魯習奎

掇刀區(qū)麻城鎮(zhèn)位于荊門市南城郊，隨著鎮(zhèn)域經(jīng)濟的不斷發(fā)展，建設用地需求不斷增加。礦業(yè)經(jīng)濟方面，石膏開采雖然有一定的社會經(jīng)濟效益，但隨著開采年限的增加，礦區(qū)內(nèi)礦山開采誘發(fā)的地質災害日趨增多，對礦區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶居住安全影響日益明顯。因此破解項目用地指標制約與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷問題迫在眉睫。下面就麻城鎮(zhèn)“借增減掛鉤之策、解搬遷避讓之難、助項目建設之力”所作的相關努力作如下探討：

一、實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結合雙結合的可行性

（一）現(xiàn)實需求

礦山因素：近年來，麻城鎮(zhèn)石膏資源開采因時間的推移，所能體現(xiàn)的社會經(jīng)濟效益的助力作用逐漸弱化。因礦山開采已有四十多年的歷史，礦山開采區(qū)所誘發(fā)的地面塌陷、地裂縫等地質災害日益增多，由此造成對村民房屋的破壞越來越多，礦群矛盾呈多發(fā)或上升勢頭，礦區(qū)農(nóng)戶居住安全成了當前礦區(qū)一大主要問題，礦區(qū)內(nèi)農(nóng)戶搬遷避讓勢在必為。項目建設因素：隨著經(jīng)濟結構調(diào)整、經(jīng)濟轉型、招商引資等不斷深化，建設用地的需求呈剛性增長勢頭，但按照耕地保護的占補平衡要求，耕地的補充和增加也就成為了必須，以減少農(nóng)村建設用地來平衡城鎮(zhèn)增加的建設用地也成為了可能。

（二）政策支撐

對礦區(qū)的農(nóng)戶進行搬遷避讓必然要進行建設新的村民居住區(qū)，針對農(nóng)村居民居住的分散特性以及面積超占現(xiàn)象突出的問題，《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》就成為了拆舊建新最有力的政策支撐，把適度建設集中居住，優(yōu)化公共設施及綠地，可以最大限度的增加耕地，減少農(nóng)村建設用地，為因經(jīng)濟需要而增加的城鎮(zhèn)建設用地提供了保障。

（三）政府重視

麻城鎮(zhèn)作為城郊，工業(yè)發(fā)展重鎮(zhèn)、礦業(yè)經(jīng)濟集中之地，項目落戶逐漸增多，以石膏產(chǎn)業(yè)為龍頭的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈亟需轉產(chǎn)優(yōu)化，礦區(qū)矛盾集中，麻城鎮(zhèn)政府多次組織各部門研究對策，集思廣益，在向上級政府和部門爭取城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目上做了一些有益的嘗試。

（四）效果預測

掇刀國土分局曾做過一次調(diào)查摸底，麻城鎮(zhèn)石膏礦區(qū)總面積為33.8平方公里，采空區(qū)面積約8平方公里，礦區(qū)內(nèi)村民總住戶有879戶，目前急需搬遷住房56戶，隨著開采區(qū)的擴大，受影響需要搬遷的住房還會增加。

二、可能存在的問題

（一）資金瓶頸

實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結合雙結合，最大的問題是資金的來源，目前考慮來自兩個方面：一方面，經(jīng)調(diào)查礦區(qū)急需搬遷的農(nóng)戶只有幾十戶，這部分的資金礦山肯定會全額承擔，還有礦區(qū)的其它農(nóng)戶，根據(jù)礦山開采的影響程度，礦山會部分承擔搬遷的資金。另一方面，來自于使用增減掛鉤土地周轉指標報批的建設項目所提取的專項資金，約8萬元/畝。根據(jù)測算，搬遷平均約需20萬元/戶（其中用于建新區(qū)建房15萬元/戶，公共設施及綠化約4萬元/戶，拆舊區(qū)復墾約1萬元/戶）。礦區(qū)住房全部搬遷總投資約17580萬元，周轉指標專項資金收入約9440萬元，礦山投資約4410萬元（56戶急需搬遷戶1120萬元，823戶間接影響戶3290萬元），資金差額約3730萬元。

（二）拆舊界定

對于礦區(qū)的受直接威脅急需搬遷的幾十戶來講，界定不存在問題，界定難點在于受間接影響的住戶，因為影響程度不同礦山所承擔的資金就會不同，如果一刀切由礦山承擔，礦山不會同意，由村民承擔部分，村民寧可要礦山補償現(xiàn)金卻不會搬遷。還有一種情況就是礦區(qū)內(nèi)的因歷史原因形成的違章建房，或歷史建房未登記的住房，拆舊資金無法或者很難落實。

（三）復墾實施

拆舊地塊在復墾時，可能存在建筑垃圾的處理不到位影響耕地質量問題。對建筑垃圾處理就現(xiàn)在的實踐來講，成本最低的是就地深埋，保證耕作層的厚度就成了復墾的關鍵，需要專項監(jiān)理。另一問題就是拆舊不徹底的問題，因為搬遷前，農(nóng)戶都是離承包地較近的地方散居，搬遷后距承包地會較遠，有的農(nóng)戶就會要求保留一定的看護房，這就會留下將來農(nóng)戶會再次侵占或擴占耕地的隱患。

（四）廉政風險

項目實施過程中，涉及到大額資金的流動和使用，因此有幾個環(huán)節(jié)會存在廉政風險。一方面就是建新環(huán)節(jié)，項目發(fā)包、資金審批、施工監(jiān)理、施工質量。另一方面就是拆舊環(huán)節(jié)，確保拆舊徹底、復墾實施到位等均可能涉及到相應的問題。三就是制度的缺位，在市級層面上還沒有出臺增減掛鉤實施方面還沒有各環(huán)節(jié)、各程序、各部門職責等方面明確的制度規(guī)定。

三、對策建議

（一）加強領導，統(tǒng)籌實施

在探索城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結合實施過程中，作為國土部門其實很困惑，有時增減掛鉤項目申報在國土部門，組織實施也在國土部門，矛盾糾紛也在國土部門，往往的結果就是費力費錢不討好、還討罵。因此還要引起地方政府重視，雖然經(jīng)過部門的不斷匯報和爭取，政府也引起了重視，但力度仍不夠。還需由政府主導，統(tǒng)籌各部門力量，協(xié)同實施。做到項目申報與項目實施分離，項目實施與項目監(jiān)督分離，部門自驗和中介驗收分離，力爭做到搬遷拆舊消除隱患徹底、復墾耕地質量到位、耕地增加數(shù)量真實有效、建新區(qū)質量可靠，環(huán)境優(yōu)美。

（二）資金整合，重點傾斜

國家對農(nóng)村的惠農(nóng)及幫扶資金不可謂不多，比如土地整治、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利、村莊環(huán)境整治、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村安全飲水等等，往往就可能會出現(xiàn)交叉可重疊使用的現(xiàn)象，極有可能造成資金浪費、使用效率低、行政成本增加等負面效應。

（三）明確程序，強化監(jiān)督

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結合實施項目，可能涉及的部門較多，資金較大，因此從程序上應突出“項目申報監(jiān)督提上來、項目實施沉下去”。

項目申報監(jiān)督提上來：區(qū)級政府層面重在組織領導、程序設置、制度建立、資金統(tǒng)籌、規(guī)劃引導等方面；區(qū)級國土部門重在項目申報；區(qū)級財政部門重在資金統(tǒng)籌使用；區(qū)級紀檢監(jiān)察部門重在全過程監(jiān)督。

項目實施沉下去：鎮(zhèn)級政府應成立綜合實施辦公室，改變以往由“區(qū)城鄉(xiāng)建設一體化辦公室”負責時，人手少，任務重，實施難的局面。具體分成拆舊實施、復墾實施、建新實施、資金協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處等專班各施其職，確保項目上級政府和部門的監(jiān)督指導下實施。

（作者系湖北省荊門市國土資源局掇刀分局麻城管理所所長）