■ 涂建明

（東南大學 經(jīng)濟管理學院，江蘇 南京 210096）

一、引 言

“三聚氰胺奶粉”、 “瘦肉精”、 “塑化劑”、“福喜過期肉”等多起社會影響惡劣的食品安全公共事件，表明我國已經(jīng)進入食品安全事件的高發(fā)期。而在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管制度下，我國食品安全存在一定的監(jiān)管困境，無法有效地防范食品安全事故的頻發(fā)，亟待在體制機制上進行創(chuàng)新，其關(guān)鍵之一是要將 《食品安全法》的立法精神和基本規(guī)則與創(chuàng)新性的配套制度安排和組織安排有機地結(jié)合起來。我國于2013年組建 “國家食品藥品監(jiān)督管理總局”，并于2014年開始 《食品安全法》修訂草案的征求意見，這些動作均表明了中央政府加強食品監(jiān)督和積極治理食品安全問題的決心，也為今后的食品安全監(jiān)管提供了頂層的設(shè)計，同時也預(yù)示在新的組織架構(gòu)和法規(guī)下創(chuàng)新食品監(jiān)管制度和監(jiān)管機制的必要性和迫切性。

每一起食品安全公共事件均構(gòu)成對政府食品安全監(jiān)管能力的考驗，并凸顯出當前的監(jiān)管困境，要走出監(jiān)管困境，當務(wù)之急是依托現(xiàn)有的法律框架和組織框架，優(yōu)化食品安全監(jiān)管機制，尋求可能的制度上的創(chuàng)新和突破。值得注意的是，2013年初爆發(fā)的歐洲 “馬肉丑聞”和美國 “假冒海鮮”等食品事件表明，即使在食品監(jiān)管法規(guī)比較完善的歐美國家，仍然存在食品安全事件大規(guī)模爆發(fā)的制度條件。因此，食品安全公共事件在我國頻頻發(fā)生，與我國市場制度的不完善有關(guān)，更為重要的是，食品安全問題還與現(xiàn)代公司治理制度的缺陷存在關(guān)聯(lián)。這是對西方發(fā)達國家市場仍然存在食品安全問題的一個關(guān)鍵注解，但是這一觀點還未得到應(yīng)有的重視。2014年 《食品安全法》修訂草案的重點內(nèi)容包括：強化企業(yè)主體責任落實、創(chuàng)新監(jiān)管機制方式，以及完善食品安全社會共治。可見，本文從公司治理層面上思考食品安全監(jiān)管機制的創(chuàng)新，與這一 《食品安全法》修訂草案的修訂方向契合。

二、現(xiàn)有的食品安全問題治理機制

（一）外部公共治理機制：媒體監(jiān)督與政府監(jiān)管

在現(xiàn)代經(jīng)濟體制中，食品安全問題的治理主要是依賴企業(yè)之外的治理力量來實現(xiàn)的，食品安全的受害者也是依靠外部的公共治理機制來維護其自身利益的，這些外部公共治理機制主要是公共媒體的監(jiān)督和以政府為主體的監(jiān)管。政府和媒體均與公司在社會利益上有關(guān)系 （Freeman，1984）[1]，而這種社會利益很好地體現(xiàn)在食品安全上。

在每一起食品安全公共事件中，公共媒體總是扮演積極的作用，或者率先通過獨立調(diào)查如最近的福喜事件，將問題食品和問題企業(yè)揭露出來；或者在企業(yè)被查處后，提供海量的相關(guān)報道。媒體在食品安全的監(jiān)管中具有一定的潛力，可以及時地曝光食品安全問題，并發(fā)揮積極的作用 （吳光秋和郟貢獻，2004；黃旦和郭麗華2008；王宇，2010）[2-4]。新聞媒體對食品安全事件的關(guān)注，不僅可以起到輿論監(jiān)督的作用，也可以通過警示、倡導(dǎo)，推動食品安全得到有效的法律保障 （顧理平，2008）[5]。因此，從媒體的治理角色來看，媒體以其特有的職業(yè)敏感性對食品安全問題具有高度的關(guān)注，有動機積極主動地披露食品安全事件，很好地滿足了社會公眾了解食品安全事件的信息需求。媒體對食品安全問題的揭露，以及事態(tài)發(fā)展信息的傳播，具有披露的及時性以及影響的廣泛性。因此，媒體的確能發(fā)揮對食品安全問題的公共輿論監(jiān)督作用。不過媒體披露存在的致命局限是，有時信息的可靠性存在問題，且通常不具有專家的權(quán)威性，以及其對食品安全事件的選擇性傳播可能會導(dǎo)致公眾做出過度的解讀甚至于誤讀，從而產(chǎn)生消極和負面的社會影響 （涂建明，2013）[6]。

雖然公共媒體在食品安全監(jiān)督中起到積極的作用，但是我國仍然是政府主導(dǎo)型的食品安全監(jiān)管模式。政府一直被認為是食品安全治理的主導(dǎo)力量，承擔著食品安全保障的職責 （Henson和Caswell， 1999； Loader和 Hobbs， 1999； 索珊珊，2004； 左偉， 2009； 胡穎廉， 2008）[7-11]。 從政府的治理角色來看，人們寄希望于政府完善食品安全的法律規(guī)范，以及能徹底地調(diào)查食品安全問題并盡快處罰和消除食品的安全隱患，如政府的食品監(jiān)管部門所做的工作，以及司法服務(wù)在補償受害人方面所給予的法律援助。但是政府治理在現(xiàn)實條件下總是顯得缺乏效率和滯后，由于存在信息不對稱、監(jiān)管力量不足、地方保護主義以及權(quán)力部門的尋租問題等等諸多因素都可能影響到政府的治理效率，因此，政府監(jiān)督的效率亟待提高（王耀忠，2006；李懷、趙萬里，2009；劉鵬，2010）[12-14]。

此外，企業(yè)和政府共同保障食品安全這一公共目標，也得到一定的支持。企業(yè)具有保障食品安全的基本責任，而政府的角色是監(jiān)督企業(yè)履行其食品安全職責 （Tompkin，2001；Garcia，2007）[15-16]。在我國，可以借鑒歐美等國家在食品安全管理中的做法，尋求企業(yè)與政府的協(xié)作，以及在食品安全監(jiān)管決策過程中增加公民和利益相關(guān)者的參與（薛慶根，2006；傅家榮和楊娜，2008；高秦偉，2010）[17-19]。而更多的文獻支持政府和企業(yè)之外的力量介入食品安全問題的治理，主要是將食品消費者納入多元治理機制，構(gòu)建一個多主體參與并協(xié)同互動的食品安全市場監(jiān)管架構(gòu)，發(fā)揮多元監(jiān)管方式在應(yīng)對食品安全危機中的作用，如形成綜合政府、社會自治組織和消費者等三種治理力量的復(fù)合治理機制，改變以 “改善政府監(jiān)管”為路徑依賴的主流范式 （戎素云，2006；耿莉萍，2009；顏海娜和聶勇浩，2009；王虎和李長健，2008；焦志倫和陳志卷，2010；崔卓蘭和宋慧宇，2010；呂方，2010）[20-26]。這實際上是 《食品安全法》修訂草案所強調(diào)的食品安全社會共治。

綜觀現(xiàn)有的食品安全治理思路，研究者認識到我國目前政府主導(dǎo)型食品安全監(jiān)管機制存在不足，媒體治理也存在一定的缺陷。在探討更為有效的食品安全監(jiān)管機制，較多的觀點傾向于多方力量共同參與食品安全的監(jiān)管模式。國外的食品安全監(jiān)管理論與實踐經(jīng)驗表明，實現(xiàn)有效的食品監(jiān)管需要增加食品安全監(jiān)管的透明度、責任感和公眾參與度，要發(fā)揮食品安全利益相關(guān)者的積極作用。

（二）具有潛力的內(nèi)部治理機制

從治理的形式來看，媒體監(jiān)督和政府監(jiān)管這兩種公共治理機制均是外在于企業(yè)的。而從治理的動機來看，媒體和政府關(guān)注食品安全的動機均不同于其他利益相關(guān)者，政府監(jiān)管的動機是維護社會秩序和公共安全，媒體是出于社會良知和自身的傳媒職業(yè)利益才介入食品安全事件的。從治理的局限性來看，外部治理機制存在一些明顯的缺陷，它們均是事后機制，主要是事后的查處和曝光，同時也是一種間接機制，通常不能直接地作用到食品的研發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，而這些治理局限性會影響到外部治理的效率。

根據(jù)我國的 《食品安全法》，食品企業(yè)是食品安全的第一責任主體。在食品安全事件中，只有研發(fā)、生產(chǎn)和銷售食品的企業(yè)和食品消費者才是最直接的局中人，因此，食品安全問題的根本解決還得圍繞著 “生產(chǎn)者—消費者”這一層利益關(guān)系來展開。除了依靠政府監(jiān)管和媒體監(jiān)督以外，還需要一種更為直接地針對食品企業(yè)的治理機制，其能比較直接地滲透到食品的銷售、生產(chǎn)和研發(fā)等多環(huán)節(jié)的安全隱患，這只有食品企業(yè)的內(nèi)部公司治理機制才可以勝任。從食品消費者的角度來看，一旦食品企業(yè)的內(nèi)部治理失效了，才需要媒體及時的披露以及政府快速、有力的查處。如果企業(yè)內(nèi)部治理機制能夠自我約束安全隱患，外部治理機制的需求就會下降，外部治理機構(gòu)的壓力會降低?？梢?，內(nèi)部治理機制和外部治理機制共同構(gòu)成一個完整的治理食品安全的治理體系。尤其對于規(guī)?；称菲髽I(yè)，一個內(nèi)部治理機制弱化的食品安全監(jiān)管體系是有缺陷的，其無法落實食品企業(yè)是食品安全第一責任方的治理理念。對于小規(guī)模食品企業(yè)，由于存在天然的內(nèi)部治理機制缺陷，只能依靠外部的監(jiān)管機制發(fā)揮作用。

目前的研究雖然提到在食品安全監(jiān)管中企業(yè)和消費者積極參與的必要性和重要性，并提出多主體參與并協(xié)同互動的食品安全市場監(jiān)管架構(gòu)，但是這一 “共同治理觀”尚且缺乏有效的微觀實現(xiàn)機制，尤其關(guān)鍵的是，其缺乏匹配的公司治理層面的制度安排，使得食品安全的 “共同治理觀”僅停留在理念上和一些簡單的制度安排上，如社會公眾舉報等措施。現(xiàn)有的研究較少關(guān)注到食品安全問題背后的公司治理問題，而公共食品安全問題的產(chǎn)生，多由食品企業(yè)不負責的機會主義經(jīng)營管理行為所致，如不按規(guī)范生產(chǎn)以及為降低成本使用劣質(zhì)輔料等，公司董事會對于食品安全問題應(yīng)該承擔直接的責任。一方面，企業(yè)自身缺乏良好的或有效的治理制度，使企業(yè)的經(jīng)營管理中的機會主義行為未得到有效約束，并通過監(jiān)管制度的缺陷，放大為食品安全公共事件；另一方面，有許多公司治理比較完備的規(guī)?；称菲髽I(yè)，同樣成為食品安全問題的發(fā)源地，其掌握公司內(nèi)部信息的公司治理層和管理層對于食品安全事件應(yīng)承擔直接的責任，其中董事會的治理失效顯示當前內(nèi)部治理機制監(jiān)督弱化這一治理制度缺陷值得關(guān)注。

食品安全公共事件是企業(yè)與消費者之間在食品安全這一公共利益上的顯性沖突?，F(xiàn)有的公司治理機制是調(diào)節(jié)股東和管理層之間以及股東之間利益沖突的制度安排，而要通過內(nèi)部公司治理機制來調(diào)節(jié)食品企業(yè)和食品消費者之間的利益沖突，以實現(xiàn)對食品消費者利益的保護和對企業(yè)經(jīng)營管理中機會主義行為的制約，現(xiàn)有的公司治理機制很難勝任。但是，公司治理是約束企業(yè)經(jīng)營管理活動和行為的基礎(chǔ)性的、關(guān)鍵性的制度安排，由于社會公眾往往是食品安全事件的現(xiàn)實和潛在受害者，具有對食品安全的公共需求，對保障食品安全公共利益的外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)督機制均有較強的關(guān)注動機?，F(xiàn)有的研究主要關(guān)注外部治理機制的作用，對于內(nèi)部治理機制的關(guān)注不多，而公司治理理論和利益相關(guān)者的治理作用在解釋和應(yīng)對食品企業(yè)的機會主義經(jīng)營管理行為上具有很大的潛力。從公司治理層面來討論誘發(fā)食品安全問題的關(guān)鍵制度局限以及可能的改進，考慮從公司治理層面以董事會制度的創(chuàng)新來實現(xiàn)食品安全監(jiān)管機制的創(chuàng)新，為公眾參與治理食品安全提供相對切實可行和更為高效的治理制度安排，與現(xiàn)有的研究相比，這是一條新的研究路徑。

三、公司治理視角的食品安全問題分析

（一）食品受眾：食品企業(yè)利益相關(guān)者

從利益相關(guān)者理論來看，企業(yè)契約網(wǎng)絡(luò)所涉及的利益相關(guān)者，體現(xiàn)為股東、管理者、雇員、消費者、供應(yīng)商等多類主體。食品的現(xiàn)實消費者和潛在消費者會涉及到十分廣泛的社會公眾 （本文均稱為 “食品受眾”）。企業(yè)生產(chǎn)的食品需要被食品受眾所購買和消費，這種 “經(jīng)濟依賴性”構(gòu)成了食品企業(yè)和食品受眾之間的利益紐帶，而且，由于他們可能因企業(yè)不規(guī)范的生產(chǎn)和銷售行為而身心健康受損，這加強了食品受眾作為利益相關(guān)者與食品企業(yè)的利益關(guān)聯(lián)。因此，從利益相關(guān)者的概念內(nèi)涵來判斷，現(xiàn)代社會廣泛的食品受眾是食品行業(yè)及食品企業(yè)的 “關(guān)鍵利益相關(guān)者”。

食品安全事件一旦發(fā)生，食品受眾是直接的受害者，問題產(chǎn)品的曝光會驅(qū)使食品受眾選擇“以腳投票”，企業(yè)將面臨巨額訴訟賠償和客戶資源枯竭，企業(yè)與食品受眾之間的物質(zhì)和利益紐帶斷裂。從企業(yè)行為的角度來看，食品安全問題源于食品企業(yè)經(jīng)營管理中的機會主義行為，即企業(yè)過于關(guān)注企業(yè)經(jīng)營中的短期利益而忽視應(yīng)堅守的食品安全這一食品受眾的公共利益底線，其在追求股東利益最大化的過程中，以損害食品受眾的身心健康為代價。食品安全問題一經(jīng)曝光和查處，企業(yè)和食品受眾之間的關(guān)系迅速惡化，企業(yè)失去了食品受眾的信任和需求，企業(yè)危機和市場危機隨之而來。從食品受眾的角度來看，作為食品企業(yè)的關(guān)鍵利益相關(guān)者，除了收回對問題企業(yè)和問題食品的信任和購買需求，其只能在受害后實施以腳投票或?qū)で笤V訟等懲罰方式，而在食品生產(chǎn)的事中和事前 （即研發(fā)階段）對保障自己的食品安全權(quán)益是無能為力的，這種不對稱的行為選擇一定程度地縱容了企業(yè)的機會主義行為。

（二）食品企業(yè)機會主義行為與內(nèi)部治理失效

食品安全事件的發(fā)生客觀上存在著外部監(jiān)管效率的原因，但是其更深層的原因是食品企業(yè)和食品受眾之間利益關(guān)系格局的失衡，即在企業(yè)經(jīng)營管理過程中，追求股東利益最大化的企業(yè)經(jīng)營管理行為具有機會主義取向，會損及食品受眾的食品安全需求。目標取向短期化的機會主義行為體現(xiàn)為企業(yè)生產(chǎn)和銷售問題食品，既損害到食品受眾的利益，最終也會損害到股東利益和管理層自身利益。之所以產(chǎn)生這一結(jié)果，還是由于企業(yè)經(jīng)營管理中股東力量過于強勢以及對機會主義行為約束的失效。這些機會主義行為正是在主流的公司治理制度約束框架下發(fā)生的，恰恰反映主流公司治理制度存在一定的缺陷。如 “三聚氰胺事件”等食品安全案例表明，企業(yè)的董事會和管理層在完全知情和有控制能力的情況下，卻縱容不安全食品的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售，公司的治理層和管理層對于食品安全問題負有不可推卸的責任。

對規(guī)模化的食品企業(yè)，其均采用公司制組織形式，因此其在食品安全問題上的內(nèi)部治理失效表明，當前的公司治理存在一定的缺陷，而且這些公司治理缺陷會誘導(dǎo)食品安全問題?，F(xiàn)有的公司治理制度是以 “股東利益至上”為治理邏輯的（楊瑞龍、周業(yè)安，2000）[27]，內(nèi)部治理從根本上代表的是股東的利益，并以股東利益最大化為目標。既然現(xiàn)有的主流公司治理制度以維護股東的利益為第一目標，滿足食品受眾的利益則是服從于這一目標的低一層次的目標。從董事會的基本構(gòu)成來看，主要是大股東的利益代表和中小股東的利益代表，其他利益相關(guān)者的利益并沒有直接體現(xiàn)在董事會，而必須要通過股東對自身利益影響的考量來間接地反映。當股東利益和食品受眾的利益不發(fā)生沖突時，股東利益和食品受眾利益是相互調(diào)和的，因而不存在明顯的誘發(fā)食品安全問題的制度因素。但是，根據(jù)股東中心理論，“股東利益至上”會驅(qū)使企業(yè)管理層處在很強的短期目標取向之中，常常不能顧及公司的長遠發(fā)展（付俊文、趙紅，2006）[28]，使得企業(yè)追求短期利益的機會主義經(jīng)營管理行為在一定的條件下會侵害食品受眾的利益，激烈的沖突使得股東利益和食品受眾利益難以調(diào)和，從而爆發(fā)食品安全問題。因此，從公司治理視角來看，食品安全問題有公司治理缺陷方面的誘因。

與此不同的是，利益相關(guān)者理論認為企業(yè)管理層在企業(yè)的經(jīng)營活動中應(yīng)注重公司利益相關(guān)者的利益要求 （Blair，1995）[29]，應(yīng)該戰(zhàn)略性地管理企業(yè)與利益相關(guān)者之間的關(guān)系 （Freeman，1984）[1]。因此，從利益相關(guān)者的角度來看，它更強調(diào)企業(yè)利益和食品受眾等利益相關(guān)者之間利益的一致性。但是，在 “股東利益至上”觀念的主導(dǎo)下，企業(yè)追求的股東利益會偏離食品受眾的利益 （如食品安全）。這與管理行為缺乏有效的約束有關(guān)，企業(yè)治理層和管理層有意地規(guī)避約束而機會主義地追求自身的短期利益，其中股東無法通過自我約束來限制其機會主義的自利行為，形成內(nèi)部公司治理機制的失靈，這是食品安全問題產(chǎn)生的重要根源之一。公司治理機制失靈的表現(xiàn)之一，是食品企業(yè)的管理層在一定的市場條件下機會主義地選擇犧牲食品受眾的利益，以實現(xiàn)短期的股東利益目標和自身利益目標，并產(chǎn)生與食品受眾利益無法調(diào)和的局面，激烈的沖突外化為食品安全公共事件。如當市場競爭激烈并影響食品企業(yè)的生存時，侵犯食品消費者的事件就很容易發(fā)生。諸多的食品安全事件中，企業(yè)為了追求投資者短期利潤的最大化，而機會主義地生產(chǎn)和銷售那些危害社會公眾健康的食品，一旦被曝光查處即導(dǎo)致企業(yè)危機。雖然外部的監(jiān)管滯后使這些投機行為得逞，但是企業(yè)的內(nèi)部治理機制并沒有基礎(chǔ)性地約束這些機會主義行為，才是問題的關(guān)鍵。在公司董事會中，內(nèi)部董事從根本上代表大股東利益，獨立董事代表中小股東的利益，誰能直接代表食品受眾的利益呢？從公司法的法理基礎(chǔ)來判斷，董事并不直接代表食品受眾的利益，當股東利益、管理層利益和食品受眾利益相沖突時，現(xiàn)有的公司治理機制會縱容股東和管理層選擇忽略公共利益的機會主義行為。此外，從現(xiàn)有的市場經(jīng)濟運行和企業(yè)行為模式來看，公司治理層和管理層會出于利益相關(guān)者的社會責任和商業(yè)倫理約束 （李維安和王世權(quán)，2007）[30]主動確保食品的安全性，但這是一種軟性約束。

（三）關(guān)鍵利益相關(guān)者：改進內(nèi)部治理的力量

從利益相關(guān)者理論與實踐的進展 （李維安和王世權(quán)，2007）[30]來看，食品受眾可以理解為企業(yè)食品的關(guān)鍵利益相關(guān)者。由于食品受眾提供的信任和購買需求是食品企業(yè)存續(xù)的基礎(chǔ)，食品企業(yè)最大的經(jīng)營風險之一即食品安全風險最終會反映到食品受眾的身心健康受損上，因此食品受眾對于制約食品企業(yè)侵害公共利益的機會主義行為有較強烈的訴求。當外部監(jiān)管和社會公共監(jiān)督并不令人滿意，且面對的是生活必需品時，食品受眾應(yīng)該有強烈的動機直接制約食品企業(yè)的機會主義行為。但是，食品受眾并不是股東，目前尚無食品受眾直接參與公司治理的制度安排。

基于食品安全問題的嚴重后果、當前應(yīng)對的迫切性以及當下的監(jiān)管困境，發(fā)揮食品受眾作為關(guān)鍵利益相關(guān)者應(yīng)具有的積極治理作用是值得期待的。以投資者的利益保護為例，股東積極行動主義通過股東積極地干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營管理確保其投資價值，可以避免股東對企業(yè)消極地 “以腳投票”的行為選擇。那么對于食品受眾，是否也存在這樣的機制？除了依靠政府食品安全監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督機制，食品受眾是否可以作為 “積極的利益相關(guān)者”，積極地將對關(guān)系到食品安全的質(zhì)量標準、安全生產(chǎn)過程和管理保證等訴求，借助于利益代言人的治理角色如具有某一特定身份且獨立于股東的董事，通過公司治理層面和管理運作層面直接地投射到食品企業(yè)的產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)、加工和流通等各個經(jīng)營環(huán)節(jié)？這實際上是尋求將食品受眾的外部監(jiān)督實現(xiàn)內(nèi)部化的制度安排 （涂建明，2013）[6]。有了這一制度安排，食品受眾就可以發(fā)揮更為積極、主動的治理角色，而不是停留在作為食品公共事件中受害者的被動角色即只能在爆發(fā)食品安全問題時消極地實施 “以腳投票”和尋求司法救助，以至于在每一次食品公共事件中，食品受眾受害者都為其消極、被動的治理行為付出代價。食品受眾進行積極行動的另一個重要的理由是，食品需求是人們的基本生活需求，如乳制品和肉制品，如果這些食品安全均存在嚴重的問題，人們選擇回避并不符合其自身根本的、長遠的利益，應(yīng)該說人們沒有退路，其更為理性的行為是選擇積極地應(yīng)對，這既是對個人利益負責，也是對群體 （如民族）的生存和健康負責。這一層利益關(guān)系遠遠超越食品在一般商品交易層面體現(xiàn)的利益關(guān)系，這為發(fā)展國家層面的司法保護與監(jiān)管制度、公共媒體的監(jiān)督和企業(yè)層面的治理制度等保障食品受眾公共安全的制度安排提供了充分的理由。

基于食品企業(yè)和食品受眾之間存在非常關(guān)鍵的利益關(guān)系，需要確立食品受眾作為關(guān)鍵利益相關(guān)者所應(yīng)具有的治理角色，將其引入到更為積極地和更為直接地制約公司股東和管理者的機會主義行為的機制中，形成一個有助于其參與制約公司治理層和管理層的機會主義行為，并將食品受眾的外部監(jiān)督內(nèi)部化的系統(tǒng)性制度安排。市場的監(jiān)管層有責任推動這一機制的建設(shè)，并使其成為公司治理改革的一個重要的方向。這是落實食品企業(yè)作為食品安全的第一責任方，從根本上抑制食品安全問題降低企業(yè)危機和市場危機發(fā)生可能性的戰(zhàn)略性選擇，它與影響日盛的利益相關(guān)者治理理念一脈相承，且有所發(fā)展。在當前的公司治理制度中如何引入食品受眾參與食品安全的防范和控制，尤其是參與食品企業(yè)的公共安全制約機制，則需要進行管理制度設(shè)計上的創(chuàng)新，這一思路也吻合食品安全治理文獻中所關(guān)注的發(fā)揮消費者積極參與治理的共識。

四、董事會公共利益內(nèi)置與公共董事制度

（一）公司治理亟待創(chuàng)新

從美國次貸危機的發(fā)生和發(fā)展，可以窺見公司管理層和股東傾向于短期化逐利的機會主義行為，而此前的美國薩班斯法案針對公司治理制度所做的完善并沒有有效地約束公司高管和股東的貪婪逐利行為。當前，主流公司治理的核心邏輯是如何確保股東利益最大化，盡管會出于商業(yè)倫理和履行企業(yè)社會責任的要求，考慮公共利益，但是在一定的市場條件下，管理層為了追求股東利益和自身利益而侵害公共利益的機會主義行為時有發(fā)生，食品安全、藥品安全和環(huán)境污染等社會公共事件，均是典型的股東利益和公共利益存在激烈沖突的表現(xiàn)，而對于公共利益的保護只能靠事后和間接的治理機制來實現(xiàn)，無法在公司治理層面得到有效的保障。這表明當前主流的公司治理機制在應(yīng)對食品安全問題上存在明顯的局限性。

因此，如果不在公司治理機制上有所創(chuàng)新，食品企業(yè)侵害食品受眾公共利益的機會主義行為仍然無法避免。美國在 “安然事件”和 “世通事件”等財務(wù)丑聞后，通過完善獨立董事和審計委員會制度來強化董事會的監(jiān)督，以應(yīng)對企業(yè)的經(jīng)營管理風險，但這無法從根本上遏制股東和管理層的機會主義行為?，F(xiàn)有的以美國為典型的公司治理改革模式，總是試圖強化代表股東利益的董事會的監(jiān)督作用 （金華，2012）[31]，但是，它無法從根本上解決股東和管理層的機會主義行為所映射的公司治理核心邏輯 “股東利益至上”形成的制度缺陷。企業(yè)治理層和管理層的自利行為，面對股東利益和公共利益的沖突，更傾向于拋棄公共利益。因此，一味地修補董事會制度，而不是依據(jù)利益相關(guān)者理論摒棄 “股東利益至上”治理邏輯來重塑公司治理制度，未來的食品企業(yè)仍將面臨食品安全公共危機。

從 “三聚氰胺”等食品安全公共事件可以透視出，并不是公司董事會缺乏有力的領(lǐng)導(dǎo)和控制能力，而是由于企業(yè)的經(jīng)營管理者要服從于股東利益最大化，會受制于自身以及股東對利益的貪婪，在一定的市場條件下，對于企業(yè)的非股東利益相關(guān)者 （尤其是食品受眾）利益進行過度地掘取，以及短期逐利的機會主義取向會誘導(dǎo)管理行為偏離公共利益，從而產(chǎn)生食品安全問題，并衍生出企業(yè)危機和市場危機。從這一視角來看，企業(yè)危機和市場危機的生成、發(fā)展實質(zhì)上是源于企業(yè)對 “公共利益”的過度掘取和拋棄，而食品安全公共事件是食品企業(yè)對食品安全這一公共利益底線的踐踏。因此，企業(yè)危機和市場危機的消除應(yīng)該取決于 “股東利益”對 “公共利益”的協(xié)調(diào)與和解，通過克服公司治理的缺陷，走出股東和非股東利益相關(guān)者之間相互沖突的僵局。從食品安全治理的視角來看，正視食品受眾作為企業(yè)關(guān)鍵利益相關(guān)者的治理權(quán)力，通過其對股東利益的制衡，實現(xiàn)股東與食品受眾之間的利益協(xié)調(diào)，以利益協(xié)調(diào)化解利益沖突，將食品安全這一 “公共利益”植入規(guī)模化食品企業(yè)的公司治理邏輯，這是一個重塑公司治理的新思路。接下來的問題是，如何通過企業(yè)的微觀機制來實現(xiàn)這一個治理思路？

（二）董事會的公共利益內(nèi)置與公共董事的治理角色

以上分析表明，應(yīng)該在公司治理機制上進行一定的創(chuàng)新。創(chuàng)新的關(guān)鍵之一是將公共利益內(nèi)置于董事會，即要實現(xiàn)在董事會的重大經(jīng)營決策中直接地、充分地考慮非股東利益相關(guān)者 （包括食品受眾）的公共利益訴求；創(chuàng)新的關(guān)鍵之二是將外部的社會公眾的監(jiān)督導(dǎo)入企業(yè)的內(nèi)部 （涂建明，2013）[6]，實現(xiàn)外部監(jiān)督內(nèi)部化，以確保社會公眾的公共利益；創(chuàng)新的關(guān)鍵之三是確定特定的治理角色，即圍繞以上兩點，確定一個專門的公司治理角色，在董事會代言社會公眾利益，表達社會公眾的利益訴求，與股東的代表溝通，平衡股東利益與公共利益。

在現(xiàn)有的機制中，董事會的董事通常是大股東的利益代表，獨立董事代表中小投資者的利益，基于當前公司規(guī)制的這種利益代表格局，無法直接體現(xiàn)非股東利益相關(guān)者 （包括食品受眾）的利益訴求。若要使得董事會能直接考慮非股東利益相關(guān)者的利益訴求，必須在董事會中有非股東利益相關(guān)者 （包括食品受眾）的利益代言人，可以將在董事會中代言非股東利益相關(guān)者的董事稱為“公共董事”。如此以來，通過重新塑造董事會的結(jié)構(gòu)，增設(shè)代表非股東利益相關(guān)者的公共董事，通過公共董事在公司經(jīng)營管理的重大決策中表達非股東利益相關(guān)者的公共利益訴求。通過公共董事對股東侵害公共利益的行為獨立地判斷和發(fā)表意見，形成制衡股東機會主義行為的新格局。這可落實筆者所提出的公司治理創(chuàng)新的三個關(guān)鍵點。更理想的情形是，在董事會下設(shè)公共利益專門委員會，由公共董事任召集人，其他董事為成員，負責調(diào)查、判斷和報告股東對公共利益的侵害，負責協(xié)調(diào)股東的利益和非股東利益相關(guān)者的利益。

因此，公共利益內(nèi)置、外部監(jiān)督內(nèi)部化以及公共董事的選聘所實施的公司治理機制創(chuàng)新，預(yù)期可保障非股東利益相關(guān)者 （包括食品受眾）的利益，以此治理企業(yè)的機會主義行為，改變單邊意義的 “股東利益至上”公司治理邏輯。這一改革思路與關(guān)鍵利益相關(guān)者治理理論[30]是一致的，并為關(guān)鍵利益相關(guān)者治理理論的落地提供了現(xiàn)實可行的微觀實現(xiàn)機制，即建立公共董事制度以及基于公共董事制度的公共利益委員會是將關(guān)鍵利益相關(guān)者治理理論付諸企業(yè)實踐的制度安排。

（三）在規(guī)?；称菲髽I(yè)建立公共董事制度

如前所述，食品企業(yè)產(chǎn)生的食品安全問題可以從公司治理缺陷和公司治理失效中得到解釋。因此，將食品受眾所關(guān)注的食品安全這一公共利益內(nèi)置于規(guī)?；称菲髽I(yè)的董事會，加強其對股東行為和管理層行為的內(nèi)在制約，是通過重塑公司治理機制以應(yīng)對食品安全問題的創(chuàng)新性對策。

在規(guī)?；称菲髽I(yè)推行公共董事制度，強制性地要求重要的食品企業(yè) （如公開上市的食品企業(yè)）在其董事會下設(shè)立公共利益委員會，選聘一定數(shù)量的公共董事，使公共董事能在董事會公共利益委員會積極履職，踐行其代理關(guān)鍵利益相關(guān)者參與公司治理的職能。對于其他有條件下的食品企業(yè)，也鼓勵進行這樣的制度安排。推而廣之，凡是其產(chǎn)品和服務(wù)直接涉及公共健康安全的企業(yè)，如藥品企業(yè)也需要選聘公共董事（涂建明，2013）[6]，通過發(fā)揮公共董事的監(jiān)督職能，以公司治理機制來防范和制約企業(yè)對公共利益的侵害行為。

從運行機制來看，食品企業(yè)的公共利益委員會應(yīng)由公共董事任召集人，監(jiān)督公司的食品安全問題，對涉及食品安全問題的重大議案進行審核、溝通和披露。這個以公共董事為召集人的專門委員會，可以充分地利用外部食品安全專家的意見和自己的專業(yè)判斷 （如公共董事本身就是食品安全專家），對公司涉及公共利益的食品安全經(jīng)營管理事項提供一個兼具獨立性和專業(yè)性的監(jiān)督保障。雖然現(xiàn)有的代表股東利益的董事會專門委員 （如安全生產(chǎn)委員會）也可以履行類似的內(nèi)部食品安全監(jiān)督職能，但是，即便是獨立董事，仍然是以股東的利益思維和商業(yè)倫理的軟約束來應(yīng)對食品安全問題，無法擺脫 “股東利益至上”的行為邏輯，以及無法有效地制約股東、管理層侵害食品安全公共利益的機會主義行為。公共董事代表廣大非股東利益相關(guān)者的利益，在食品企業(yè)主要是食品受眾的公共利益，通過公共董事任職于董事會來保護社會公眾的食品安全這一公共利益，在公司內(nèi)部治理的層面有效地監(jiān)督公司的食品安全問題，形成比較剛性的保障機制。如此以來，通過創(chuàng)新董事會制度，實現(xiàn)社會公眾對公共利益即食品安全監(jiān)督的內(nèi)部化，通過公共董事這一利益代言人，實現(xiàn)在公司治理層面上應(yīng)對股東和管理層的機會主義行為，使食品安全問題得到有效的治理。這一治理思路和 《食品安全法》修訂草案的 “社會共治”思路是契合的，它考慮了食品受眾參與社會共同治理的作用，并依托公司治理創(chuàng)新，找到了落實食品受眾參與內(nèi)部治理食品安全問題的微觀機制。此外，由于公共董事需要股東大會來確定人選，其代表的又是非股東利益相關(guān)者的利益，當然很難期望股東會自愿聘請公共董事，因此，由監(jiān)管層強制性地推行公司選聘公共董事顯得非常有必要。從公司的角度來看，當公司發(fā)生重大的食品安全事件的情境下，股東大會就有動力通過選聘公共董事來恢復(fù)社會公眾對食品安全的信心，以化解食品安全公共危機，實現(xiàn)與社會公眾的和解。這些必要和可能的安排，使得公共董事制度具有現(xiàn)實的可行性。

（四）公共董事制度的治理潛能

在規(guī)?；称菲髽I(yè)中，通過建立和完善公共董事的選聘、考評和監(jiān)督機制，將公共董事制度建立起來。在選聘和運作上，公共董事制度非常類似于獨立董事制度的運作，如由其股東大會決定選聘經(jīng)過監(jiān)管機構(gòu)認證的公共董事人選，需要有專門的委員會如公共利益委員會來開展監(jiān)督工作，以及需要其發(fā)表獨立意見和報告，通過其有效的履職對董事會負責并與監(jiān)管方進行充分的信息溝通。不同之處在于，公共董事的人選來自符合一定條件的社會專業(yè)人士如具有食品安全專長的行業(yè)專家，并代表食品受眾而非股東的利益。由于公共董事并非從食品受眾中直接選出，那么就需要通過相關(guān)的法律規(guī)范明確其履行代言公共利益的法定義務(wù)和公司責任，并通過一定的機制確保公共董事和食品受眾之間的互信和互動。

公共董事制度的運作要受到政府監(jiān)管部門的監(jiān)督。如依托中國食品藥品監(jiān)督管理總局或中國證監(jiān)會實施相應(yīng)的監(jiān)管，督促有條件的食品企業(yè)設(shè)立和運行規(guī)范的公共董事制度，并將食品藥品監(jiān)督管理部門的食品監(jiān)管工作、外部媒體的公共監(jiān)督和食品企業(yè)公共利益委員會的公共董事履職整合起來，建立有效的溝通機制。如由中國食品藥品監(jiān)督管理總局負責推出食品企業(yè)公共董事的治理規(guī)范，對于公共董事的任職資格進行審查、認證，對于公共董事的履職發(fā)布指南，對于未能合規(guī)地履行食品安全監(jiān)督職責的公共董事進行譴責等相應(yīng)的處罰。對于涉及到上市公司的規(guī)范建設(shè)，需要中國食品藥品監(jiān)督管理總局與中國證監(jiān)會的協(xié)同監(jiān)管。與獨立董事一樣，要使公共董事制度有效地運行起來，需要在制度建設(shè)、認證、評價和處罰等機制上進行完善，尤其是需要在食品企業(yè)宣傳和推廣這一公司治理新模式，并使之得到社會上廣大食品受眾的支持和參與，將其發(fā)展成為維護自身食品公共安全的關(guān)鍵機制。

公共董事在董事會發(fā)揮制衡股東行為的作用，實際上可以與外部監(jiān)督共同形成多維度制約食品企業(yè)機會主義行為的格局。在公司董事會進行重大決策的過程中，公共董事需要參與決策過程，審視公司的議案是否存在侵害公共利益的地方，并就公共利益的保護發(fā)表獨立的意見，并公開披露該意見。公共董事在董事會的履職，對股東利益主導(dǎo)的企業(yè)經(jīng)營管理行為起到制衡作用。公共董事需要通過企業(yè)內(nèi)部控制機構(gòu)監(jiān)督和檢查企業(yè)運作層面的安全問題，就企業(yè)經(jīng)營管理過程中存在的安全隱患和安全問題，與代表股東利益的內(nèi)部董事和獨立董事進行充分的溝通和交流，其中與獨立董事的溝通可以獲得中小股東利益代表的支持，對大股東的機會主義行為形成有力的制衡。在這一制度安排中，公司董事會的利益博弈格局會形成復(fù)雜的三方利益博弈 （涂建明，2013）[6]，即內(nèi)部董事、獨立董事和公共董事各代言利益之間的相互制衡，更易于抑制大股東及其利益代表的機會主義行為，使企業(yè)的經(jīng)營管理能充分地考慮到食品受眾等弱勢群體的利益訴求，從而能更為有效地監(jiān)督和制約偏離社會公眾利益的企業(yè)機會主義管理行為。這在一定程度上發(fā)展和深化了董事會制度。

從社會角度來看，由于公共董事的背后是食品消費者等社會公眾，因此社會公眾可以避免消極的 “以腳投票”行為，可寄托于更為完善的治理體系來有力地治理食品安全問題，即企業(yè)外部的政府和媒體形成的治理以及企業(yè)內(nèi)部的公共董事形成的治理，這一 “食品安全社會共治”創(chuàng)新機制，預(yù)期可以更為有效地保護社會公眾的食品安全利益。

[1]Freeman，R.Edward.Strategic Management:A Stakeholder Approach[M].Pitman Publishing Inc，1984.

[2]吳光秋，郟貢獻.媒體力量與食品安全——兼析央視《每周質(zhì)量報告》對食品安全的有效監(jiān)督[J].中國廣播電視學刊，2004（8）:8-11.

[3]黃旦，郭麗華.媒體先鋒:風險社會視野中的中國食品安全報道——以2006年“多寶魚”事件為例[J].新聞大學，2008（4）:6-12.

[4]王宇.食品安全事件的媒體呈現(xiàn)：現(xiàn)狀、問題及對策——以《人民日報》相關(guān)報道為例[J].現(xiàn)代傳播：中國傳媒大學學報，2010（4）:32-35.

[5]顧理平.輿論監(jiān)督中的法律無奈——以食品安全事件為例[J].江蘇社會科學，2008（6）:120-124.

[6]涂建明.股東利益與公共利益的沖突與協(xié)調(diào)——以藥品安全問題為例[J].武陵學刊，2013（5）:52-57.

[7]Henson S J，Caswell J.Food Safety Regulation:An Overview of Contemporary Issues[J].Food Policy，1999（24）:589-603.

[8]Loader R，Hobbs J E.Strategic Responses to Food Safety Legislation[J].Food Policy，1999 （24）:685-706.

[9]索珊珊.食品安全與政府“信息橋”角色的扮演——政府對食品安全危機的處理模式[J].南京社會科學，2004（11）:81-87.

[10]左偉.基于食品安全的企業(yè)、監(jiān)管部門動態(tài)博弈分析[J].華南農(nóng)業(yè)大學學報:社會科學版，2009，8（3）:62-68.

[11]胡穎廉，傅凱思.從政治科學、商業(yè)利益和公共政策視角研究國外藥品安全監(jiān)管[J].中國藥事，2008（12）：1043-1050.

[12]王耀忠.外部誘因和制度變遷：食品安全監(jiān)管的制度解釋[J].上海經(jīng)濟研究，2006（7）:62-72.

[13]李懷，趙萬里.中國食品安全規(guī)制制度的變遷與設(shè)計[J].財經(jīng)問題研究，2009（10）:16-23.

[14]劉鵬.中國食品安全監(jiān)管——基于體制變遷與績效評估的實證研究[J].公共管理學報，2010，7（2）:63-78.

[15]Tompkin R.B.Interactions Between Government and Industry Food Safety Activities［J］.Food Control，2001（12）：203-207.

[16]Carcia M.M.，F(xiàn)earne A，Caswell J.A.，et al.Co－Regulation as A Possible Model for Food Safety Governance：Opportunities for Public－Private Partnerships［J］.Food Policy，2007（32）:299-314.

[17]薛慶根.美國食品安全體系及對我國的啟示[J].經(jīng)濟縱橫，2006（2）：28-45.

[18]傅家榮，楊娜.歐洲食品安全治理評析[J].南開學報:哲社版，2008（3）:10-17.

[19]高秦偉.美國食品安全監(jiān)管中的召回方式及其啟示[J].國家行政學院學報，2010（1）:112-115.

[20]戎素云.我國食品安全復(fù)合治理機制及其完善 [J].財貿(mào)經(jīng)濟，2006（5）:82-84.

[21]耿莉萍.我國流通環(huán)節(jié)中食品安全隱患及其有效監(jiān)管[J].北京工商大學學報:社會科學版，2009（4）:17-21.

[22]顏海娜，聶勇浩.制度選擇的邏輯——我國食品安全監(jiān)管體制的演變[J].公共管理學報，2009（3）:12-25.

[23]王虎，李長健.利益矛盾論視野下食品妥全治理的一種模式變遷[J].經(jīng)濟體制改革，2008（5）:19-25.

[24]焦志倫，陳志卷.國內(nèi)外食品安全政府監(jiān)管體系比較研究[J].華南農(nóng)業(yè)大學學報:社會科學版，2010（4）:59-65.

[25]崔卓蘭，宋慧宇.論我國食品安全監(jiān)管方式的多元化[J].華南師范大學學報:社科版，2010（3）:17-22.

[26]呂方.新公共性：食品安全作為一個社會學議題[J].東北大學學報:社會科學版，2010 （2）:141-145.

[27]楊瑞龍，周業(yè)安.利益相關(guān)者理論及應(yīng)用[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2000.

[28]付俊文，趙紅.利益相關(guān)者理論綜述 [J].首都經(jīng)貿(mào)大學學報，2006（2）:16-21.

[29]Blair，M.M.Ownership and Control:Rethinking Corporate Governance for the 21 Century[M].Washington:The Brookings Institution，1995.

[30]李維安，王世權(quán).利益相關(guān)者治理理論研究脈絡(luò)及其進展探析[J].外國經(jīng)濟與管理，2007（4）:10-17.

[31]金華.中國上市公司董事會會議制度研究——基于心理學視角的考察[J].武陵學刊，2012（1）:95-102.