文/重慶交通大學(xué)公共交通學(xué)者 王健

需求響應(yīng)交通服務(wù)的法規(guī)思考

文/重慶交通大學(xué)公共交通學(xué)者 王健

《道路運(yùn)輸條例》（2012年修正本）中的道路旅客運(yùn)輸是指用客車運(yùn)送旅客、為社會公眾提供的商業(yè)性服務(wù)（包括班車客運(yùn)、包車客運(yùn)和旅游客運(yùn)）?！兜缆仿每瓦\(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2012年第8號）界定班車客運(yùn)是在城鄉(xiāng)道路上按照固定線路、時間、站點和班次運(yùn)行的客運(yùn)方式（包括直達(dá)班車客運(yùn)、普通班車客運(yùn)和加班車客運(yùn)）；包車客運(yùn)是將客車包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，按行駛里程或者包用時間計費并統(tǒng)一支付費用的客運(yùn)方式；旅游客運(yùn)則是在旅游景區(qū)內(nèi)運(yùn)營或其線路至少有一端在旅游景區(qū)的客運(yùn)方式。

《城市公共汽電車客運(yùn)管理辦法》（建設(shè)部令2005年第138號）沒有定義公共汽車服務(wù)，只定義城市公共汽電車是在城市中按照規(guī)定的線路、站點和時間營運(yùn)，供公眾乘坐的客運(yùn)車輛；審議中的《城市公共交通條例》（征求意見稿）所定義的公共交通是指在城市人民政府確定的區(qū)域內(nèi)，利用公共汽（電）車、軌道交通車輛等公共交通車輛和有關(guān)設(shè)施，按照核定的線路、站點、時間、票價運(yùn)營，為社會公眾提供基本出行服務(wù)的社會公益性事業(yè)。這項法律草稿的定義強(qiáng)調(diào)公共交通是社會公益性事業(yè)，潛臺詞是公共交通服務(wù)應(yīng)納入國家財政補(bǔ)貼范疇，這就顯得有些畫蛇添足。

事業(yè)是中國特有的術(shù)語，通常指沒有生產(chǎn)收入，由國家經(jīng)費開支，不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的文化、教育、衛(wèi)生等單位服務(wù)；公益源自伊斯蘭教法，原意為公共利益或福利，指法學(xué)家在創(chuàng)制律例、教法官在審理案件和決定法律適用時，出于社會公共利益的需要，可不拘泥于法律詞句而采取靈活變通的方法與原則，以求得更公正的結(jié)論或判決。我國的《公益事業(yè)捐贈法》把救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動稱為公益事業(yè)，政府基于政治考慮而實施公共交通票價管制，其尺度通常以10%的家庭在通勤費用支出不超過收入的15%為合理，票價高于這個水平就會成為貧困人口無法承受的負(fù)擔(dān)（歧視性），于是，可支付就成為公共交通政策與法規(guī)中的一個重要概念。

公共交通定價的主要目標(biāo)是確保運(yùn)營商有一定的營收來維持高效的公共交通服務(wù)，同時還要有助于減少交通擁堵和車輛對環(huán)境造成的不良影響，有助于各種公共交通方式之間有效的協(xié)調(diào)，運(yùn)營商或公共交通行業(yè)要實現(xiàn)這三個目標(biāo)就很難收回全部成本，所以，世界各國政府或城市當(dāng)局普遍對公共交通服務(wù)提供財政補(bǔ)貼。在沒有補(bǔ)貼保障和競爭管理機(jī)制的情況下，票價管制和財政補(bǔ)貼實際上都會損害貧困人口，導(dǎo)致公共交通服務(wù)水平逐步下降，產(chǎn)生更多造成道路交通擁堵的汽車流量。因此，對所有車輛（公共汽車和私人小汽車等）的出行合理收費，既可以保證基礎(chǔ)設(shè)施的有效使用，同時又可以為城市交通設(shè)施的建設(shè)提供有保障的財政基礎(chǔ)。

《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2014年第16號公布）定義出租汽車經(jīng)營服務(wù)為采用七座及以下乘用車和駕駛勞務(wù)為乘客提供出行服務(wù)，并按照乘客意愿行駛，根據(jù)行駛里程和時間計費的經(jīng)營活動；預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)為采用七座及以下乘用車通過預(yù)約方式承攬乘客，并按照乘客意愿行駛、提供駕駛勞務(wù)，根據(jù)行駛里程、時間或約定計費的經(jīng)營活動；出租汽車電召服務(wù)為根據(jù)乘客通過電訊、網(wǎng)絡(luò)等方式提出的預(yù)約要求，按照約定時間和地點提供出租汽車運(yùn)營服務(wù)。

世界各地的實踐表明，需求響應(yīng)交通服務(wù)已從慈善性的交通服務(wù)發(fā)展為一種商業(yè)性的輔助公共交通服務(wù)，其票價高于普通公共汽車服務(wù)而低于出租車服務(wù)。早期的需求響應(yīng)交通服務(wù)是為了解決老年人、殘疾人等特殊群體的交通出行需求,以及緩解居住在鄉(xiāng)村幾乎沒有公共交通工具情況下的交通需求問題,作為一種輔助性的旅客運(yùn)輸系統(tǒng)，是一種服務(wù)于較小社區(qū),補(bǔ)充或替代固定線路的公共交通服務(wù)；由于需求響應(yīng)交通服務(wù)具有乘客出行通達(dá)性較高的特點，后逐漸發(fā)展為普通居民提供預(yù)約式個性化的高質(zhì)量交通服務(wù)，主要通過電話方式預(yù)約服務(wù)，不過由于電召平臺的收費服務(wù)和人工調(diào)度的效率低下而導(dǎo)致需求響應(yīng)交通服務(wù)的應(yīng)用范圍有限。

所謂的先進(jìn)公共交通系統(tǒng)（APTS）是根據(jù)不同乘客的出行需求，提供更加舒適、方便、快捷、高效的公共交通服務(wù)，同時在盡可能滿足不同乘客出行需求的前提下，最大限度地降低公共交通服務(wù)的運(yùn)營成本。近幾年，信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)與移動通訊技術(shù)的普及與發(fā)展，使得車載通訊電腦和智慧巴士車站裝置得以廣泛應(yīng)用，為面向未來的公共汽車服務(wù)提供革命性的后臺支持?；趥鹘y(tǒng)公共汽車定線與定時服務(wù)特征和出租車的預(yù)約服務(wù)特征，將非固定線路的小型公共巴士服務(wù)整合為需求響應(yīng)交通服務(wù)，乘客可利用智慧化的移動APP預(yù)約靈活需求的交通出行服務(wù)，運(yùn)營商也可以提供及時方便的公共交通服務(wù)，改善現(xiàn)有公共交通的服務(wù)水平，還可以利用車隊管理系統(tǒng)來合理運(yùn)營調(diào)度車輛以降低運(yùn)營成本。政府當(dāng)局和管理機(jī)構(gòu)基于成本效益和發(fā)展公共交通的策略，正在積極地支持和發(fā)展需求響應(yīng)交通服務(wù)，越來越多的國家和城市出現(xiàn)了各種創(chuàng)新形式的需求響應(yīng)交通服務(wù)，其創(chuàng)新概念如圖1所示。

中國現(xiàn)行的交通運(yùn)輸法規(guī)中沒有涵蓋在非固定線路上以不同票價乘客預(yù)訂出行提供的巴士服務(wù)—需求響應(yīng)交通服務(wù)。因此，建議把需求響應(yīng)交通作為一種新型的公共交通服務(wù)，列入《城市公共交通條例》（征求意見稿）作為輔助公共交通進(jìn)行管理，或修訂《城市公共汽電車客運(yùn)管理辦法》將需求響應(yīng)交通納入其中。需求響應(yīng)交通服務(wù)其特征完全是由需求導(dǎo)向的，按照乘客預(yù)先確定的出行時間、路線和特定的時間表來運(yùn)營。乘客通過電話或網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行預(yù)訂（特定時間和地點），運(yùn)營商則根據(jù)大部分乘客所預(yù)訂的服務(wù)來編制車輛運(yùn)行線路和時間表，并收取不同費用。需求響應(yīng)交通服務(wù)的服務(wù)頻率和覆蓋范圍如圖2所示。

管理城市公共運(yùn)輸?shù)幕痉ㄒ?guī)涵蓋以下幾個方面：

圖1 需求響應(yīng)交通服務(wù)填補(bǔ)公共汽車與出租車服務(wù)之間的空白

公共交通學(xué)者 王健

運(yùn)營服務(wù)—主要目標(biāo)是確保所有公共交通服務(wù)都是由許可運(yùn)營商所運(yùn)營的，且是公共汽車網(wǎng)絡(luò)的一個穩(wěn)定要素；運(yùn)營商類型—許可運(yùn)營商的主要目標(biāo)是維護(hù)出行的公共性，且有助于確保運(yùn)營商之間的公平競爭,如防止運(yùn)營商為削減成本而降低安全標(biāo)準(zhǔn)；車輛規(guī)范—車輛法規(guī)方面的主要內(nèi)容包括：只有部件和系統(tǒng)通過試驗和認(rèn)證符合特定性能標(biāo)準(zhǔn)才可以用作公共服務(wù)車輛，車輛必須符合排放標(biāo)準(zhǔn)，車輛必須滿足一定的通達(dá)性測試，車輛必須配置車速限制器，某些座位必須面向前方且配置安全帶等；駕駛員（乘務(wù)員）—保護(hù)從業(yè)人員，避免旅客受駕駛員過長工作時間的影響,限定駕駛員的工作與休息時間。

此外，還有一些因素會影響城市公共交通的立法，如運(yùn)送的乘客類型（乘客付費或不付費）、運(yùn)送的乘客量（影響車型、駕駛員執(zhí)照類型、運(yùn)營執(zhí)照等）。在城市公共交通服務(wù)領(lǐng)域，傳統(tǒng)公共汽車服務(wù)主要采用大中型車輛來提供固定線路的服務(wù)，而需求響應(yīng)交通大多采用小型車輛來提供非固定線路的服務(wù)，它既與包車服務(wù)有些類似（比如專用與共乘、團(tuán)隊與個人、特定事件與常規(guī)等特征），又與電召出租車服務(wù)有些類似（比如預(yù)約特征）。

美國法典將需求響應(yīng)交通定義為一種非固定線路運(yùn)送人員的交通服務(wù)系統(tǒng)，主要由公共機(jī)構(gòu)、非營利組織和私人提供。這個法律定義修訂擴(kuò)展為由乘客或代理人給公共交通運(yùn)營商打電話來產(chǎn)生乘客出行需求，運(yùn)營商派遣車輛接送乘客到目的地的服務(wù)，其運(yùn)營特征為：（1）車輛不按照固定路線或固定時刻表運(yùn)營，臨時地滿足乘客的特殊需要；（2）派遣車輛到不同地點接乘客，再運(yùn)送到各自目的地,甚至可能中斷這些目的地的路線去接送其他乘客。

歐盟沒有需求響應(yīng)交通的共同法規(guī)，許多國家都在傳統(tǒng)定線公共汽車服務(wù)附近發(fā)展了大規(guī)模的電召交通服務(wù)。

香港法規(guī)將巴士服務(wù)劃分為3類：專營巴士線擁有固定路線、收費、服務(wù)時間及班次；非專營巴士服務(wù)主要為舒緩市民在繁忙時間對專營巴士和專線小巴服務(wù)的需求，及在一些專營巴士和專線小巴行走并不符合運(yùn)營效益的地區(qū)提供服務(wù)，應(yīng)付乘客需求；公共小型巴士（小巴）作為巴士和鐵路的輔助及接駁交通工具（載客量為16人的空調(diào)客運(yùn)車輛），包括紅色公共小巴和綠色專線小巴（只有4350輛）。

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，在公共交通服務(wù)管制環(huán)境下，面向所有人提供需求響應(yīng)交通服務(wù)在策略上更容易實施，也很少與其他公共交通方式發(fā)生沖突。也就是說從交通運(yùn)輸法規(guī)和行業(yè)管理的角度上來講，整合需求響應(yīng)交通匯入城市公共交通系統(tǒng)中的關(guān)鍵因素成本，把需求響應(yīng)交通當(dāng)作只對殘疾或老年乘客提供的專業(yè)運(yùn)輸服務(wù)，其費用就非常昂貴，需要國家和地方政府資助才可行；如把需求響應(yīng)交通作為面向所有人提供的輔助交通服務(wù)，愿意付費的乘客多就不需要任何補(bǔ)貼。因此，在中國目前法規(guī)條件下，由當(dāng)?shù)毓步煌ㄟ\(yùn)營商來提供需求響應(yīng)交通服務(wù)是完全可行的。

通達(dá)性指人們指利用交通系統(tǒng)從特定區(qū)位到達(dá)活動點的便利程度，是衡量人類生活質(zhì)量的基本指標(biāo)，通常采用出行時間或旅途距離作為衡量標(biāo)尺。提高人類生活的通達(dá)性和機(jī)動能力，不僅要考慮改善交通系統(tǒng)以縮短出行時間或距離，同時還要通過優(yōu)先發(fā)展公共交通來緩解道路交通系統(tǒng)的壓力，推進(jìn)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

需求響應(yīng)交通可以為乘客提供門到門的輔助公共交通服務(wù)，提供與私人小汽車相競爭的出行服務(wù)，也是公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD）理念的具體實踐，這些都是推動需求響應(yīng)交通發(fā)展的重要法理依據(jù)，廈門和常州等服務(wù)城市當(dāng)局和公共交通運(yùn)營商已共同認(rèn)識到發(fā)展需求響應(yīng)交通服務(wù)的必要性，借鑒國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn)，正在開展示范項目的可行性研究，期待它能產(chǎn)生積極的社會效應(yīng)。

圖2 需求響應(yīng)交通服務(wù)的范圍和頻率