王乾光

摘要：近幾年來，我國地方政府債務規(guī)模不斷擴大，其風險也日益為人們所關(guān)注。本文概括了地方政府債務的現(xiàn)狀并分析其原因，最后，從短期和長期兩個角度提出對策。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務

一、我國地方政府債務問題現(xiàn)狀

雖然根據(jù)我國2014年修訂前的《預算法》，地方政府不得舉債，但地方政府債務卻是長期客觀存在的。特別是2008年全球金融危機后，中國推出幾輪巨額的財政刺激計劃以及配套天量的信貸資金，收入有限的地方政府債務迅速膨脹，快速增長的債務帶來巨大的金融風險。地方政府債務問題已引起社會各界廣泛關(guān)注。根據(jù)公開披露的數(shù)據(jù)得到，我國2010年底、2013年6月底、2014年底的地方政府債務數(shù)據(jù)如下：根據(jù)政府債務審計報告，截止2010年底，我國地方政府性債務余額為107174.91億元。其中，地方政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；地方政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；地方政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務16695.66億元，占15.58% 。根據(jù)2013年政府債務審計結(jié)果，截止2013年6月底，我國地方政府性債務余額為17.9萬億元。其中，地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元，占60.89%；負有擔保責任的債務2.7萬億元，占15.08%；可能承擔一定救助責任的債務4.3萬億元，占24.03%。根據(jù)《中國國家資產(chǎn)負債表2015》顯示，截止2014年底，地方政府性債務總規(guī)模為24萬億。其中政府負有償還責任的債務為15.4萬億，占64.17%；或有債務8.6萬億，占35.83%。

地方政府債務問題所呈現(xiàn)的有以下幾個的特點：

（一）地方政府規(guī)模不斷擴大

2013年6月的地方政府債務余額比2010年底債務余額增加了67.02%，年均增長率達26.81%。2014年底的地方政府債務余額比2013年6月的債務余額增加了34.08%，年均增長率達22.72%。數(shù)據(jù)說明近幾年地方政府債務規(guī)模增長速度雖有所遏制，但還在不斷膨脹，預計未來幾年仍將繼續(xù)擴大。

（二）地方政府債務透明度低

根據(jù)我國原來的《預算法》規(guī)定，地方政府不得直接發(fā)行地方債，但地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟以及應對經(jīng)濟危機只能變相舉債，導致地方融資平臺舉債成為地方政府融資的主要渠道，地方融資平臺是地方政府通過財政撥款或土地注入等形式出資設(shè)立的公司，其存在運行不規(guī)范，舉債規(guī)模不容易確定，相關(guān)財務信息不透明的問題。我國地方政府債務規(guī)模較大，但我國仍實行收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會計，地方政府債務的相關(guān)數(shù)據(jù)，不是通過政府會計提供的，而是有審計機關(guān)以及科研機構(gòu)推算出來的，地方政府相關(guān)的資產(chǎn)、負債的透明度低。

（三）地方政府債務風險較大

地方政府通過地方融資平臺舉債的資金開始來源于銀行信貸，在銀行收緊信貸之后就通過發(fā)行銀行理財產(chǎn)品、信托等方式籌集資金，利率大幅提高。地方政府債務主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資回收期很長，但融資的期限大部分在三五年，存在期限錯配問題。雖然地方政府整體不存在資不抵債的風險，但存在一定的流動性風險。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元中，逾期債務1.15萬億元，逾期債務率為10.6%。

二、我國地方政府債務問題的原因

（一）財政體制問題

政治制度原因1994年實施分稅制改革以來，中央政府與各級地方政府在財政收入和財政支出的劃分不對等。地方政府征收的是收入不穩(wěn)定、征收成本高、征收難度大的中小稅種，而且在2006年農(nóng)業(yè)稅被取消了。總體來說，改革之后，地方政府財政收入不能彌補不斷增加的支出事項，導致地方政府財政緊張。同時，政府間的轉(zhuǎn)移支付存在不夠透明、缺乏制度化等各種干擾因素，導致不能彌補地方政府財權(quán)與事權(quán)不平衡所形成的財政缺口。

（二）轉(zhuǎn)軌過程中政府職能定位問題

我國仍處于在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、工業(yè)化深化、城市化加速工程中，地方政府承擔了比西方發(fā)達國家更多的職能，不僅創(chuàng)造環(huán)境讓企業(yè)投資，還直接參與投資，比如投資大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施，必然導致地方政府政府收不抵支，只能舉債。同時，我國官員任用制度中，官員晉升中經(jīng)濟績效占了重要比重。在這種政治激勵下，官員為了自己的政治前途，忽視長期發(fā)展規(guī)劃，在短期內(nèi)大量舉債，擴大支出，投資各種政績工程。

（三）宏觀經(jīng)濟政策原因

地方政府執(zhí)行中央的一些政策也會導致地方政府債務激增。為應對2008年全球金融危機，中央執(zhí)行了積極的財政政策，地方政府為配合中央政策，投資了一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市化項目，都導致了地方政府債務規(guī)模的擴張。

（四）地方政府債務管理方面的原因

我國政府仍實行收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的會計制度，不能對地方政府債務情況進行系統(tǒng)、詳細、及時的報告與核算，信息披露的不健全，使得社會公眾、人大等不能掌握債務的確切信息，導致監(jiān)督失效，為財政機會主義者隱藏當期地方政府債務提供了操作空間，使應由本屆政府承擔的償債責任轉(zhuǎn)移給下屆政府。同時，在這種制度下，會計信息中也不能提供債務負擔率、債務依存度、償債率等指標，地方政府債務風險預警機制無法建立。

三、我國地方政府債務問題的解決之道

（一）短期目標和措施

我國地方政府債務問題的短期目標是降低債務風險，逐步減少債務杠桿。其措施如下：

1、地方債置換

目前我國地方政府債務中存在一些短期、高成本的債務，通過置換成長期、低成本的地方債券，以降低融資成本、延長債務償還期，以改善地方資產(chǎn)負債表。地方地方債務置換可以減輕地方政府利息負擔，可以解決短借長用的資金錯配問題。

2、推廣PPP模式

根據(jù)43號文，發(fā)行地方政府債是地方政府舉債的唯一來源。地方政府可以通過發(fā)行債券來籌集資金缺口。不過，在現(xiàn)階段經(jīng)濟下滑明顯，稅收收入的增速在下滑，僅僅通過發(fā)行地方債務債券解決不了資金缺口問題。推廣PPP模式，引導社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以緩解地方政府財政壓力。推廣PPP模式的必要前提是，理順價格管理體制，確保政府承諾的可信性和政策的穩(wěn)定性，讓社會資本的利益得到保障。

3、貨幣政策定向?qū)捤?/p>

在地方政府債務的來源中，銀行貸款占最大份額。銀行信貸對地方政府債務融資來說至關(guān)重要。在信貸上要支持政府舉債，對于一些償還比較困難給予一定的定向?qū)捤烧撸沟玫胤秸谫Y暢通。同樣，貨幣政策的定向?qū)捤捎兄诘胤絺捻樌暂^低利率的置換。

4、增信融資平臺

根據(jù)43號文，地方政府融資平臺不承擔地方政府融資功能。政府信用不再對融資平臺的債務承擔隱形擔保，從而會導致地方政府融資平臺的信用等級的降低，風險上升，利率提高，導致融資平臺的融資能力下降。在目前經(jīng)濟環(huán)境下，地方政府仍然需要融資平臺籌集資金，應提高地方政府融資平臺信用等級，降低債務利率。增信融資平臺的措施有，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)項目，鼓勵融資平臺兼并重組，鼓勵民營資本入股融資平臺公司。

5、地方政府債務限額管理

限額管理是指債務風險可控的前提下，國務院根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢，對全國地方政府債務制定新增和總額債務的額度，并報全國人大或者全國人大常委會的審批。限額管理可以使地方政府在限額內(nèi)籌措資金支持重點項目的建設(shè)。這種方法比較規(guī)范、科學，有利于遏制地方政府債務規(guī)模的快速膨脹的趨勢，對地方政府債務嚴格管理，強化人大的監(jiān)督作用。

（二）長期目標和措施

我國地方政府債務問題長期目標是建立和完善可持續(xù)發(fā)展的地方債務管理機制。其措施如下：

1、建立地方政府財政狀況的公開信息披露制度

我國目前由于缺乏公開、透明的信息披露制度，仍實行收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)預算管理體制，導致不同機構(gòu)對于地方政府債務的估計差異很大，很少有人能夠確切知道地方政府的債務規(guī)模及風險多大。審計署臨時性抽查絕非解決問題的根本出路。地方政府預算制度應實行權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的改革，從財政收支管理轉(zhuǎn)向資產(chǎn)負債的全面管理。在權(quán)責發(fā)生制的基礎(chǔ)下，信息披露的內(nèi)容可以有監(jiān)管者制定或者其他靈活的標準，由地方政府及其發(fā)行代理人來提供投資者所需要的信息。信息的內(nèi)容包括：貸款或者債券發(fā)生的年份，提供貸款的銀行或金融機構(gòu)等。披露信息的來源于財政報告并需要對信息的完整性、及時性和準確性進行政府審計或者注冊會計師審計。這樣的信息系統(tǒng)有助于中央政府可以隨時了解地方政府的債務情況并進行有效的債務管理。

2、改革政府間支出責任的劃分

立法明確政府之間、政府與非政府之間、政府與私人部門之間的職能劃分，探索市場經(jīng)濟中地方政府的職能，將經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)的任務更多的讓渡給各市場主體，改變我國政府官員治理能力評估過于強調(diào)GDP 的人事管理模式。我國財政體制呈現(xiàn)支出相對分權(quán)、收入相對集權(quán)的特點，造成地方政府支出責任相對增加，而收入相對降低，從而形成政府財政缺口，是政府舉債的重要原因。應在法律法規(guī)層面對各級政府的支出進行規(guī)范界定，避免政府間職能交叉，明晰各級政府各自承擔的公共物品的提供責任，硬化政府間財政關(guān)系。為切實加強地方財政自治能力和治理能力，在支出責任的劃分上對于地方政府的支出權(quán)利應該制度化。

3、健全地方稅制

地方地方政府舉債的一個重要原因是地方政府財政收入不能滿足財政支出需要。分稅制將一些小稅種如房產(chǎn)稅等劃歸地方，但新稅種的設(shè)置權(quán)，已有稅種的稅率和稅基的調(diào)整權(quán)利掌握在中央。在這種情況下，中央規(guī)定了主要地方稅制，地方政府處于被動地位。構(gòu)建有效率的財政分權(quán)體制，應逐步完善地方稅體系，充實地方稅收收入。

4、完善轉(zhuǎn)移支付制度

我國轉(zhuǎn)移支付制度不完善存在“公共池塘”問題和“預算軟約束”問題。地方政府和投資者預期在出現(xiàn)債務問題時上級政府會救援。因此，首先，應推進轉(zhuǎn)移支付制度法制化。明確轉(zhuǎn)移支付的原則、目的、實施方法、程序和方法。其次，提高轉(zhuǎn)移支付的透明性和可預測性。最后轉(zhuǎn)移支付應與地方稅制改革聯(lián)系在一起，降低地方政府在財政收入上對中央政府的依賴。（作者單位：江西財經(jīng)職業(yè)學院）

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