張勁松 董雨 張志萬(wàn)

（1.北京理工大學(xué)珠海學(xué)院，廣東珠海，519085；2.澳門(mén)城市大學(xué)，澳門(mén)，999078）

一、問(wèn)題的產(chǎn)生

1999年，我國(guó)對(duì)高等教育辦學(xué)體制改革進(jìn)行探索，普通本科高校以新機(jī)制、新模式試辦獨(dú)立學(xué)院，開(kāi)辟了擴(kuò)大高等教育資源和辦學(xué)規(guī)模的新渠道。2008年2月22日，中華人民共和國(guó)教育部令第26號(hào)發(fā)布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》明確指出：“獨(dú)立學(xué)院，是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。”截至2014年6月18日，全國(guó)共有獨(dú)立學(xué)院283所，其中江蘇省25所，湖北省24所，浙江省22所，為獨(dú)立學(xué)院數(shù)量最多的3個(gè)省份（見(jiàn)圖1）。但獨(dú)立學(xué)院在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，沒(méi)有可納身的法人定位，這樣就造成實(shí)踐中獨(dú)立學(xué)院的法人治理出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、虛位等利益無(wú)序博弈狀態(tài)[1]。談及獨(dú)立學(xué)院法人治理的時(shí)候，必須要討論的一個(gè)問(wèn)題是：獨(dú)立學(xué)院法人治理的利益相關(guān)者有哪些？

二、模型的構(gòu)建

治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。對(duì)非政府部門(mén)而言，治理就是從被動(dòng)排斥到主動(dòng)參與的變化[2]。法人治理就是通過(guò)權(quán)力配置和運(yùn)作機(jī)制來(lái)平衡組織中各利益相關(guān)者的相互關(guān)系，以保障組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?！袄嫦嚓P(guān)者”一詞最早見(jiàn)于弗里曼（Freeman）1984年出版的《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》一書(shū)：“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過(guò)程影響的所有個(gè)體和群體?！?/p>

治理是自愿的，所以治理是自發(fā)的、主動(dòng)的、積極的行為。獨(dú)立學(xué)院的法人治理也應(yīng)該是自發(fā)的、主動(dòng)的、積極的治理，就是要從規(guī)范化、現(xiàn)代化的角度追求獨(dú)立學(xué)院自發(fā)型的、主動(dòng)型的、積極型的法人治理模式。從規(guī)范化角度看，獨(dú)立學(xué)院的法人治理是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從現(xiàn)代化角度看，獨(dú)立學(xué)院的法人治理是獨(dú)立學(xué)院法人治理的利益相關(guān)者的治理。從關(guān)系的角度來(lái)看，獨(dú)立學(xué)院的法人治理需要考慮獨(dú)立學(xué)院與外部關(guān)系的治理、獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部關(guān)系的治理以及這些因素的相互關(guān)系；從合作的角度來(lái)看，獨(dú)立學(xué)院的法人治理需要考慮獨(dú)立學(xué)院和政府、社會(huì)（包括學(xué)生家長(zhǎng)、第三方教育組織）、舉辦高校、投資方的合作；從要素的角度來(lái)看，獨(dú)立學(xué)院的法人治理需要考慮獨(dú)立學(xué)院法人治理的外部要素（政府、社會(huì)、舉辦高校、投資方）和內(nèi)部要素（董事會(huì)、院長(zhǎng)、教師、學(xué)生）。獨(dú)立學(xué)院的理念也好，目標(biāo)也好，都不可能是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的,所以一定要通過(guò)一整套的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)。這些制度安排就是獨(dú)立學(xué)院的決策結(jié)構(gòu)與過(guò)程，就是獨(dú)立學(xué)院的法人治理。

從行為意義層面看，大部份獨(dú)立學(xué)院設(shè)立了董事會(huì)，但是由于法律只對(duì)獨(dú)立學(xué)院法人治理做了比較籠統(tǒng)的規(guī)定，為獨(dú)立學(xué)院的實(shí)際運(yùn)行留下了較大的自由空間，加上其他因素的作用，造成兩種情況的出現(xiàn)：一是獨(dú)立學(xué)院法人治理與依法治理之間的偏離；二是獨(dú)立學(xué)院法人治理多樣的狀況。根據(jù)獨(dú)立學(xué)院法人治理的外部利益相關(guān)者間的關(guān)系不同（舉辦高校與投資方合作形式），獨(dú)立學(xué)院的法人治理模式大致可分為以北京理工大學(xué)珠海學(xué)院為代表的“舉辦高校+民營(yíng)企業(yè)”的合作形式,以浙江大學(xué)城市學(xué)院為代表的“地方政府+舉辦高校+國(guó)有企業(yè)”的合作形式,以電子科技大學(xué)中山學(xué)院為代表的“舉辦高校+異地政府”的合作形式,以北京師范大學(xué)珠海分校為代表的“舉辦高校+校辦企業(yè)”的合作形式等四種類(lèi)型。筆者認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院法人治理的利益相關(guān)者模型應(yīng)該包括：獨(dú)立學(xué)院法人治理的外部利益相關(guān)者（政府、社會(huì)、舉辦高校、投資方）和獨(dú)立學(xué)院法人治理的內(nèi)部利益相關(guān)者（董事會(huì)、院長(zhǎng)、教師、學(xué)生，見(jiàn)圖2）。

圖1 全國(guó)獨(dú)立學(xué)院數(shù)量分省統(tǒng)計(jì)圖(截至2014年6月18日)

圖2：獨(dú)立學(xué)院法人治理利益相關(guān)者模型

三、建議的提出

遵循共同治理的原則，在獨(dú)立學(xué)院管理建設(shè)中引入法人治理結(jié)構(gòu)，是明確權(quán)責(zé)、科學(xué)處理各利益群體之間關(guān)系，使治理結(jié)構(gòu)有序運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)管理制度規(guī)范性的必然要求。在遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，貫徹國(guó)家的教育方針，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和教育公益性原則等前提下，盡可能地完善和運(yùn)用法人治理機(jī)制和治理體系，是獨(dú)立學(xué)院解決當(dāng)前問(wèn)題、謀求更好更快發(fā)展的關(guān)鍵[4]。

（一）加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院法人治理體系和法人治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，政府部門(mén)應(yīng)以學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神為引領(lǐng)，以法治思維和法治方式引導(dǎo)獨(dú)立學(xué)院全面推進(jìn)依法治校，運(yùn)用法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、公共財(cái)政、信息服務(wù)等手段，引導(dǎo)獨(dú)立學(xué)院提高依法治理的理念與水平，落實(shí)和擴(kuò)大獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，完善獨(dú)立學(xué)院依法辦學(xué)的保障與監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院法人治理體系和法人治理能力現(xiàn)代化。政府應(yīng)將推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為推進(jìn)教育現(xiàn)代化的重點(diǎn)內(nèi)容和有機(jī)組成部分，全面深化獨(dú)立學(xué)院教育綜合改革，健全和完善獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)，提高獨(dú)立學(xué)院法人治理能力。獨(dú)立學(xué)校本身也應(yīng)努力為推進(jìn)教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化，探索規(guī)律，積累經(jīng)驗(yàn)，提供示范。

（二）主動(dòng)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，履行獨(dú)立學(xué)院社會(huì)責(zé)任

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的根本前提是要形成支撐經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的科技和人才體系。獨(dú)立學(xué)院應(yīng)主動(dòng)融入社會(huì)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要依靠學(xué)科優(yōu)勢(shì)、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、區(qū)域優(yōu)勢(shì)，緊密結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，將發(fā)展融入地方建設(shè)發(fā)展中，為地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)主動(dòng)履行獨(dú)立學(xué)院社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)與共生共榮。為此，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際，合理確定辦學(xué)定位，履行社會(huì)責(zé)任，明確辦學(xué)目標(biāo)；結(jié)合優(yōu)勢(shì)學(xué)科專(zhuān)業(yè)，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練，努力提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，為獨(dú)立學(xué)院履行社會(huì)責(zé)任夯實(shí)基礎(chǔ)；深化教育綜合改革，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，為獨(dú)立學(xué)院履行社會(huì)責(zé)任注入活力。

（三）舉辦高校支持獨(dú)立學(xué)院提高教育質(zhì)量，投資方持續(xù)加大辦學(xué)投入

獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展離不開(kāi)舉辦高校的支持，舉辦高校應(yīng)支持獨(dú)立學(xué)院加強(qiáng)學(xué)術(shù)建設(shè)，提高教育質(zhì)量。選派具有豐富行政經(jīng)驗(yàn)和學(xué)術(shù)經(jīng)驗(yàn)的資深教授擔(dān)任獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)，始終注重加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院師資隊(duì)伍建設(shè)，始終注重提高獨(dú)立學(xué)院教育教學(xué)水平。同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院不能對(duì)舉辦高校產(chǎn)生依賴(lài)，應(yīng)加快自身發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自力更生。而獨(dú)立學(xué)院的投資方要持續(xù)加大辦學(xué)投入，優(yōu)化教育教學(xué)環(huán)境，保障教育教學(xué)經(jīng)費(fèi)。堅(jiān)持遵循高等教育規(guī)律，在改革獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部管理模式基礎(chǔ)上，優(yōu)化獨(dú)立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)教育資源的合理配置和有效利用。

（四）依法加快獨(dú)立學(xué)院章程建設(shè)，完善獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)

依法治校是獨(dú)立學(xué)院落實(shí)依法治國(guó)基本方略的必然要求；依法治校是獨(dú)立學(xué)院建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度、構(gòu)建新型政校關(guān)系的根本保證；依法治校是完善獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提高管理水平與效益，辦人民滿(mǎn)意教育的迫切需要；依法治校是獨(dú)立學(xué)院推進(jìn)人才培養(yǎng)模式改革、實(shí)施素質(zhì)教育的重要保障；依法治校是構(gòu)建符合法治理念的育人環(huán)境，培養(yǎng)學(xué)生學(xué)法明理、樹(shù)立公民意識(shí)的重要保障。

大學(xué)章程對(duì)大學(xué)自身和大學(xué)外部關(guān)系均具有重要的規(guī)范作用[5]。對(duì)大學(xué)自身而言，學(xué)校章程是依法治校的基礎(chǔ)，是學(xué)校成立的要件，是民主管理的條件和學(xué)校運(yùn)行的必要規(guī)范，是學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制的基礎(chǔ)，是自主辦學(xué)的條件。對(duì)大學(xué)外部關(guān)系而言，學(xué)校章程是國(guó)家法制建設(shè)的需要，是教育行政部門(mén)管理和監(jiān)督學(xué)校的依據(jù)，是學(xué)校舉辦者、投資人對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)控監(jiān)督的手段[6]。獨(dú)立學(xué)院章程制定要遵守依法依規(guī)、民主公開(kāi)、改革創(chuàng)新、突出特色的工作原則，堅(jiān)持以法律法規(guī)為基本依據(jù)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，遵循高等教育規(guī)律，推進(jìn)學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展；緊緊圍繞獨(dú)立學(xué)院發(fā)展內(nèi)涵，依法完善獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)章程促進(jìn)學(xué)校改革創(chuàng)新。其中，應(yīng)著重完善獨(dú)立學(xué)院按照章程自主管理、自我約束的機(jī)制。獨(dú)立學(xué)院應(yīng)加快內(nèi)部管理體制改革，將法治理念與原則要求落實(shí)在學(xué)校日常管理之中，重視和發(fā)揮學(xué)校章程和內(nèi)部制度規(guī)范在獨(dú)立學(xué)院法人治理中的重要作用，建立公平公正的制度環(huán)境。以《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國(guó)教育部令第31號(hào)）和《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》（中華人民共和國(guó)教育部令第35號(hào)）為指引，把依法治校作為獨(dú)立學(xué)院法人治理的核心價(jià)值與要求，加快獨(dú)立學(xué)院章程建設(shè)，盡快完成章程起草、核準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)依據(jù)章程自主管理，保障學(xué)術(shù)委員會(huì)在教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)中有效發(fā)揮作用。

（五）堅(jiān)持教育公益性原則，體現(xiàn)公益性的價(jià)值觀

黨的十八大報(bào)告明確了社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本內(nèi)容和具體要求，指出了社會(huì)主義核心教育體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)，是社會(huì)主義最基本、最核心、最重要的價(jià)值理念。從知識(shí)經(jīng)濟(jì)的視角來(lái)審視，教育就是傳播、應(yīng)用知識(shí)以及生產(chǎn)知識(shí)的過(guò)程，通俗地講，教育可以被視為知識(shí)傳輸過(guò)程。學(xué)術(shù)界對(duì)公益性作為知識(shí)的客觀屬性基本形成了共識(shí)。教育是公益性事業(yè)，追求公共利益是教育事業(yè)發(fā)展的核心價(jià)值。教育部26號(hào)令《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》明確了“獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)”，“獨(dú)立學(xué)院及其舉辦者應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，貫徹國(guó)家的教育方針，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和教育公益性原則”。獨(dú)立學(xué)院是學(xué)校而不是公司，是一種特殊的非營(yíng)利組織，因此，獨(dú)立學(xué)院的法人治理結(jié)構(gòu)必須符合非營(yíng)利組織法人治理的相關(guān)要求，必須體現(xiàn)公益性的價(jià)值觀。

四、結(jié)語(yǔ)

獨(dú)立學(xué)院法人治理的外部利益相關(guān)者（政府、社會(huì)、舉辦高校、投資方）的權(quán)力配置，形成了獨(dú)立學(xué)院法人治理的外部權(quán)力結(jié)構(gòu)；獨(dú)立學(xué)院法人治理的內(nèi)部利益相關(guān)者（董事會(huì)、院長(zhǎng)、教師、學(xué)生）的權(quán)力配置，形成了獨(dú)立學(xué)院法人治理的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。它們共同通過(guò)權(quán)力的配置和運(yùn)作機(jī)制來(lái)達(dá)到關(guān)系的平衡，以保障獨(dú)立學(xué)院的有效運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)。盡管獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展面臨一些暫時(shí)的困難，但最終形成完善的法人治理結(jié)構(gòu)也只是個(gè)時(shí)間問(wèn)題。通過(guò)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)層級(jí)的各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約來(lái)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展決策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行權(quán)、教育監(jiān)督權(quán)的良好運(yùn)行和彼此制衡，避免權(quán)責(zé)不明和權(quán)力濫用，從而實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院內(nèi)外部決策及領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)行的科學(xué)化、系統(tǒng)化，確保獨(dú)立學(xué)院健康可持續(xù)的發(fā)展，促進(jìn)高等教育目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[6]?？傊晟篇?dú)立學(xué)院法人治理應(yīng)從治理內(nèi)涵出發(fā)，遵循“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、黨為政治核心、教授治校、師生民主參與、共同治理”的基本原則，構(gòu)建董事會(huì)、校長(zhǎng)、教師、學(xué)生共同參與的大學(xué)治理模式，建立健全以教學(xué)單位為中心的全面預(yù)算管理制度，重心下移、權(quán)力下放，落實(shí)和擴(kuò)大教學(xué)單位辦學(xué)自主權(quán)，形成規(guī)范代特色代發(fā)展的現(xiàn)代大學(xué)治理體系。

[1]榮振華,范成博.獨(dú)立學(xué)院法人治理困境的反思——從獨(dú)立學(xué)院法律規(guī)定矛盾維度分析[J].現(xiàn)代教育管理，2012，(12).

[2]丁煌.西方公共行政管理理論精要[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005：454-455.

[3]盧文范,陳勃生.法人治理結(jié)構(gòu)在獨(dú)立學(xué)院中的運(yùn)用[J].當(dāng)代教育論壇,2010，(9).

[4]汪莉.法學(xué)視域下獨(dú)立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)探析[J].中國(guó)石油大學(xué)勝利學(xué)院學(xué)報(bào),2011，(9).

[5]段海峰,呂速,李秋萍.大學(xué)章程的作用分析[J].長(zhǎng)江大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2008，(5).

[6]陳為旭,王麗燕.試論獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)的完善[J]內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)，2011，(3).