易丹

摘 要 最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分。本文將近年來國內(nèi)學界對農(nóng)村最低生活保障的重要性、存在的問題和解決對策等研究成果進行了梳理總結(jié)，以期為農(nóng)村最低保障制度的進一步研究提供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 最低生活保障制度 研究綜述

一、建立農(nóng)村最低生活保障制度的必要性

1、建立農(nóng)村低保是維護農(nóng)村貧困人口基本生存權(quán)利的客觀需要

最低生活保障制度是一條“生命線”，保障農(nóng)村貧困人群最低的生活需求，維護其生存權(quán)利。建立農(nóng)村低保制度對于解決農(nóng)村居民貧困，實現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾的“生有所靠”，具有不可替代的作用?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村扶貧工作的現(xiàn)實選擇是農(nóng)村低保制度的實施。作為農(nóng)村社會保障體系的最后一道“安全網(wǎng)”，切實保障農(nóng)村貧困居民的基本生活權(quán)利，迫切需要建立農(nóng)村低保制度（趙慧珠、陳景云，2008）。

2、建立農(nóng)村低保是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要

目前，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題依然突出，城鄉(xiāng)矛盾依然存在。完善的農(nóng)村低保制度，不僅直接有助于全國農(nóng)民增強消費能力，拉動經(jīng)濟增長，而且有助于促進農(nóng)村勞動力的流動，有助于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的流轉(zhuǎn)，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟乃至全國經(jīng)濟的發(fā)展。

3、建立農(nóng)村低保是健全、完善農(nóng)村社會保障制度體系的需要

農(nóng)村低保是農(nóng)村社會保障體系的最低保障要求。建立法制化、規(guī)范化和科學化的農(nóng)村低保制度，有利于農(nóng)村社會救助體系的完善與豐富，保障農(nóng)村社會保障體系的健全、完整。

4、建立農(nóng)村低保是避免兩極分化、緩釋社會風險的需要

低保制度在維護貧困人群基本生存權(quán)利的同時，通過現(xiàn)金補助對農(nóng)村貧困者進行了收入再分配調(diào)節(jié)，縮小了貧富差距，緩解了社會矛盾，對穩(wěn)定社會、促進經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

二、農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中存在的問題

1、低保對象的識別和瞄準問題

準確識別低保對象是目前農(nóng)村低保實施的關(guān)鍵。當前，學者們普遍認為農(nóng)村低保對象的界定存在困難（韋璞，2013；王春亮，2014；劉養(yǎng)卉，2014；何植民等，2015），究其原因在于農(nóng)戶的家庭收入難以核算（崔義中、趙可嘉，2010）。與此同時，低保對象的確定程序也存在不規(guī)范（張聞達，2013），促使低保對象瞄準過程中存在偏誤（易紅梅、張林秀，2011；李合偉、蔣玲玲，2012）。而低保對象本身，因自身的權(quán)利意識尚未覺醒、誠信意識不強，也影響了低保瞄準的精確性（田北海、李春芳，2012）。

2、低保標準制定問題

低保標準的高低決定了低保制度保障范圍的大小和低保制度實施的效果。當前農(nóng)村低保仍存在保障標準偏低的問題（李淑娟，2012；顏凱，2012），許多地方受制于當?shù)刎斦顩r，實際操作中存在著“以錢定人，以錢定量”的做法，使得農(nóng)村低保標準僅停留在食物保障方面。

3、財政支撐能力問題

財政支撐能力是農(nóng)村低保制度順利實施的有力保證。當前，關(guān)于農(nóng)村低保財政支撐的研究主要集中體現(xiàn)在：一是關(guān)于農(nóng)村低保資金的來源。多數(shù)學者基本認同這一觀點，即低保資金由財政提供。財政只要拿出其總收入的0.33%～0.5%，就足以支撐農(nóng)村低保制度的建設(shè)。二是關(guān)于低保資金分攤比例問題。目前普遍做法是中央財政和地方財政共同承擔。地方基層財政負擔為主，中央及省級財政進行及時補貼。

三、建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的對策建議

1、準確的界定低保對象

在具體操作上，可從多角度入手，建議開發(fā)低保對象識別技術(shù)（張偉賓，2010）；或建立流動性低保對象確立制度（王靜，2014），或提倡農(nóng)民參與方式來確定低保對象（李合偉、蔣玲玲，2012）。在低保對象的選取原則上，學界大多認為應(yīng)堅持評審程序化、公開化。

2、科學制定最低生活保障標準

低保標準線的科學劃定至關(guān)重要。低保制度是農(nóng)村貧困人群的維持生存的基本保障。因此，低保標準線既要體現(xiàn)能保障貧困者維持基本生存的需求，又能防止因保障標準過高而形成福利依賴。而學者們也各自提出建議：肖云、孫曉錦（2009）利用問卷調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)，提出“水漲船高”的低保標準對策，即農(nóng)村低保標準應(yīng)隨經(jīng)濟發(fā)展和物價水平的變化而變動；顧文靜（2011）從效用均等角度提出農(nóng)村低保標準的制定應(yīng)兼顧低保人群的基本生存需求與公平因素；更有學者通過改進后的ELSE計量模型來探討全國及各地區(qū)的低保標準指標，為低保標準的制定提出新思路（米紅、葉嵐，2010）。

3、低保資金的籌集與管理

資金的籌集與保障是建立農(nóng)村最低生活保障制度的核心與關(guān)鍵。胡娜（2012）認為，農(nóng)村低保資金應(yīng)走多元化道路，拓寬籌資渠道。合理分擔低保資金的責任比例，優(yōu)化渠道分級負擔，建立以地方財政資金為主，社會民間資金為輔的資金籌措機制。同時，將低保執(zhí)法程序透明化，確保農(nóng)村低保救助金能真正流向低保對象手中，促使農(nóng)村低保制度的實施程序更加科學、規(guī)范、民主、透明。

四、結(jié)語

關(guān)于農(nóng)村低保制度的研究，學者們從不同角度進行了探討，取得了較為豐富的研究成果，從理論上完善農(nóng)村低保制度的內(nèi)容，保證了我國社會保障體系理論的完整。同時，也存在一些值得進一步研究的問題。農(nóng)村低保制度的政策實施過程與效果的系統(tǒng)分析框架與評估工具較少，農(nóng)村低保制度與當前農(nóng)村其他救助項目間的銜接與整合研究成果相對較少，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)框架內(nèi)農(nóng)村低保制度如何運行和演進等問題，都還需進一步深入研究。這些不足之處都為農(nóng)村低保制度的擴展研究留下了空間，有待我們更進一步探索。

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（作者單位：南昌大學共青學院）