王建廷　孫路

摘 要 隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國的國民生產(chǎn)總值不斷地增加，其中海洋生產(chǎn)總值在國民生產(chǎn)總值中占有很大比例。但是，隨著人們對海洋的利用愈加頻繁，他們從海洋中索取越來越多的資源而又不注意加以保護，導致海洋生態(tài)環(huán)境狀況惡劣，面臨嚴重威脅。因此，保護海洋變成了我們勢在必行的任務，我國的海洋自然保護區(qū)制度也就應運而生。本文在介紹我國海洋自然保護區(qū)以及制度的基礎上，重點分析了我國海洋自然保護區(qū)制度還存在的問題，在文章最后，筆者謹就我國海洋自然保護區(qū)制度存在的問題，提出了幾個粗淺的建議。

關(guān)鍵詞 海洋 自然保護區(qū) 對策

我國是個海洋大國，遼闊的海域懷抱著我們的祖國，海域縱跨從北到南的暖溫帶、亞熱帶和熱帶3個溫度帶，分別包括上升流及大洋、珊瑚、紅樹林、海岸灘涂、河口、濕地、海島等各種生態(tài)系統(tǒng)。而保護區(qū)是海洋的一道防護罩，盡量阻斷外界帶來的干擾和人為活動導致的各種破壞，最大限度地從生態(tài)系統(tǒng)源頭維持了其原生產(chǎn)力，促進生態(tài)良性可持續(xù)循環(huán)并且保證海洋物種能夠正常繁殖和海洋生態(tài)系統(tǒng)的正常運作及持續(xù)利用，做到既保護生態(tài)過程，又保護遺傳資源，一舉兩得。但是我國的海洋自然保護區(qū)制度在實踐中還存在一些不足，本文通過對海洋自然保護區(qū)制度的系統(tǒng)研究，探索完善此項制度的方法，為今后我國海洋自然保護區(qū)制度的修改提供參考，同時對于海洋環(huán)境資源的生態(tài)保護具有重要的意義，這也是寫此文的實際意義所在。

一、海洋自然保護區(qū)的概況

（一）海洋自然保護區(qū)的概念

海洋自然保護區(qū)是國家為保護海洋環(huán)境和海洋資源，而把一定范圍的海域、海岸、河口、濕地或島嶼及其包括的各種海洋生物劃出界限加以特殊保護和管理的具有代表性的自然地帶，是保護海洋多樣性，防止海洋生態(tài)環(huán)境惡化的措施之一。海洋自然保護區(qū)具有生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟的雙重功能。

（二）我國海洋自然保護區(qū)制度的確立

我國1982年的《海洋環(huán)境保護法》中記載，根據(jù)海洋環(huán)境保護的需要，國務院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以劃出海上自然保護區(qū)，海洋特別保護區(qū)和海濱風景游覽區(qū)，并采取相應的保護措施。國務院在1994年10月9日發(fā)布的《自然保護區(qū)條例》于1994年12月1日開始實施 ，其中規(guī)定凡在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域內(nèi)建設和管理自然保護區(qū)，必須遵守本條例。此條規(guī)定為未來海洋自然保護區(qū)管理條例的頒發(fā)提供法律依據(jù)和實施基礎。終于在萬眾期待下，1995年9月29日國家海洋局以《自然保護區(qū)條例》為藍本，出臺了《海洋自然保護區(qū)管理辦法》。至此，我國的海洋自然保護區(qū)制度宣告已經(jīng)初步形成，初具規(guī)模，并且沿用至今。

二、我國海洋自然保護區(qū)制度存在的問題

我國海洋自然保護區(qū)起步較其他發(fā)達國家晚，基礎比較落后，隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，面對經(jīng)濟社會日益復雜多樣的情況，它也漸漸凸顯出它存在的問題下面就其自身特有的問題進行分析。

（一）總體布局規(guī)劃不完善

我國海洋自然保護區(qū)建設在布局上結(jié)構(gòu)不合理，分布不均，過于集中在某一地帶。例如集中選址在南方，以廣東、福建和海南為典型，而北方的山東一帶的海域卻被“冷落”了，原因是什么呢，不是因為保護區(qū)多的地區(qū)生物多樣性更值得保護。相反，被“冷落”的山東一帶的海洋自然資源豐富，生態(tài)系統(tǒng)活躍多樣，具有其他地區(qū)不具備的的特有生態(tài)價值，完全有資格建立國家級海洋自然保護區(qū)。只是問題出在管理辦法關(guān)于國家級海洋自然保護區(qū)的由地方向中央層層遞進評審制度的程序漏洞上，包括申報、規(guī)劃乃至最后的審批。這樣導致的結(jié)果就是，一些地方海洋自然保護區(qū)冗雜繁多，而一些地方海洋自然保護區(qū)稀缺。這樣是不利于國家用有限的力量盡量去對每個海域都進行公平保護的。

（二）管理體制缺乏合理性

過于復雜的管理體制直接影響到了實施保護的效率，我國的海洋自然保護區(qū)管理體制依據(jù)自然保護區(qū)管理體制的規(guī)定，采取綜合管理和分部門管理并行的管理體制[4]。即由環(huán)境保護行政主管部門綜合管理和分別由海洋、農(nóng)業(yè)、國土和林業(yè)等部門各自分部門管理。這樣，不同部門分管不同類型的保護區(qū)，甚至在同一保護區(qū)內(nèi)，不同部門也行駛不同的職權(quán)，這樣就難以避免出現(xiàn)不同部門為自己部門謀利益，政府部門的內(nèi)部性局限也就開始顯露出來了，即有事就互相推諉，有利就互相爭奪。這樣的體制在管理過程中容易導致權(quán)限不明，職責不清，資金浪費的問題出現(xiàn)。

（三）保護區(qū)的保護與開發(fā)難以協(xié)調(diào)

我國的自然保護區(qū)實行分區(qū)制度，這一制度也適用于海洋自然保護區(qū)。根據(jù)保護區(qū)內(nèi)的結(jié)構(gòu)，可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。這里要注意的一點是，不能發(fā)展與該海洋自然保護區(qū)保護宗旨不協(xié)調(diào)的旅游項目。這種保護制度讓很多人都關(guān)注周圍社區(qū)居民對保護區(qū)的干擾，卻忽視了這樣的保護區(qū)設置給周圍居民帶來的生產(chǎn)生活的不便。保護區(qū)主要注重保護，但允許適度開發(fā)，可適度開發(fā)的界線不明確，這樣可能會阻礙了當?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的生產(chǎn)模式，損害社區(qū)民眾的經(jīng)濟收益，讓民眾對此工作的開展產(chǎn)生排斥心理，不積極配合保護區(qū)建設工作，這也不利于保護區(qū)的建設與發(fā)展。

（四）立法不完備

我國海洋自然保護區(qū)建設工作落于人后，立法還很不完善。從1982年的《海洋環(huán)境保護法》里，我們只能找到關(guān)于海洋自然保護區(qū)的一點皮毛，根本就不能作為實踐依據(jù)。而1995年頒布的《海洋自然保護區(qū)管理辦法》雖然做了比較全面的規(guī)定，但其實踐可操作性還是有限的。迄今為止，我國對海洋自然保護區(qū)這一塊的法律保護力度還是太薄弱，沒有出現(xiàn)專門的法律。不能針對現(xiàn)實中出現(xiàn)的一些破壞行為做出相應的規(guī)制，使保護區(qū)不能得到全面的保護。專門法律的空白，相關(guān)配套立法體系的不完備，無法適應海洋這一復雜的領(lǐng)域出現(xiàn)的各種問題，以致出現(xiàn)問題的時候無法可依，手足無措。

三、完善我國海洋自然保護區(qū)制度的建議

隨著目前的國際形勢和我國的社會經(jīng)濟發(fā)展，完善海洋自然保護區(qū)制度的任務迫在眉睫，完善的制度才能充分發(fā)揮海洋自然保護區(qū)的保護功能，達到保護海洋生態(tài)環(huán)境的目的，為社會創(chuàng)造更好的效益。本文謹提出粗淺的幾點完善我國海洋自然保護區(qū)的建議。

（一）完善保護區(qū)布局規(guī)劃

在總體合理、宏觀的規(guī)劃方針指導下，根據(jù)各個區(qū)域的特點，綜合考慮當?shù)仄渌Ｗo區(qū)建設、當?shù)匕l(fā)展狀況及當?shù)孛癖姷闹С殖潭葋硪?guī)劃各個保護區(qū)的布局，盡可能更全面的照顧到潛在的需要保護的區(qū)域。不要過于集中某一區(qū)域建立同一類型的幾個保護區(qū)，避免重復保護而導致經(jīng)費的浪費，改善分布不均的局面。在保護區(qū)類型單一的方面的改進，可以擴大保護區(qū)類型范圍，例如增加一些具體的稀有生物物種的保護區(qū)，以實地考察和研究為根據(jù)，以海洋生物多樣性為目標，針對性的選擇建設保護區(qū)的區(qū)域。實現(xiàn)海洋自然保護區(qū)的建設多樣化，維護生態(tài)環(huán)境的多樣化。

（二）調(diào)整保護區(qū)管理體制

管理體制的改革首先應該在管理模式上進行。我們應該把綜合管理這一籠統(tǒng)的概念轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理，在國家層面上設一個由海洋、農(nóng)業(yè)、國土和林業(yè)各部門專門人才成立的國家小組，集中各領(lǐng)域人才的智慧，對海洋自然保護區(qū)的建設進行統(tǒng)一監(jiān)督管理。在地方則設立這個小組的分支機構(gòu)為地方小組，接受國家小組的監(jiān)督和管理，地方小組的職責也要明確，具體到其所負責的保護區(qū)的建設所需，賦予他們執(zhí)法權(quán)，便于執(zhí)法活動的開展。在這種體制下，還可以吸收社會公益組織團體或企業(yè)單位成為管理的主體，將地市級海洋自然保護區(qū)委托給他們自主管理，地方小組對其進行監(jiān)督。這樣便于把社會的力量凝聚在一起，更好地貫徹環(huán)境保護法里的協(xié)同合作的原則。

（三）建立公眾參與制度，協(xié)調(diào)保護和開發(fā)

建立完善的公眾參與制度，貫徹落實“從群眾來到群眾中去”的群眾路線，切實保障廣大人民群眾的根本利益。因此，在建設海洋自然保護區(qū)的選址確定之前應該進行信息公開，把信息傳遞給當?shù)孛癖?，再讓他們對此進行反饋，保障他們的知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓他們清楚意識到建立海洋自然保護區(qū)他們也有責任，激發(fā)他們的參與熱情，然后積極對建設工作的開展進行協(xié)調(diào)合作。各類專業(yè)人士，社會團體也可以為保護區(qū)的建設提供各種寶貴的意見，這樣充分利用了人力物力資源，優(yōu)化當?shù)乇Ｗo區(qū)的建設。

（四）完善相關(guān)立法

我國的海洋自然保護區(qū)制度由于缺乏法律規(guī)范，很多政策規(guī)定無法落實，保護區(qū)的保護工作無法達到預想效果，不適應當今復雜的海洋資源問題的發(fā)展，因此必須要完善海洋自然保護區(qū)的立法，作出專門的立法，填補法律的空缺，配備相應的法律條例，構(gòu)建健全的法律框架，讓建設工作開展有法可依；加強保護區(qū)法律權(quán)威性，提高執(zhí)法能力，做到執(zhí)法必嚴；明確各種違法行為的法律責任，做到違法必究，保障法律的運行，有效遏制在保護區(qū)內(nèi)非法開發(fā)和經(jīng)營的行為[5]。要明確生態(tài)利益第一位的立法原則，遵循生態(tài)規(guī)律，以此為基礎去制定相關(guān)活動開展的法律規(guī)制。

四、結(jié)語

綜上所述，結(jié)合我國海洋自然保護區(qū)制度在海洋自然保護區(qū)建設過程中出現(xiàn)的總體布局規(guī)劃不完善、管理體制缺乏合理性、保護區(qū)的保護與開發(fā)難以協(xié)調(diào)、立法不完備等問題，我們應該完善保護區(qū)布局規(guī)劃、建立公眾參與制度、協(xié)調(diào)保護和開發(fā)、完善相關(guān)立法和提高科研技術(shù)。社會在創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡的同時也要敬畏大自然，保護大自然，讓霧霾，沙塵暴，各種污染的發(fā)展惡果從此遠離我們，讓藍天和海洋兩條“藍絲帶”繼續(xù)完好地纏繞在地球的兩端保護著地球，繼續(xù)養(yǎng)育著我們一代又一代的子子孫孫。

基金項目：創(chuàng)新強校項目“廣東地方海洋法律體系建設研究”和“海洋法基本問題研究”研究成果

參考文獻：

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[3]孫昭妍.關(guān)于完善我國海洋自然保護區(qū)法律制度的思考[J].法制與社會，2013（21）：40.

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[5]王曉麗.中國和加拿大自然保護區(qū)管理制度比較研究[J].世界環(huán)境，2004，12（1）：31-36.

（作者單位：廣東海洋大學）