郭桂環(huán)

摘要：各國對轉基因食品實施了不同的標簽制度：強制標簽與自愿標簽。這兩種標簽制度分別建立在消費者需要知情和消費者有權知情的法理基礎之上。需要知情是以產(chǎn)品為基礎，確保消費者對客觀真實的風險知情；而有權知情往往以生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法為基礎，以風險預防為原則管理風險以減少消費者的感知風險。一個國家采取何種轉基因食品標簽制度，受到該國經(jīng)濟、文化和政治方面的影響。我國轉基因食品標簽立法在即，需要借鑒其他國家的立法經(jīng)驗，因地制宜地實施強制標簽制度，以保障消費者知情權的實現(xiàn)。

關鍵詞：轉基因食品自愿標簽強制標簽風險預防原則

中圖分類號：DF529文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2015）04-0105-08

近年來，伴隨著國內(nèi)外食品安全事件的頻發(fā)，消費者對食品安全的信心不斷下降。因此，消費者對食品的感知風險不斷上升，對食品信息的需求也在不斷增長。同時，消費者對食品信息的關注已經(jīng)不僅僅局限在食品是否安全、品質(zhì)是否良好等這些物理特征上，而是擴展到食品的生產(chǎn)過程和方法等無形的特征上。目前，利用轉基因技術所生產(chǎn)的轉基因食品是否安全已經(jīng)成為一個世界性話題，我國消費者也日益關心這一問題。我國《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》已經(jīng)規(guī)定了農(nóng)業(yè)轉基因生物①標示制度，但針對轉基因食品②至今沒有規(guī)定。2015年4月24日，第十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過了最新修訂的《中華人民共和國食品安全法》，其中第69條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營轉基因食品應當按照規(guī)定顯著標示?！蔽覈M行轉基因食品標簽立法，需要解決兩個問題：一是我國轉基因食品標簽制度建立的法理基礎：需要知情還是有權知情；二是風險的決策權是賦予政府還是由消費者自己做主。

一、食品標簽與消費者知情權概述

（一）食品信息與食品標簽

伴隨著科學技術的不斷發(fā)展，食品的生產(chǎn)方式日益多樣化。食品的生產(chǎn)者和消費者之間存在著大量的信息不對稱，消費者需要通過食品標簽提供的信息，以幫助其做出最符合其本意的購買活動。消費者對食品的認知，受到產(chǎn)品的內(nèi)在屬性、外在指標及賣方提供的信息影響。食品的內(nèi)在屬性涉及到一系列廣泛的屬性，包括食品安全、營養(yǎng)、便利性、成分以及過程屬性等。③Nelson（1970年）④和Darby and Karni（1973年）⑤按照消費者獲得有關這些屬性信息的難易程度將產(chǎn)品特征分為三類：搜尋屬性、經(jīng)驗屬性和信任屬性。搜尋屬性是消費者在購買之前，通過產(chǎn)品比較即可獲得產(chǎn)品的特征，例如產(chǎn)品的顏色、形狀等。經(jīng)驗屬性是指只有消費后才可以獲得的產(chǎn)品特征信息，例如產(chǎn)品的味道、質(zhì)量等，這類產(chǎn)品特征往往與生產(chǎn)企業(yè)的聲譽密切相關。信任屬性是指非常難獲得的產(chǎn)品特征，即使是消費以后也很難獲得，例如食品安全、食品營養(yǎng)成分等。一般而言，對于搜索屬性和經(jīng)驗屬性可以通過市場機制得以實現(xiàn)，而信任屬性要想通過市場機制有效轉化為搜尋屬性則必須具備一定條件，即允許生產(chǎn)者以一個并非高不可攀的成本為他們的產(chǎn)品貼上標簽，并能因標簽而獲利。所以，大多數(shù)信任屬性一般要求外部干預得以實現(xiàn)。因此，政府往往在食品信任屬性上實施強制標簽制度，使消費者可以通過食品標簽獲得這些食品特征。⑥

食品標簽是指食品包裝上的文字、圖型、符號及一切說明物，是食品內(nèi)在信息最直觀的體現(xiàn)。食品標簽大致可分為政府主導型強制標簽、政府主導型自愿標簽和私營部門主導型自愿標簽。⑦強制標簽往往被用來解決信息不對稱和外部化問題，自愿標簽是指生產(chǎn)者或經(jīng)營者可以根據(jù)自己的需要做出是否予以標注的標簽制度。政府到底采取強制標簽還是自愿標簽主要涉及到兩個因素之間的平衡：政策目標的重要性、通過與工業(yè)合作實現(xiàn)這個目標的程度。例如，企業(yè)不愿標注使自己遭受不利益的內(nèi)容，像各類警示標簽，就必須實施強制標簽制度；而作為保護環(huán)境政策目標的生態(tài)標簽，由于不同的監(jiān)管哲理，歐美適用了不同的標簽制度。美國主要依靠私營部門和消費者的購買偏好，使用自愿標簽來實現(xiàn)政策目標；歐盟則利用強制標簽，使消費者迅速統(tǒng)一信息并防止消費者混淆。⑧

（二）食品標簽與食品安全

食品法律管制主要包括兩方面的內(nèi)容：食品安全和食品標簽。食品安全的實現(xiàn)主要依靠監(jiān)管部門，以科學證據(jù)為依據(jù)，按照食品是否符合食品安全標準做出是否允許其入市的決定。而食品標簽立法的作用確是多方面的，它可能與食品安全有關，例如食品過敏原標簽、食品營養(yǎng)標簽等。但這種食品安全只與特定的消費者相關，是通過標簽的形式賦予消費者以知情選擇權來實現(xiàn)。而食品標簽的其他內(nèi)容，則與食品安全無關，例如，食品名稱、食品產(chǎn)地等，這些信息的提供主要是為了保障消費者知情權的實現(xiàn)。就轉基因食品立法而言，各國關于轉基因食品安全的立法基本相同，即任何轉基因生物要想商業(yè)化種植或進入市場都必須經(jīng)監(jiān)管部門的批準。而轉基因標簽則是對已經(jīng)批準入市的食品（即被監(jiān)管部門認為是安全的食品）實施標示的問題。因此，轉基因食品標簽只是各國轉基因食品立法的一個部分，轉基因食品標簽問題已經(jīng)不是食品安全問題，而是向消費者提供信息的問題，即為了保障消費者知情權實現(xiàn)。

（三）食品標簽中的消費者知情權

消費者知情權在消費者權利群中處于前導性和基礎性地位，是消費者保護的核心性權利。只有知情權得到充分實現(xiàn)時，消費者追求的其他權利才有可能實現(xiàn)。⑨食品標簽是食品內(nèi)在信息的最直觀的體現(xiàn)，向消費者傳遞信息，起到保護消費者知情權、消費者健康和安全的作用。國外將食品標簽和消費者知情權結合起來進行研究，主要是從上世紀90年代后期，伴隨著各國對轉基因食品采取了不同的標簽制度開始的。

消費者應該對自己所食用食品的信息知情，似乎是一個不言而喻的問題，一個不證自明的命題。但消費者想要知道的信息可能是易變的、無限的，如果僅以消費者的利益而實施強制標簽，那么要求披露的信息將是無窮盡的。⑩對消費者而言，知情權雖然是其實現(xiàn)正確選擇食品、安全消費食品的前提和保障，但這并不表明消費者有權利通過強制標簽、不計成本知道任何信息。即對消費者知情權的保障不是絕對的和無限制的。政策制定者需要在各種利益和義務之間平衡，包括對公眾需求的積極回應、應當履行的國際義務等，并決定給予消費者獲得特定信息的積極權利是否適當。

二、轉基因食品標簽的不同制度：自愿標簽VS強制標簽

各國針對轉基因食品采取了不同的標簽制度：自愿標簽和強制標簽。美國、阿根廷、巴西、加拿大等國實施的是自愿標簽制度；歐盟、韓國、日本等國實施的是強制標簽制度。實施強制標簽制度的優(yōu)點是食品的生產(chǎn)者或經(jīng)營者必須對食品信息進行標注，有利于消費者知情權的實現(xiàn)，但其弊端在于成本高昂。自愿標簽制度下由生產(chǎn)者或經(jīng)營者自由決定是否予以標注，如果對食品信息加以標注帶來不利影響，則生產(chǎn)者或經(jīng)營者一般不予標注。食品標簽的內(nèi)容主要由兩種力量決定：一是市場力量的驅(qū)動：食品的生產(chǎn)者、加工者和銷售者自愿加以標注以告知和吸引消費者；二是政府出于監(jiān)管目的要求標簽必須按照一定形式標注特定內(nèi)容，以達到市場穩(wěn)定及保護消費者等目的。但這兩種決定標簽內(nèi)容的力量之間的相互作用是動態(tài)的，即強制標簽與自愿標簽之間也是可以相互轉化的。

（一）美國轉基因食品自愿標簽制度

美國食品標簽管理機構主要包括食品藥品管理局（FDA）和食品安全檢驗局。食品安全檢驗局主要負責肉類、禽類產(chǎn)品和蛋類產(chǎn)品，而食品藥品管理局負責除肉類、禽類以外的在美國境內(nèi)銷售的國產(chǎn)和進口產(chǎn)品。美國主要的食品標簽法是1938年頒布的《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》（Federal Food， Drug and Cosmetic Act，F(xiàn)FDCA），B11該法第四章對食品標簽作出了多項規(guī)定，屬于基礎性的食品安全法規(guī)。FDA依據(jù)《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》規(guī)定其職責是保證食品安全、健康、衛(wèi)生及合適的標簽，以確保公眾健康。B12

1.科學原則與實質(zhì)影響原則

1938年《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》第201節(jié)（n）指出標簽不能揭示產(chǎn)品的“實質(zhì)（facts material）”就會帶來誤導，第403（a）（1）指出如果標簽是不真實的或有誤導性的，那么標簽就是錯誤的。但何謂“實質(zhì)”并沒有明確的定義，這并不意味著任何產(chǎn)品特征或生產(chǎn)方法都可被描述為產(chǎn)品的“實質(zhì)”。 產(chǎn)品的“實質(zhì)”經(jīng)FDA解釋為：（1） 產(chǎn)品會給消費者健康或環(huán)境安全帶來變化； （2） 標簽信息的陳述可能誤導消費；（3）標簽可能導致消費者期望其成為某相似產(chǎn)品，而實際上二者在某個或某些特征上大為不同。由此可以看出，F(xiàn)DA只有在涉及到產(chǎn)品“實質(zhì)”時才需要進行標示。即只有當科學證據(jù)表明食品存在某種或多種健康或安全隱患或者某種信息的遺漏會導致消費者誤解時，F(xiàn)DA才通過強制標簽的形式賦予消費者知情權以使其對此知情。而在沒有明顯的安全風險或誤導的情況下，消費者知情權應該受到限制。B13FDA這一做法得到美國法院判例的支持，理由就是《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》并沒有授權FDA以單純的消費者利益作為強制標簽的基礎。B14因此，F(xiàn)DA和美國司法判例并沒有賦予“實質(zhì)”以寬泛的含義。

美國對轉基因食品的管理同時采取“合理的科學原則”，要求以科學為基礎的規(guī)則，在此基礎上才為消費者提供信息。即科學是管制的基石，必須有可靠的證據(jù)證明存在風險并可能導致?lián)p害時，政府才可以采取管制措施。Henry I.Miller 認為規(guī)制新技術的唯一基礎是“合理的科學”，而風險預防原則的本質(zhì)是有偏見的，不科學的，風險預防原則和法律的基本觀念“除非證明有罪，否則無罪”相沖突，不能作為規(guī)則制定的基礎。B15

由上可以看出，美國是以產(chǎn)品為基礎，以科學為視角，使用客觀、科學的風險評估方法，聚焦于真實的風險。只要在科學上不能證明轉基因食品是不安全的，則就是安全的。美國對轉基因食品采取了實質(zhì)等同的評估原則，即針對轉基因食品致敏性、營養(yǎng)成分、有毒物質(zhì)方面與非轉基因同類產(chǎn)品進行比較，在沒有實質(zhì)差別的情況下，就應該給予同等對待。既然轉基因食物和傳統(tǒng)食物沒有實質(zhì)性的區(qū)別，那么就沒有給轉基因食品貼標簽的必要。該類轉基因食品的規(guī)范框架就應該與同類傳統(tǒng)食品的規(guī)范框架等同。因此，美國并沒有專門針對轉基因食品標簽的法律。美國實行的是安全推定原則。美國只要求與傳統(tǒng)食品實質(zhì)不同的轉基因食品進行標識，而針對實質(zhì)相同的轉基因食品采取自愿標簽制度。

2.法院判例對轉基因食品自愿標簽制度的支持

美國FDA對轉基因食品采取自愿標簽制度的做法，得到法院判例的支持。

Stauber v. Shalala案中，一些牛奶消費者對FDA拒絕針對注射Rbgh（重組牛生長激素）的牛所生產(chǎn)的牛奶實施強制標簽制度提出質(zhì)疑。原告認為，單獨的消費者利益足夠成為強制標簽的理由， “決定一項產(chǎn)品與這類產(chǎn)品有實質(zhì)區(qū)別，如果有這樣的區(qū)別而且消費者想知道這一區(qū)別，這種情況下標簽是合適的……”而法院認為如果沒有科學證據(jù)證明兩種產(chǎn)品存在實質(zhì)區(qū)別，僅將標簽制度建立在消費者利益的基礎上是違反《食品藥品和化妝品法》的。B16

International Dairy Foods Association v.Amestoy案中，乳制品生產(chǎn)商聯(lián)合作為原告，針對佛蒙特州要求乳制品生產(chǎn)商對于使用合成生產(chǎn)激素所生產(chǎn)的乳制品予以標注的法令提出申訴，B17認為該法令違反了美國憲法第一修正案和商務條款。該法院認為，如果僅以消費者的利益而實施強制標簽，那么要求披露的信息將是無窮盡的。B18

Alliance for Bio-Integrity v. Shalala案中，原告（個人和組織聯(lián)盟）針對FDA不對轉基因食品實施強制標簽制度的行為提出質(zhì)疑。B19原告認為，F(xiàn)DA應該考慮消費者廣泛的利益對轉基因食品實施標簽制度。法院認為，F(xiàn)DA將消費者利益排除在“實質(zhì)改變”決定的考慮因素之外的規(guī)則解釋是有效的。B20FDA只以消費者要求為依據(jù)而采取強制標簽的權利受到限制。

從上述案例可以看出，在美國，轉基因食品問題的消費者知情權并沒有超過生產(chǎn)者的言論自由和州際貿(mào)易的權利。而沒有正當?shù)恼妫現(xiàn)DA不能強制言論或者限制言論。B21因此，只有當科學證據(jù)證明某種產(chǎn)品的特性與其對應的傳統(tǒng)食品存在實質(zhì)性不同時，F(xiàn)DA才考慮消費者知情權。消費者知情權不能成為要求實施強制標簽的充分理由。保護消費者和轉基因食品相關的知情權在于監(jiān)督自愿標簽的準確性，而不是過于廣泛的沒有意義的強制標簽。B22

3.美國近期實踐對轉基因自愿標簽的挑戰(zhàn)

美國國內(nèi)關于轉基因食品標簽中的消費者知情權也存在爭議，2002年，俄勒岡州針對轉基因食品標簽進行了公眾投票，70%反對轉基因食品實施強制標簽。2012年加利福尼亞州、2013年華盛頓州、2014年科羅拉多州和俄勒岡州的選民同樣拒絕在類似問題上進行投票。但美國佛蒙特州于2014年4月16日通過一項法案，規(guī)定實施轉基因食品強制標簽制度，該法案將于2016年生效，屆時或?qū)⒊蔀槊绹谝粋€實施轉基因食品強制標簽的法案。另外，康奈狄克州和緬因州則通過立法要求對轉基因食品實施強制標簽。但這兩州法案生效需要前置條件，即要求其他五個州通過類似法才生效。但生物技術公司所組成的聯(lián)盟聲稱該法律違反憲法，將會導致50個州的標簽不一致。因此，轉基因食品實施強制標簽制度的州立法將面臨進一步的挑戰(zhàn)。

（二）歐盟轉基因食品強制標簽制度

1.歐盟轉基因食品標簽立法概況

歐盟食品標簽立法通常包括兩種形式：指令（directive）和法規(guī)（regulation），指令對所有的成員國具有約束力，但需要成員國轉化立法，法規(guī)則對成員國有直接的約束力。歐盟食品標簽法包括“橫向”和“縱向”兩種體系，“橫向”體系適用于多種食品的標簽通用要求，“縱向”體系是指針對各種特定食品的標簽要求。2011年10月25日，歐洲議會和理事會法規(guī)（EU）No1169/2011B23是關于向消費者提供信息的法規(guī)，規(guī)定了食品信息特別是食品標簽管理的一般原則、要求和責任，屬于“橫向”法規(guī)體系。而轉基因食品標簽立法屬于縱向食品標簽法規(guī)，主要包括：（EC）No1829/2003和（EC）No1830/2003，明確規(guī)定對轉基因食品實施強制標簽制度：轉基因生物組成或者包含轉基因生物的產(chǎn)品（不包括轉基因成分含量不高于0.9%并且轉基因成分存在是偶然的或技術上不可避免的食品），需要針對不同情況按法規(guī)中有關要求強制標示“轉基因”字樣。

2.保護消費者原則與預防原則

歐盟在致力于自由貿(mào)易的同時，確保對消費者高水平的保護。1997年《阿姆斯特丹條約》對消費者知情權作出明確規(guī)定，指出通過增進消費者獲得信息的權利以保護消費者利益。并明確承認消費者知情權是一種有別于消費者健康和安全權的獨立權利。因此，《阿姆斯特丹條約》確實提到了消費者知情權，它是一個“原則”上的權利。歐盟以消費者知情權為理論基礎形成了完善的食品標簽規(guī)則體系。[（EU）No1169/2011的序言]

預防原則起源于德國環(huán)境法，其核心理念是：由于人類健康和環(huán)境方面的損害往往是不可逆的，因此，必須謹慎對待。科學本身也具有局限性和不確定性，所以，科學證據(jù)不能作為決策中的唯一衡量原則；政府在科學證據(jù)不足的情況下，仍應有所作為防止損害的發(fā)生，絕不能等最壞的結果發(fā)生后才采取行為。歐盟基于預防原則，以轉基因食品是否進入市場流通為界限，專門確立了審批制度和標識制度：前者負責轉基因食品進入市場前的安全性把關，后者負責轉基因食品進入市場后的信息披露和追蹤性管理。B24

三、食品強制標簽制度的不同法理基礎：需要知情VS有權知情

（一）科學理性學派與社會理性學派

轉基因技術作為一項新的技術，其對人類健康和生態(tài)環(huán)境的影響歷來存在爭議，各國針對轉基因產(chǎn)品都會進行風險分析。Grant Isaac把風險分析范式分為兩種：科學理性學派和社會理性學派。B25科學理性學派認為食品強制標簽應該以需要知情為基礎；例如構成成分的變化或威脅，比如過敏等，這是以產(chǎn)品為基礎的。以預防的方法評估風險，確保消費者對真實客觀的風險知情。而社會理性學派認為，標簽應該以知情權為基礎，以生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法為基礎，以風險預防原則管理風險以迎合消費者感知的風險。

科學理性和社會理性的視角不同是因為對科學和技術在社會中的作用理解不同。科學理性主張技術能夠革新和提高效率，而提高效率則能帶來經(jīng)濟發(fā)展、高收入?？茖W理性的前提假設是科學產(chǎn)生的事實比文化議題更優(yōu)越，科學可以將真正的安全問題與偏好以及文化偏見區(qū)分開來。社會理性認為，科學只是社會的一個方面而不是全部?？茖W和技術能夠帶來變化，但是這種變化也可能擾亂規(guī)范體系，例如道德、倫理和宗教關切。B26

（二）歐美轉基因食品標簽制度不同法理基礎及其比較

轉基因食品的標簽制度，涉及到消費者和生產(chǎn)者兩方面的利益。對于生產(chǎn)者而言，標識本身會增加成本，同時消費者可能對標識的產(chǎn)品持謹慎態(tài)度，因此，生產(chǎn)者對強制標識持反對態(tài)度。對消費者而言，強制標識制度有利于保護消費者的知情權，進而做出正確選擇。面對轉基因食品生產(chǎn)者和消費者之間的利益沖突，歐美采取了不同的措施。美國轉基因標簽制度的建立是以科學理性為基礎的，將食品強制標簽制度建立在需要知情的基礎上，其食品立法關注的是食品本身的特性，而不是生產(chǎn)食品使用的方法。B27其好處是依靠科學來識別可能對消費者造成損害的信息，使用獨立于主觀政治影響的客觀、科學的風險評估方法，防止造成誤解或防范真實風險的發(fā)生。但同時存在缺陷，消費者無法從物理外觀上區(qū)分轉基因食品和傳統(tǒng)食品，因而該制度無法保證消費者知情權的實現(xiàn)。歐盟的食品標簽制度秉持了其一貫的立法原則：貼近民眾，尊重民眾偏好，采取了社會理性學派的觀點。其轉基因食品標簽制度以消費者知情權為基礎，按照生產(chǎn)方法和過程、以風險預防原則來迎合消費者，進而減少消費者的感知風險。即歐盟的食品標簽立法除了需要反映真實風險以外，還要關注文化偏好和感知風險。風險管理不能只建立在科學風險評估的基礎上，科學的風險評估無法提供足夠的信息，其他有關的合理因素也應該考慮。B28因此，歐盟關于轉基因技術的監(jiān)管主要是一種政治決策的過程，可以起到緩解公眾的感知風險的作用，而不管這種風險是否被證實。B29但歐盟的食品標簽制度同樣也存在缺陷，即其標注成本高昂。

四、轉基因食品不同標簽制度的科學性與民主性

（一）新穎食品的風險決策：政府包辦VS自己做主

輻照食品、轉基因食品以及克隆等新穎食品的標簽制度的建立還需要涉及風險、政府和消費者三者之間的關系。利用新技術所生產(chǎn)的食品是否存在風險問題的本身是客觀的，但政府和消費者如何看待這種風險卻存在差異。政府往往依賴科學的判斷，而科學不能證明某項技術是絕對安全的，科學只能證明沒有證據(jù)表明有危害，即實行的是無罪推定。而消費者對風險的判斷往往受多種因素影響，其感知的風險往往和科學認定的真實風險之間存在差異。這時就存在一個問題：對風險進行判斷的權利到底應該由誰來行使？即當一項新的技術，科學上認為是安全的，而大多數(shù)民眾對此表示懷疑時，政府有沒有權利替民眾做出決定？還是應該給予民眾足夠的信息，然后由其進行選擇？

（二）美歐轉基因食品標簽制度風險決策的分配及原因分析

具體到轉基因問題，美國將強制標簽制度建立在需要知情的基礎上，只有存在真實風險的情況下才實施強制標簽制度。即美國的食品標簽政策是由政府決定真相，民眾由于缺乏和自身利益相關信息而處于無知狀態(tài)。從技術發(fā)展和經(jīng)濟角度考慮，理論上美國在轉基因問題上的政策是比較理想的。因為美國的政策關注真實風險，防止誤導消費者，促進消費者做出明智的選擇。美國在轉基因食品標簽問題上的態(tài)度是只要相應的監(jiān)管機制到位，并足以保證食品安全的情況下，消費者是不需要知情甚至是不想知情的。而歐盟的轉基因標簽制度則是建立在消費者知情權的基礎上，其立場是安全和健康規(guī)則要反映公眾的態(tài)度，即使這些規(guī)則從科學的角度來看是站不住腳的。簡而言之，在轉基因食品標簽制度方面，美國是政府包辦，而歐盟讓消費者自己做主。美歐之所以在這一問題上采取了不同的處理方法，有著特定的原因。在食品安全方面，美國民眾對政府的信任程度較歐盟高，政府能否替民眾作出是否安全的抉擇取決于此。由于20世紀90年代的瘋牛病、二惡英等事件的影響，使歐洲民眾對食品安全更為看重，對政府更不信任。因此，歐盟民眾希望在完全知情的基礎上，自己選擇。一些民意調(diào)查印證了這一觀點，美國民眾對美國國內(nèi)的食品安全更自信。B30近年來，美國各州關于轉基因食品強制標簽的立法嘗試大多以失敗告終，進一步反應了民眾支持政府來決定風險的做法。

由于美國民眾對政府在食品安全方面的信賴，消費者考慮食品風險問題較少，從而導致感知風險和真實風險相差不大。而在真實風險和感知風險相差較大的國家，可以通過普及科學知識，繼續(xù)提供更有力的證據(jù)等方法，使消費者真正感到安全。而不能由政府采用家長式的作風，以對消費者好的名義，使消費者處于不知情狀態(tài)，強迫消費其不愿意消費的食品。在處理風險問題上，消費者并不是不理性的，大多數(shù)消費者是相信科學的。因此，在科學上認為是安全的，而消費者卻感知到風險時，政府應該充分尊重消費者的意愿，使其能夠在知情的情況下做出選擇；同時，允許科學技術的發(fā)展與應用，民眾接受科學只是時間問題。

五、我國轉基因食品標簽立法現(xiàn)狀及其完善建議

（一）我國轉基因食品標簽立法不完善

《食品安全法》是我國規(guī)范食品安全的基本法律，只是涉及到食品標簽的一般法律規(guī)范，并沒有具體規(guī)定轉基因食品標簽的問題。而《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2011）屬于國家食品安全標準，規(guī)定了預包裝食品標簽的通用性標準，該標準第4.1.11其他標示內(nèi)容的第二項明確規(guī)定，轉基因食品的標示應符合相關法律、法規(guī)的規(guī)定。2013年10月1日實施的《新食品原料安全性審查管理辦法》則明確規(guī)定，本辦法所稱的新食品原料不包括轉基因食品……轉基因食品的管理依照國家有關法律法規(guī)執(zhí)行。由此可以看出，食品標簽的一般立法并不能規(guī)范轉基因食品標簽問題。

2001年衛(wèi)生部《轉基因食品衛(wèi)生管理辦法》不僅明確了轉基因食品的范圍，同時規(guī)定轉基因食品必須標注，但該辦法已經(jīng)失效。B312001年農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)轉基因生物標識管理辦法》B32規(guī)定了轉基因生物的標示制度，但轉基因生物與轉基因食品是有區(qū)別的。只有當轉基因生物或其直接加工產(chǎn)品能夠直接食用時，才構成轉基因食品。因此，該辦法并沒有解決轉基因食品標識問題，我國目前沒有專門針對轉基因食品的法律規(guī)定。

（二）我國轉基因立法面臨的現(xiàn)實困境

1.經(jīng)濟利好VS民眾反對

我國轉基因作物的研發(fā)取得了很大的成績，但本著“大膽研究，慎重推廣”的原則行使，除了大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化種植棉花外，農(nóng)業(yè)部并沒有批準任何一種轉基因糧食作物的商業(yè)化種植。而我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的制約因素越來越突出，農(nóng)業(yè)必須突破耕地、水、熱等資源約束，歸根結底要靠科技創(chuàng)新和應用。B33所以，轉基因技術將給我國帶來巨大經(jīng)濟利益。但大多數(shù)民眾對轉基因食品安全性持懷疑態(tài)度，反轉基因的力量比較強大。因此，我國轉基因立法面臨著兩難境地。轉基因食品強制標簽制度將是這一問題的不二選擇，因為實施標簽制度一方面允許生產(chǎn)者繼續(xù)將轉基因食品向國際國內(nèi)市場投放，另一方面消費者在知情的情況下做出選擇，從而在兩者之間維系平衡。

2.風險交流不充分，消費者感知風險上升

作為影響消費者對食品的態(tài)度和購買行為的一種心理因素，感知風險是客觀存在的。從科學的角度來看，感知風險可能只是消費者主觀的一種情緒，和真正的風險無關，但只有尊重這種情緒，才能贏得公眾的信任。導致客觀的真實風險與主觀的感知風險不一致的原因是多方面的，但風險交流不充分、對食品供應鏈和監(jiān)管者信心不足是主要的原因。B34信息公開對于風險交流是至關重要的，雖然歐美實施了不同的轉基因食品標簽制度，但無論是歐盟還是美國，他們都強調(diào)通過政府網(wǎng)站公開轉基因食品安全評估信息，讓更多的消費者了解轉基因食品的信息。因此，我國政府也應該盡可能地公開和轉基因食品相關的信息，盡量減少消費者的感知風險，以促進消費者做出明智的選擇。

（三）對我國轉基因食品標簽立法的幾點建議

1.強制標簽制度有利于保障消費者知情權

各國的食品標簽規(guī)則因社會、文化、道德等因素的不同而不同。在轉基因食品標簽制度上，歐美的做法并不相同，但都是根據(jù)本國的具體情況，以最能反映本國利益的方式制定規(guī)則。就我國的轉基因食品情況而言，食品安全問題頻發(fā)，消費者感知風險上升，對食品監(jiān)管信心不足。消費者希望能夠在知情的基礎上作出選擇。因此，在我國實施轉基因食品強制標簽制度更有利于保障消費者知情權的實現(xiàn)。

2.轉基因食品強制標簽要設立閾值

在有轉基因生物種植的國家，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程不可能完全保證不包含轉基因成分。即使制定了嚴格的標準，實行轉基因成分的零容忍，在實踐中也是不可行的。目前，實施轉基因食品強制標簽的國家規(guī)定的閾值并不一致，其中歐盟的規(guī)定是0.9%，日本規(guī)定為5%。大于閥值的必須標注，標注非轉基因標簽的食品必須經(jīng)過檢測或提供證據(jù)。這樣不但有利于轉基因食品強制標簽制度的有效實施，也有利于消費者知情權的實現(xiàn)。

3.構建反向標簽制度

我國市場上的 “非轉基因”標簽缺乏法律規(guī)范，影響了消費者知情選擇權的實現(xiàn)。例如，一些花生油標注“非轉基因”標簽，實際上并沒有轉基因花生的存在。因此，反向標簽同樣需要規(guī)范。一些國家明確規(guī)定，沒有對應轉基因生物存在的傳統(tǒng)食品上禁止標注“非轉基因”字樣。同時，對于標注“非轉基因”的食品，需要提供相關證據(jù)，必要時可以進行第三方認證。

對消費者而言，知情權是消費者實現(xiàn)正確選擇食品、安全消費食品的前提和保障。同時，對消費者知情權的保障不是絕對的和無限制的。轉基因食品標簽的政策制定者需要在各種利益和義務之間平衡。就我國的具體情況而言，轉基因食品標簽立法的主要任務就是減少消費者感知風險，增加消費者信心。所以，立法重要，執(zhí)法更重要。保護消費者知情權，關鍵在于監(jiān)督標簽的準確性。

Abstract：There are two GMF labeling systems on the international level： mandatory labeling and voluntary labeling， which are respectively based on two legal grounds as need to know and have the right to know. The need to know is product based， which ensures the consumer to know the actual risk inherent in the product； while the right to know is based on the process and producing method by managing the risk for prevention so as to reduce the consumers perceived risk. Since the choice of GMF labeling system is influenced by the countrys economy， politics and culture， as to our country， it is suggested that by taking reference from other countries， the legislation on GMF labeling legislation should implement the mandatory labeling for the purpose of ensuring the consumers right to know.

Key words：GMFvoluntary labelingmandatory labelingrisk prevention principle