)單處理方法，導(dǎo)致問(wèn)題和矛盾此消彼長(zhǎng)；有的村在村內(nèi)無(wú)法自我解決的尷尬困境下，甚至還希望通過(guò)將矛盾轉(zhuǎn)移到上級(jí)組織來(lái)解決，對(duì)村民的上訪、集訪聽(tīng)之任之。當(dāng)然，造成現(xiàn)有基層干部難以向?qū)Ｂ汓h群工作者轉(zhuǎn)化最根本還在于制度因素?，F(xiàn)有的村級(jí)組織職能定位以及對(duì)于基層干部考核制度的設(shè)計(jì)都凸顯了基層干部“經(jīng)濟(jì)人”的角色，致使村干部的關(guān)注點(diǎn)和工作重心與當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際需求發(fā)生了偏離，使得基層干部在工作方法上產(chǎn)生“慣性”，很難一下子扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。

（二）外部招錄。通過(guò)組織推薦、崗位交流、民主選舉、競(jìng)爭(zhēng)上崗、社會(huì)招聘等途徑，把熱心于農(nóng)村工作，會(huì)做黨務(wù)、會(huì)做群眾工作的人員納入農(nóng)村黨群工作者隊(duì)伍。當(dāng)前對(duì)于農(nóng)村基層干部的外部招錄方式主要是兩種：上級(jí)下派和“大學(xué)生村官”選聘。對(duì)于這兩類(lèi)群體來(lái)說(shuō)優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的：他們年富力強(qiáng)，具有較高的文化水平，工作中很少受習(xí)慣性思維或者各種利益關(guān)系的左右等。但是對(duì)于下派或選聘的“村官”來(lái)說(shuō)，如何迅速融入農(nóng)村社會(huì)、了解農(nóng)村社會(huì)、熟悉開(kāi)展工作則成為他們所面臨的大問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)于外部招錄型人才的使用需要比較大的社會(huì)成本。首先，身份認(rèn)同問(wèn)題。下派或者選聘人員往往不是本村人，對(duì)于下派選聘人員自身的身份認(rèn)同以及農(nóng)村成員對(duì)其的身份認(rèn)同，需要下派選聘人員較長(zhǎng)時(shí)間的深入農(nóng)村生活、貼近村民的過(guò)程中才能實(shí)現(xiàn)。其次，制度認(rèn)同問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”。也就是說(shuō)進(jìn)入農(nóng)村基層的下派或者選聘“村官”必須經(jīng)過(guò)改選才能真正成為農(nóng)村基層干部，這對(duì)于下派或者選聘人員來(lái)說(shuō)無(wú)疑增加了一定的難度。還比如，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，“戶(hù)籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意的”，可以參加村委會(huì)選舉。這為那些能夠勝任農(nóng)村基層工作、甚至是村委會(huì)主任工作的下派或選聘人員參加村委選舉創(chuàng)造了制度上的條件。但是從實(shí)際操作層面來(lái)看，與戶(hù)籍在本村的村干部相比，制度上的這種規(guī)定往往會(huì)與下派或選聘人員的臨時(shí)性身份發(fā)生矛盾，進(jìn)而影響整個(gè)選舉進(jìn)程。事實(shí)上，現(xiàn)有的下派干部往往是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的后備干部，將下派基層作為一種考察、掛職鍛煉，成為提拔的必要程序。它的短期效用明顯，但很難適應(yīng)農(nóng)村黨群工作者職業(yè)化的要求?！按髮W(xué)生村官”的選聘則普遍存在“留不住”、“用不上”、“下不來(lái)”的難題，大學(xué)生很難融入農(nóng)村基層社會(huì)。比較好的操作方式是依照城市社區(qū)招聘專(zhuān)職黨群工作者的做法，面向社會(huì)，公開(kāi)招聘專(zhuān)職的黨群工作者去服務(wù)農(nóng)村基層。這種方式的優(yōu)點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：一是針對(duì)性強(qiáng)。由于采用公開(kāi)招聘的方式，事先注明要求，開(kāi)好條件，符合條件者來(lái)應(yīng)聘。這樣可以吸引真正熟悉農(nóng)村工作，在黨務(wù)工作、公共服務(wù)和社會(huì)工作上有一技之長(zhǎng)的人從事農(nóng)村黨群工作。二是體現(xiàn)職業(yè)性。采取社會(huì)公開(kāi)招聘方式，符合職業(yè)化特點(diǎn)。在操作過(guò)程中少了許多類(lèi)似于上級(jí)下派和“大學(xué)生村官”選聘過(guò)程中出現(xiàn)的過(guò)多的政府行為，更符合市場(chǎng)化要求。三是社會(huì)成本低。雙方簽訂聘用合同，設(shè)定聘用期限，勝任者續(xù)聘，無(wú)法勝任者解聘，一定程度上降低了社會(huì)成本。

推進(jìn)農(nóng)村黨群工作者職業(yè)化建設(shè)，不僅是農(nóng)村社會(huì)城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然選擇。建立農(nóng)村黨群工作者職業(yè)化建設(shè)機(jī)制，需從宏觀政策環(huán)境層面解決一些問(wèn)題。首先，要明確黨群工作者的職業(yè)身份。對(duì)農(nóng)村黨群工作者的任職條件、聘用程序、考核管理、工資福利、教育培訓(xùn)等做出規(guī)定。有必要在國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)黨群工作者的職業(yè)認(rèn)定，增強(qiáng)黨群工作者的職業(yè)認(rèn)同感和社會(huì)公眾的認(rèn)知感。其次，要走職業(yè)化、規(guī)范化管理之路。要建立相應(yīng)的人事管理制度，對(duì)黨群工作者的任職人數(shù)、工作職責(zé)、錄用辦法、考核方式、解聘方式、工資社保待遇作出規(guī)定。為確保農(nóng)村基層黨群工作者職業(yè)化建設(shè)目標(biāo)的完成，可以采取以下具體措施：

（一）建立健全選拔任用機(jī)制。一是推進(jìn)黨群工作者選拔任用制度改革，規(guī)范黨群工作者的“入口”。對(duì)新錄用的黨群專(zhuān)職工作者實(shí)行公開(kāi)招聘、公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗，按照干部管理權(quán)限和有關(guān)法律程序任用。招聘對(duì)象可包括黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在職工作人員以及尚未就業(yè)的優(yōu)秀青年。經(jīng)過(guò)筆試、面試、考查并按一定比例淘汰后公示，最終經(jīng)各級(jí)組織部門(mén)下發(fā)選用通知書(shū)。二是建立健全專(zhuān)職黨群工作者的“出口”機(jī)制。對(duì)不稱(chēng)職的和連續(xù)兩年基本稱(chēng)職的黨群工作者，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行離崗教育，經(jīng)教育仍沒(méi)有明顯改變的，予以解聘。三是加大黨群工作者隊(duì)伍建設(shè)的力度，重點(diǎn)建設(shè)好以村黨組織書(shū)記為核心的村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，以增強(qiáng)基層黨組織的滲透力、影響力。

（二）建立健全教育培訓(xùn)機(jī)制。及時(shí)組織開(kāi)展新任農(nóng)村黨群工作者初任培訓(xùn)，并每年組織農(nóng)村黨群工作者開(kāi)展輪訓(xùn)，采取短班化、專(zhuān)題化的形式，通過(guò)案例研討、實(shí)踐操作、信息化培訓(xùn)等形式，重點(diǎn)加強(qiáng)政治理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化管理知識(shí)、實(shí)用科技知識(shí)、法律法規(guī)知識(shí)、黨務(wù)工作知識(shí)等的培訓(xùn)，提高黨群工作者的綜合素質(zhì)和解決實(shí)際問(wèn)題的能力。對(duì)于從事專(zhuān)項(xiàng)工作的黨群工作者開(kāi)展專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，某種意義上，他們承擔(dān)的工作責(zé)任更重，發(fā)揮的作用也更大。要將對(duì)農(nóng)村黨群工作者的培訓(xùn)納入整個(gè)干部教育培訓(xùn)計(jì)劃，定期進(jìn)行形勢(shì)任務(wù)和業(yè)務(wù)工作培訓(xùn)。

（三）建立健全待遇保障機(jī)制。一是確定工作報(bào)酬，推行結(jié)構(gòu)工資制。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和黨群工作者的實(shí)績(jī)表現(xiàn)，逐步提高他們的工資報(bào)酬和相關(guān)福利。獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，結(jié)合黨群工作者的工作實(shí)績(jī)和年度考核決定。從目前各地對(duì)職業(yè)村官的探索來(lái)看，參照公務(wù)員工資管理支付形式，讓村干部的工資進(jìn)入縣市區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)管統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)是未來(lái)基層組織改革的重要方向。還可以設(shè)置某種特殊崗位津貼，對(duì)在邊遠(yuǎn)落后地區(qū)工作的農(nóng)村干部，適當(dāng)提高報(bào)酬，以吸引更多的人才到經(jīng)濟(jì)薄弱農(nóng)村地區(qū)工作。二是拓展成長(zhǎng)空間，提高黨群工作者的政治待遇。在滿(mǎn)足他們最基本的生活需求的基礎(chǔ)上給予他們更高層次的精神需要，給予實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的機(jī)遇。三是不斷改善黨群工作條件。各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投入， 改善農(nóng)村辦公和服務(wù)設(shè)施， 以適應(yīng)現(xiàn)代新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求。

（四）建立健全激勵(lì)約束機(jī)制。一是科學(xué)確定工作職責(zé)。對(duì)黨群工作者的工作職責(zé)進(jìn)行定位、分解，落實(shí)崗位職責(zé)，確保崗責(zé)相稱(chēng)。二是嚴(yán)格黨群工作者的實(shí)績(jī)考核，完善年度考核，把百分量化考核和民主評(píng)議結(jié)合起來(lái)，全面考核黨群工作者的德、能、勤、績(jī)、廉等五個(gè)方面。三是充分發(fā)揮考核成果的應(yīng)用價(jià)值。公開(kāi)考核結(jié)果，優(yōu)勝劣汰，形成動(dòng)力與壓力并存、激勵(lì)與約束相連的考評(píng)體系。

作者系中共上海市青浦區(qū)委黨校辦公室主任

責(zé)任編輯：周奕韻